污染环境罪中“公私财产损失”司法认定研究

毛颖洁 李怡文

一、问题的提出

《刑法》第338条规定：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；……。”

2016年12月23日最高人民法院、最高人民检察院（以下简称“两高”）《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《解释》”）第1条明确规定：“实施刑法第三百三十八条规定的行为，具有下列情形之一的，应当认定为‘严重污染环境’：……（九）违法所得或者致使公私财产损失30万元以上的；……。”根据《解释》的规定，公私财产损失数额是污染环境罪重要的定罪量刑标准。行为人实施污染环境行为，若致使公私财产损失30万元以上，即可入罪；若致使公私财产损失100万元以上，则属于《解释》第3条规定的“后果特别严重”的情形之一，可处3年以上7年以下有期徒刑。

究竟怎样的行为能够对人类的环境产生足以让刑法介入的破坏性影响，怎样的物质能够对人类环境起到破坏作用，这都是认定污染环境罪必须考虑的问题。因此，如何把握“公私财产损失”的内涵，直接影响到罪与非罪、罪轻与罪重的界限，必须予以重视。〔1〕胡云腾主编：《最高人民法院、最高人民检察院环境污染刑事司法解释理解与适用》，人民法院出版社2014年版，第75—76页。

二、“公私财产损失”具体规定

有关“公私财产损失”的计算范围主要在《解释》第17条有所规定，包括“实施刑法第三百三十八条、第三百三十九条规定的行为直接造成财产损毁、减少的实际价值，为防止污染扩大、消除污染而采取必要合理措施所产生的费用，以及处置突发环境事件的应急监测费用”。对于“污染环境行为直接造成财产损毁、减少的实际价值”和“处置突发环境事件的应急监测费用”应当纳入“公私财产损失”的范围，在实践中不存在异议。但对于哪些费用能够列入“为防止污染扩大、消除污染而采取必要合理措施所产生的费用”，实践中存在较大争议。

三、实践中“公私财产损失”的认定及其分歧

2018年至2020年期间，上海、浙江、江苏三省市共发生污染环境刑事案件1216起，其中直接以“致使公私财产损失30万元以上”入罪的99起案件中，88.9%检法机关对“公私财产损失”的范围认定相同。

表1 上海、浙江、江苏三省市检法机关对“公私财产损失”范围认定的异同

反观检法两家对于费用计算范围认定的不同，主要体现在以下三个方面：

第一，费用本身不应计算在内。例如王菊明等人污染环境案，〔2〕江苏省苏州市中级人民法院（2017）苏05刑终字第933号刑事判决书。经南京环科所固体废物污染防治技术中心等单位评估核算，实际支出的费用包括环境应急处置方案编制费3.6万元、场地固体废物开挖、清运费268.8万元等各类费用合计828万元、覆土取土工程费22万元，检察机关认定造成公私财产损失850万元，法院则认为不应包括覆土取土工程费22万元。又如戴铮等人污染环境案，〔3〕江苏省江阴市人民法院（2019）苏0281刑初字第2344号刑事判决书。因该案所涉事务性费用主要包括编制环境污染损害评估报告费用、为将污染土壤恢复至基线状态而采用土壤植物修复技术产生的生态环境恢复费用等，法院认定不属于因犯罪行为造成的直接经济损失，故不应作为犯罪数额指控，应予扣减。

第二，与费用本身无关，仅因证据不足而未认定。例如蔡小龙污染环境案，〔4〕江苏省南京市建邺区人民法院（2019）苏0105刑初字第116号刑事附带民事判决书。法院认定，在第一阶段的应急处置中，发生了工程监理费用和工程造价咨询费，但因检察机关未能提供委托合同或支付凭证等证据，因此法院对这两笔费用未予认定。同时，有几笔事务性费用因重复认定且无其他证据可以证明，也被法院排除在外。又如孙建成等人污染环境案，〔5〕江苏省宿迁市宿城区人民法院（2017）苏1302刑初字第843号刑事判决书。检察机关指控造成的公私财产损失数额为243.4万元，但法院认为在苏州华测公司对该批固体废物进行检测时，已无证据可以证实属于危险废物，江苏省环境科学研究院对该批废物却以危险废物的报价认定处置费为75.6万元，法院对此不予支持，最终认定公私财产损失数额为201万元。

第三，因犯罪未遂而对费用予以扣除。例如王某甲等人污染环境案，〔6〕江苏省如皋市人民法院（2018）苏0682刑初字第302号刑事判决书。法院认为，王某甲等人已经着手实行犯罪，但因为意志以外的原因而未得逞，该部分属于犯罪未遂，清运、处置该部分混合固体废物产生的费用应予扣除。

由上可见，适用“致使公私财产损失30万元以上”这一项的污染环境案件主要涉及应急监测费、应急处置费、调查评估费、税费等费用。司法实践中，对于环境污染评估费、后期跟踪监测费用及其产生的税费不能计入“公私财产损失”不存异议。但对于其他一些相关费用，实践中的做法并不统一。同时，受犯罪形态、证明标准等因素影响，对费用的计算结果差异较大。

四、“公私财产损失”的计算主体、时间与法律依据

《刑法修正案（八）》将污染环境罪的构成要件要素由“造成重大污染环境事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的”修改为“严重污染环境的”，从而降低了污染环境罪的入罪门槛，加大对污染环境行为的处罚力度。但《解释》第1条第（九）项仍保留了“致使公私财产损失”这一合理的定罪标准，同时，该《解释》第17条对“公私财产损失”的范围做出了明确界定。〔7〕最高人民法院中国应用法学研究所编：《环境资源审判典型案例选编（刑事卷）》，人民法院出版社2015年版，第256页。但刑法绝不只是惩罚的工具，使用得当，则散发文明光芒；用得不好，则是赤裸裸的暴力。〔8〕焦艳鹏：《我国污染环境犯罪刑法惩治全景透视》，载《环境保护》2019年第3期，第50页。实践中由谁认定、如何认定这些费用，对检察机关提出了挑战。

（一）“公私财产损失”的计算主体

对于污染环境行为造成的“公私财产损失”的计算，属于案件涉及的环境污染专门性问题。在费用能够确定的情况下，根据《环境保护部、公安部、最高人民检察院环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》的规定，生态环境部门在向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件时，应当出具对于费用的认定意见，司法机关应对认定意见进行审查。如我院办理的袁某某等五人污染环境案时，承办人根据生态部门出具的费用认定意见，计算得出本案造成的公私财产损失已超过30万元，因此直接适用《解释》第1条第（九）项。

在费用难以确定的情况下，根据《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》第14点的规定，司法机关可以结合案件其他证据，并参考生态环境部门意见、专家意见等作出认定。因此，如果由国务院环境保护部门批准的具有环境污染损害鉴定评估资质的单位已经具有司法鉴定资质，或者在《解释》实施后由环保部根据《解释》第14条的规定予以指定，则其对污染环境案件“公私财产损失”的认定可以作为证据使用。〔9〕胡云腾主编：《最高人民法院、最高人民检察院环境污染刑事司法解释理解与适用》，人民法院出版社2014年版，第75—76页。

（二）“公私财产损失”的计算时间

根据《刑事诉讼法》及相关规定，公安机关经审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的，才能予以刑事立案。而是否有犯罪事实需要追究刑事责任，需要刑事证据材料的证明，其中就包括可以作为证据使用的监测数据。因此，从行政执法与刑事司法有效衔接的角度而言，宜在公安机关刑事立案之前对污染环境行为造成的公私财产损失的数额作出准确认定，以判断其是否达到30万元以上的标准，从而决定是否移送公安机关作为刑事案件处理。〔10〕同上注，第81页。但是，考虑到“公私财产损失”的数额认定工作量大、周期较长，如果一味追求准确认定而怠于立案，显然不利于打击犯罪，因此在立案前可适当放宽数额认定精准度的要求，只需达到30万元入罪标准即可，但立案后应注意收集相应证据。

（三）“公私财产损失”计算的法律依据

有观点认为，环境污染案件所涉及的“公私财产损失”数额认定，应当按照相关生态环境部门印发的文件执行。也有观点认为，在办理污染环境案件时，应严格依照司法解释而非行政法规的规定作出认定。污染环境犯罪是行政犯，行政犯构成犯罪的前提是行政违法性，在计算《解释》所涉及的“公私财产损失”时可以参考环境保护法规的有关规定，但不应直接适用，具体费用的计算仍应严格依照《解释》第1条的规定认定。

从文件的沿革来看，2011年环保部发布了《环境污染损害数额计算推荐方法（第I版）》（以下简称“《第I版》”）。《第I版》2.1条对“环境污染损害”下了定义，并在3.2中对“全面完整的环境污染损害评估范围”及“近期可操作的环境污染损害评估范围”予以明确。2014年，环保部环境规划院针对《第I版》存在的问题与不足，在总结国内外实践经验的基础上，重新修订生态环境损害鉴定评估方法，并更名为《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》（以下简称“《第II版》”），《第I版》同时废止。第II版在第4点“术语和定义”中对“人身损害”“财产损害”“生态环境损害”及“应急处置费用”等进行了明确的定义。

污染环境罪作为刑法规定的罪名之一，其理应优先适用刑法及其司法解释的相关规定，但鉴于污染环境罪属于行政犯，依据刑法理论，对于行政犯的相关要件的判断，需要依据相关行政法律法规的规定。〔11〕喻海松：《污染环境罪若干争议问题之厘清》，载《法律适用》2017年第23期，第80页。《第II版》作为环保部环境规划院修订发布的环境鉴定专业指南，其性质为其他环境管理业务信息，并不属于行政法规或规章。 因此，在办理案件时，可以参考上述《第II版》相关定义的规定及原则性精神，但不宜直接适用，仍应严格依照《解释》作出认定。

五、“公私财产损失”的计算范围

“损失”的概念通说采取以经济财产说为基础的折中说，即法律—经济财产说。该说原则上认为有经济价值的物或者利益都是财产，但同时又要求相应的物或者利益必须为法秩序所承认。法律—经济财产说符合法秩序统一性的原理，即刑法最重要的任务在于保护法益，而保护法益必须得到法秩序的承认，违反法秩序的利益，即使从纯粹经济的角度上看是有价值的，也不值得刑法的保护。〔12〕江溯：《财产犯罪的保护法益：法律—经济财产说之提倡》，载《法学评论》2016年第6期，第89页。

经济损失通常包括直接经济损失和间接经济损失两大类。直接经济损失是指与行为有直接因果关系而造成的财产损毁、减少的价值；间接经济损失是指由直接经济损失引起和牵连的其他损失，如失去的在正常情况下可以获得的利益。刑法上的损失，通常是指直接损失，如2007年最高人民法院《关于审理破坏电力设备刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第4条明确规定，“本解释中直接经济损失的计算范围，包括电量损失金额，被毁损设备材料的购置、更换、修复费用，以及因停电给用户造成的直接经济损失等”。又如2011年“两高”《关于办理危害计算机信息系统安全刑事案件应用法律若干问题的解释》第11条第3款规定，“本解释所称‘经济损失’，包括危害计算机信息系统犯罪行为给用户直接造成的经济损失，以及用户为恢复数据、功能而支出的必要费用”，在非法控制计算机信息系统犯罪当中，经济损失的认定仅限于非法获取计算机信息系统数据的行为所造成的直接经济损失和必要费用，而不包括预期收益。

污染环境案件因为专业性强、类型新等特点，办理过程中往往会遇到直接损失难以认定的情况，《解释》第17条为解决认定难问题，提供了替代性的认定方法，将“公私财产损失”的范围分为三大部分，即“实施污染环境行为直接造成财产损毁、减少的实际价值”“为防止污染扩大、消除污染而采取必要合理措施所产生的费用”和“处置突发环境事件的应急监测费用”。首先，关于“实施污染环境行为直接造成财产损毁、减少的实际价值”主要包括人员伤亡、农作物毁损等，实践中争议较小，主要争议点是因果关系的论证，在此不予赘述。其次，关于“应急监测费用”。根据《第II版》4.6条规定，“应急监测费用”是指“突发环境事件应急处置期间，为减轻或消除对公众健康、公私财产和生态环境造成的危害，各级政府与相关单位针对可能或已经发生的突发环境事件而采取的行动和措施所发生的费用。”对于环境监测费用能否纳入“公私财产损失”的计算范围，实践中存在较大争议。在《解释》的起草过程中，经研究认为，“公私财产损失”不包括日常环境监测费用，但因所涉行为导致的各类环境应急措施和应急处置费用（包括应急监测费用）应当列为“为防止污染扩大、消除污染而采取必要合理措施所产生的费用”。〔13〕喻海松：《环境资源犯罪实务精释》，法律出版社2017年版，第149页。为消除争议，《解释》将“处置突发环境事件的应急监测费用”纳入“公私财产损失”的范畴。最后，关于“为防止污染扩大、消除污染而采取必要合理措施所产生的费用”。司法实践中，对于哪些费用能计入“公私财产损失”存在较大争议。“为防止污染扩大而采取必要合理措施所产生的费用”实际上是指在污染发生后防止污染物进一步排放到尚未受到污染的环境所采取必要合理措施所产生的费用。“为消除污染而采取必要合理措施所产生的费用”宜理解为防止污染扩大所采取必要合理措施所产生的费用以外的其他应急处置费用，主要是清理现场的费用。〔14〕胡云腾主编：《最高人民法院 最高人民检察院环境污染刑事司法解释理解与适用》，人民法院出版社2014年版，第78—79页。争议较大的主要涉及以下几项费用：

其一，调查评估费用。《第I版》3.2（4）条规定，“调查评估费用指对环境污染损害评估所支出的费用，按实际评估发生的费用计算，包括现场预调查、勘察监测、污染场地调查、风险评估、损害评估费用”。根据《解释》第17条的规定，“公私财产损失”的计算范围直接涉及对行为人追究相应的刑事责任，而非民事赔偿责任，应当严格限缩能够归属于行为人的公私财产损失的范围。就好比行为人故意致被害人轻伤，对被害人进行轻伤鉴定所产生的费用，不能成为影响对行为人追究刑事责任的依据。〔15〕同上注，第80页。因此，不应将“调查评估费用”纳入“公私财产损失”的计算范围。

其二，污染修复费用。《第I版》3.2（5）条对“污染修复费用”的定义作出规定，是指“污染事故应急处理结束后，经过污染风险评估确定应该采取的污染将污染引发的风险降至可接受水平的人工干预措施所需费用，包括制定修复方案和监测、监管产生的费用”。《生态环境损害鉴定评估技术指南 土壤与地下水》等文件对于“恢复费用计算”列举了五种计算方法。有观点认为应将环境修复费用作为“为消除污染而采取必要合理措施所产生的费用”，从而计算在内；也有判例认为如果不将污染修复费纳入其中，环境本身的损失仍然得不到刑法的保护，如此就背离了立法的初衷。〔16〕最高人民法院中国应用法学研究所编：《环境资源审判典型案例选编（刑事卷）》，人民法院出版社2015年版，第94页。实践中，也有公安机关提出，为了对受污染泥土进行采样和检测而将土地上种植的树木铲除的费用能否计入“公私财产损失”。一般来说，为消除污染，必然要采取一定的隔离措施，并通过技术手段对环境进行修复，包括制定修复方案和监测、监管产生的费用等。〔17〕《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》，环境保护部环发[2011]第60号，2011年5月25日发布。环境修复的费用一般较高，动辄高达几百万元，如果将环境修复费用纳入“公私财产损失”范畴，则行为人所导致的公私财产损失极易达到30万元的入罪标准，甚至会超过100万元从而被认定为“后果特别严重”，如此计算对于行为人显然过于严苛。因此，还是根据《解释》第17条第5款将环境修复费用纳入“生态环境损害”更为妥当。此外，如果是出于检测的必要性而不得不将树木铲除，该笔费用可以作为应急监测费用计入。但在垃圾全部清运处置后，再将已经过清理和去污的泥土回填至涉案地块以及重新栽种树木的费用，已不是为了消除污染而进行的应急处置费用，更符合生态环境修复的目的，〔18〕徐清宇：《在风景区内倾倒填埋垃圾构成污染环境罪》，载《人民司法》2018年第11期，第37页。宜认定为环境修复费用。

其三，污染物无害化处理费用。有观点认为，“消除污染”包括“消除污染物”和“消除污染物造成的污染”两方面的内容，因此，对于案件中污泥的处置费应计算入“公私财产损失”之内。〔19〕最高人民法院中国应用法学研究所编：《环境资源审判典型案例选编（刑事卷）》，人民法院出版社2015年版，第257页。法律所规定的“公私财产损失”的范围应当严格依照司法解释的含义进行理解，“为消除污染”中的“污染”应当是指行为人因实施污染环境行为而对环境造成的污染，而非指行为人排放、倾倒、处置的具体污染物。所谓的必要费用应当是指为消除行为所造成的危害结果所产生的费用，因为该费用的产生是行为人的行为所引起的，而对具体污染物进行无害化处理的责任仍属于污染物的产生者，这部分费用应当向产生者进行追缴，〔20〕同上注，第259页。因此不应计入“公私财产损失”范畴。

污染环境行为直接造成的财产损毁、减少的实际价值和应急监测费用系污染环境行为直接导致的财产减损价值，将其列入“公私财产损失”不存异议。而诸如调查评估费用、环境修复费用等属于为恢复正常使用功能而支出的费用，应将此类费用排除在外。从刑法体系的整体性以及刑法条文适用的内部协调性来看，上述“公私财产损失”范围的计算，既能与其他现行司法解释中的同类规定保持一致，也能实现刑法适用过程中法律体系内部的协调。

六、结语

在刑法中，大量存在为了保护A法益（背后层）而保护B法益（阻挡层）的立法现象。可以认为，生态学的法益是阻挡层法益，而人类中心的法益则是背后层法益。〔21〕张明楷：《污染环境罪的争议问题》，载《法学评论》2018年第2期，第6页。生态环境的重要性不言而喻，“公私财产损失”作为入罪条款之一，在保护环境的同时，其最终目的仍是为了保护人类本身。在司法解释规定的诸多情形中，“致使公私财产损失30万元以上”应该说是比较利于作为入罪标准使用的，但是如何计算公私财产损失在司法实践中存在很大困难。〔22〕陈庆瑞：《污染环境罪的司法适用问题》，载《人民司法》2016年第4期，第68页。应对环境污染等问题的核心是谨守刑法的谦抑性，而不是刑法惩处的早期化。〔23〕刘艳红：《环境犯罪刑事治理早期化之反对》，载《政治与法律》2015年第7期，第7页。检察机关在司法实践中，应当审慎把握“公私财产损失”的内涵，由适格主体在合适时间依据《解释》第17条的规定准确计算，将应急监测费用、应急处置费用、直接损失等计入“公私财产损失”，将调查评估费用、环境修复费用（包括后期覆土复绿费用）、间接损失等排除在“公私财产损失”之外。

当然，刑法层面费用认定的排除不代表责任追究的终结。近年来，环境污染问题持续增长，行为人往往给当地的自然环境造成了巨大的损失，却承担了较小的犯罪成本。检察机关应充分发挥职能，上述这些排除在“公私财产损失”之外的费用，仍可将其列入民事损害赔偿的范畴向行为人追偿，使行为人承担起环境修复的义务。