城市社区治理法治化：背景、要义及其困境超越

余倩

摘要：目前城市社区治理法治化主要存在制度供给不足、执行不力等问题，其面临的困境表现为：社区治理立法与治理实践脱节、现有法律体系对社区治理中的法律纠纷问题应对不足、社区自治组织难以突破行政依赖性等。完善的法治体系将是面对这些问题的最佳应对方案，可从专门立法统领社区治理、完善社区治理相关法律规范间的衔接、建设高效的法治实施体系等路径寻求突破，实现社区依法治理与稳定发展。

关键词：城市社区治理;法治体系;社区治理法治化

中图分类号：D920.0  文献标志码：A  文章编号：1672-0768（2021）01-0091-06

一、问题的提出

习近平总书记在上海考察时提出，城市治理的“最后一公里”就在社区。2020年伊始，一场规模空前的新冠病毒防疫战打响，在这场防疫战中，城市的基本防疫单位依然是社区。在这次社区治理大考中，我国城市社区在党的领导、基层群众志愿参与、社会组织及社区自治组织所组成的多方协作的社区治理模式下，取得了疫情防控的重大胜利，较快恢复了国民生产生活。同时，在大量复杂而重要的基础工作和因疫情期间资源骤紧导致的社会冲突急剧化的双重重压之下，我国城市社区治理的短板也暴露了出来，出现了城市社区制订的管控规范违反国家法律[1] 、《城市居民委员会组织法》中欠缺党的领导的相关规定[2] 、个别社区擅自对外公布有湖北旅居史的居民个人信息[3] 、程序繁琐导致居民厌烦而向执法者泄愤[4] 等问题，体现了社区治理法治化中制度供给不足、执行不力的现实状况。

通过对已有研究成果的梳理发现，针对社区治理法治化过程中存在的问题，带着不同问题意识出发，主要有三个研究角度：一是社区立法的法域定位问题，主要考虑的是社区这一自治空间的私域性，形成的主要观点有社区立法应秉持以私法为主，公法为辅的立法原则[5] ，以及重视“软法体系”的作用等[6] ;二是研究社区治理各参与主体在社区治理中的角色定位及其面临的困境，如基层党建嵌入法治理论及实践的难题[7] 、社区自治组织依法自治不足[8] 、社会服务机构的社区服务项目招投标缺乏公共性支撑等[9] ;三是社区治理主体间的法律关系研究，如社区自治组织与基层政权的关系、政社关系等，这类研究致力于明确社区相关立法中的各参与主体职责界定问题，并在此法律框架下探索多主体协作治理模式。总体来说，已有研究大都是针对社区治理中的主体性问题进行研究的，针对社区治理法律规范的研究较少，且主要集中在立法现状方面，缺乏对社区治理法律体系的全局性研究。社区治理法治化面临的困境是结构性的，既有立法方面的原因，也有制度方面的原因，除了法律规范的缺失问题，我们更应该关注的是法律规范缘何在制度运行过程中断层，这主要还是社区治理法治体系不完善导致社区治理法律规范的法治价值目标不统一，以及社区治理法律规范之间缺乏连接点等问题造成的。

基于这一问题意识，文章主要讨论社区治理法治体系的完善问题，分析社区同时作为基层自治空间和国家治理对象，如何在法治化过程中找准自己的定位;探讨多元主体并存在社区治理领域中，如何捋顺各主体间的法律关系;并思考社区治理法治体系建设中如何增强社区治理规范之间的衔接，并在此基础上，尝试提出社区治理法治体系的完善路径。由于我国城市社区类型多样，学界一般分为单位制社区、封闭型社区、半封闭型社区，以及开放社区[1] ，而随着社会流动性的加强，以及城市规划的发展，城市社區其实是逐渐开放化的，并且这类社区的治理难度更大。因此，文章所讨论的城市社区主要指开放型社区。

二、城市社区治理法治化困境及其成因分析

上述问题的出现主要是由于城市社区治理法治化面临着社区治理立法与社区治理实践脱节、社区自治组织难以突破行政依赖性、现有法律体系对社区治理中的法律纠纷问题应对不足等困境。这些困境的产生既有立法方面的原因，也有制度上的原因，有效化解社区治理法治化困境，需要对其困境的成因进行深刻分析。

（一）社区治理实践偏离立法价值目标

第一，立法中的目标定位与配套制度不统一。我国宪法第一百一十一条规定，居民委员会是群众性自治组织，这是社区自治的宪法依据，也就是说社区自治是一项基本权利，社区治理的根本目标遵循应该是社区居民权利实现。而《居民委员会组织法》第二条规定“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”并且规定了居委会的工作经费、委员会成员补贴，以及居委会的办公楼都由其所属辖区的人民政府规定和拨付。作为社区自治制度的实施法，上述规定成为行政目标嵌入社区自治制度的契机，行政机关对居委会的指导权在实践中往往演变为领导权，而居委会的经费不仅由行政机关拨付，连拨付规定都由行政机关决定，这就更加限制了居委会的活动。因此，宪法及居委会组织法都将居委会定位为自治组织，而在配套的法律制度中却并未向其赋予该法治价值目标的实现条件，导致立法中的目标定位与其配套制度并不“配套”。

第二，社区自治组织工作偏离社区需求。根据宪法规定，社区居委会有向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议的职能，也即主动向政府反映社区需求，或者向政府提出工作建议，才应该是社区居委会和行政机关产生联系的动因。然而实践中，基层政府承接上级而来的大量行政事务顺势向下沉降到社区，居委会成为政府行政管理的代言人，“行政化”色彩日趋浓厚[10] 。居委会往往是被动接受领导的角色，承担了大量辅助行政机关完成行政任务的工作事项，导致居委会工作内容与其自治属性产生偏差。当居委会工作重心偏离社区需求的时候，社区居民只能另行寻找解决途径，因此我们可以看到，居民上访率高居不下，直接跳过自治组织亲自向政府表达诉求，这一现象又进一步催生了社区治理对行政机关的依赖性，无法有效利用法律资源进行自我管理与服务。

第三，行政机关以管理的思维惯性指导社区治理。法治所蕴含的价值目标是实现公民权利与保障公民利益，其所强调的是公民个人是独立、平等的个体，而行政目标的首位价值是维持社会秩序的稳定。居委会组织法规定行政机关对居委会工作进行指导，原本应该是行政机关的一项义务，即发挥行政机关的专业优势，指导居委会依法实行自治，促进保障居民权利这一法治价值目标实现，然而行政机关在具体履行这项法律义务的时候，政府角色意识转变不到位[11] ，往往是以行使权力的意识在进行领导。从某种程度上来说，政府在实际工作中，依然还是管理思维占主导地位。在一些自治事项上，政府对自治主体缺乏信任，倾向于认为自治主体容易滥用权利，所以原本属于不容置疑的宪法性权利的“自治权”在具体行使的时候，反而被认为是来自政府“赋权”，如此一来，社区自治组织就自然而然的异化成行政体系中的一部分。

（二）缺乏完备的社区治理规范体系

第一，国家法律对社区治理参与主体间法律关系规定不明。我国宪法第一百一十一条规定居民委员会是群众性自治组织，居民委员会同基层政权的相互关系由法律规定，但没有规定居委会与其他社会组织之间的法律关系如何确定。一方面，其他法律也没有明确规定居委会同基层政权的关系，另一方面则是，居委会的法律資格规定分散在多部法律之中，且缺乏判断标准。如在《最高院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》中第二十四条规定：“当事人对居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以居民委员会为被告”。这里的“当事人”没有明确是否包含社会组织和法人，但是根据行政诉讼的原告包含公民、法人、其他组织这一特点，可以推断出，这里的当事人是包含了社会组织和法人在内的，也就是说，社区在向社会服务机构购买服务发生纠纷的时候，是可以寻求行政诉讼救济的。另外，《民法典》第一百零一条规定：“居民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动”，这表明居委会具有民事主体的资格，而且从事的是为履行职能所需的民事活动，那如果居委会依法向社会服务机构购买社区服务的过程中产生了纠纷，该服务机构寻求司法救济时应该提起行政诉讼还是民事诉讼呢？在不同的法律关系下，法律对举证义务、反诉资格等安排是不同的，双方之间的法律关系如何确定直接关乎权利救济模式，然而在已有法律规定中，各主体间的法律关系是模糊的。国家法律层面没有形成完整统一的社区治理法律体系，最直接的表现就是居委会这一社区治理核心主体与其他参与主体间的法律关系不明确，导致社区治理中的法律纠纷救济问题存在争议。

第二，社区治理各主体所依据的规范不成体系。按照法律规定，社区居委会属于社区自治组织，应制定其自治规约。而现实中社区居委会须接受行政机关的指导，其作为法律授权组织履行行政职责的角色远远超过自我管理与服务的自治组织角色，履行管理职能行为受行政法调整。同时，基层党组织领导以及选派党员下沉社区辅助社区治理这一制度又为社区治理注入了政治元素，党内法规通过对党的组织和党员行为的调整或约束，对社区治理产生直接或间接的调整和规范作用[12] 。另外，还有社会服务机构通过项目招标等方式进入社区的相关活动受政府协议和行业规定的调整。多元主体并存在社区治理领域中，而相互间的法律关系却并未捋顺，由于各自进入社区治理活动中的法律依据也不同，当各主体之间出现矛盾或者职能交叉的地方，法律适用可能存在争议，更重要的问题是，社区自治规范由于层级较低，其发挥作用的空间可能受到挤压。例如，在社会服务问题中，社会服务可分为社区自身提供的服务、政府提供（购买）的服务、市场提供的服务三类，但是法律缺乏关于界定这三类社会服务的规定[13] 。这就导致社会服务进社区这一重要社区治理活动缺乏体系化的法律统领，可能在不同的法律关系中摇摆，并由此产生寻租空间。

第三，社区自治规范与国家法律未形成良好衔接。社区自治规范与国家法律之间没有形成良好衔接主要有两方面的原因，一是社区自治规范自身的问题，社区自治主体制定的自治规范在实践中存在三个方面的问题，一是由于法律位阶较低，或者与法律规定相矛盾、触犯法律保留事项的等问题，导致社区自治规约适用存在效力质疑;二是由于自治组织制定规范的水平限制，可能存在社区自治规约操作性不强的问题 ;三是社区处于不同社会功能系统的交织和支配中，形成多元主体 ，社区自治组织在制定规约时没考虑到社区所属行政片区的功能规划等问题，这些都可能导致社区自治规范于国家法律之间无法有效衔接。另一个是法律与社区自治规范内容上的衔接存在问题，例如，针对某一类社区治理问题，法律规定由社区协商处理，而社区自治规约又规定该类问题依照法律解决，这就引发了“找法”困难的问题。

（三）社区治理法治化面临既有制度惯性的难题

第一，行政机关对基层事务的管理离不开社区协助。基层事务繁杂，也是矛盾比较集中的地方，其治理任务和资源都来自上级，奖惩机制也由上级掌握，因此在长期的向上负责制中形成了“事情不往上捅”，尽量压在基层解决的制度惯性，而对基层政府来说其能调动的资源有限，只能加强对辖区各基本单位的“抓力”，尽量使基层事务在自己能掌控的范围。而社区治理体系在构建之初便是地方政府主导的，自然成为行政吸纳的对象[14] 。在社区治理中就表现为通过政府购买服务这一资源优势加强对社会服务机构的管理，并将社区居委会的协助维护社会治安这一法律义务发挥到各个领域，使社区居委会成为行政机关的跟班。这种行政机关主导模式既是出于行政机关履行行政管理职能的需求，也是社区建设初期，社会管理模式下形成的一种制度惯性。随着社会转型，政府也开始向服务型政府转型，但是这是一个渐进适应的过程，不管是社会、市场机制，还是行政主体的管理观念，都需要一个转变过程。在实践中，政府职能转型主要体现在政治宣传教育和加强服务供给等方面，较少反应在法律层面，这也是社区治理法治化转型陷入困境的原因之一。

第二，社区长期依赖政府包办，缺乏依法自治的能力。我国社会治理理念经历了从“管理”到“治理”的转变，政府职能也正在从行政管理向行政服务转变，然而社会转型目标是自上而下提出来的，基层治理单位还缺乏及时跟上转型思路的能力。社会主义国家经济形态中的权威关系具有家长式的特征[15] ，在长期的政府包办管理中，社区治理主体产生了依赖性，惯于接收指令执行命令，突然要求其发挥主动性会产生极大的不适应。随着社会流动性的加大，社区内部陌生化，而且与过去单位制社区不同，社区居民之间大多在工作上无交集，早出晚归的生活节奏让居民之间也缺乏来往时间，加上市场服务体系较为完善，邻居之间少了维持亲邻关系的动力和需求，因此，对参与社区治理也缺乏积极性，而内部自治动力不足使得社区自治组织也只能继续依赖行政机关，难以实现依法自治。

三、城市社区治理法治体系完善的路径

社区治理法治化是国家治理现代化的题中应有之义，其根本目标是为了实现社会高质量发展和人民美好生活需要。通过推进社区治理法治化，有效实现社区治理的有序分工、畅通居民的诉求表达、维护基层社会秩序的和谐稳定应成社区治理实践中的基本目标遵循。在开放型社区的治理环境中，实现上述目的，一方面需要坚持多元共治的理念，在进行治理制度的设计时要容纳多元主体的参与，并且完善多元主体的协同参与机制;另一方面需要坚持依法治理理念，在多元治理制度与治理规范中需要保障法律至上，注重法治文化的培育等。在多元共治与依法治理的理念引领下，城市社区治理法治体系的完善可以着重从以下路径展开：

（一）制定《城市社区自治法》——专门立法统领社区治理

可进行社区治理的专门立法，制定《社区自治法》，在其中明确社区治理中居民自治的主体地位，将行政机关对居委会工作进行指导确定为一项支持社区工作的法定义务，而非权力，并完善社区自治组织咨询行政机关的法律程序。另外，健全社区居民自治的其他法律法规，划清政府管理权和居民自治权的边界，在立法上把需要社区配合、辅助的行政事务中的权力与责任理清，以期改善社区自治组织行政化的现状;同时，在《城市居民委员会组织法》中完善党的领导的相关条款，去行政化的同时，打通社区和党组织的连接，为社区居委会向党反映居民的意见、要求和提出建议提供法律依据，建立基层党组织利用专业优势、先进的组织能力领导社区自治组织进行科学治理的社区自治制度。

（二）增强社区治理相关规范之间的衔接——形成完备的法律规范体系

第一，在国家法律中完善社区治理主体间法律关系的有关规定。现有法律对参与社区治理的多方主体间的法律关系规定不明确，在制度运行過程中，还有很大的摇摆空间。根据宪法规定，社区居委会与基层政权的关系由法律规定，但是相关法律中并没有明确规定两者之间的关系，在双方的权利义务规定中，我们能从双方互负的义务以及享有的权利可以推断出两者之间是平等协作关系，但是针对基层政权对社区居委会的指导权（或称指导义务）却可能有不同的解读，比如解读为领导与被领导的关系，随之而来的另一个问题是，如果双方是领导与被领导的关系，那么行政机关内部的组织规范是否同样适用于居委会？因此，相关法律应该明确治理主体之间的关系问题，这样一来，就能明确主体间是否受同一体系的组织法的规范等法律规范适用问题。另外，在一些需要进行解释、界定的概念面前，若不进行规定会留有很大的操作空间，容易引发政社合作中的寻租行为，如上文中所述对社会服务的界定，影响着基于社会服务产生的合作关系的法律性质，对于这一类概念，要予以明确，需要根据实践中的情况灵活决定的，也要制定相应的程序性规定。

第二， 加强社区治理相关自治规范与国家法律的衔接。可以从两个方面进行，一是国家法律层面加强对社区自治规范的接纳，法律规定的大多是一般性的社区治理秩序，但是中国的社区是形式多样且复杂的，没有统一的模板，而且社会发生危机的时候，法律常常不得不为断裂性调整让路[16] 。但人们在长期生产生活中形成并得到自觉遵守的习惯作法以及道德规范，却能更加灵活应对，并且有更稳定的社会基础。在不与国家法律制度相抵触的情况下，可以构建到社区法治规范体系中来，让其在社区范围内继续发挥作用，也更有利于社区自治组织内部纠纷解决机制的完善。二是社区自治规范主动对接国家法律，在法律精神指导下，根据社区治理实际情况制定社区自治规范，对于法律规定的事项要严格遵守，而法律授权自治的事项，则重点进行自治规约的制定。在制定程序方面，也应该按照法治的民主原则，以关照民意，彰显社区治理民主法治化的精神。

第三，增强社区自治规约的适用性。社区自治规约的适用性主要取决于其法律效力以及自身的质量。我国法律体系是承认社区自治规约的效力的，然而实践中社区自治规范的适用性不强，这有其效力位阶低，不受重视的原因，应增强实践中对社区自治规范的适用，如通过国家执法部门保障城市社区管控规范的效力[1] 。当然，这是建立在社区规范具有可操作性的前提下的。提高社区自治规约的质量，主要可以从科学性与民主性两方面予以加强。一是建立制定社区规范与合作协议的专家咨询制度，为社区治理主体之间在法律框架下的合作提供指导。通过专家意见指导，能够提升社区治理立法的科学性，降低规范冲突可能性，提高社区治理规范操作性。二是民主参与规范制定，民主参与有助于关照社区真实需求，增强社区治理规范的有效性与实用性，但对社区自治主体的法治能力有较高的要求，因此可以配合下文中义务法律教育制度进行，社区自治主体在制定自治规范时，相关“草案”起草者应该具备相应的法律资质或者至少接受了社区的义务法律教育，以此来促进社区自治规约的科学性。

（三）加强社区治理主体的法治能力培养，建立高效的法治实施体系

第一，重视对社区共同体意识的培养，提高社区居民合作意识。法治化其实也是一种共同体建构，法律规范体系就是人们为了维持共同体而设置的行为规范，只有意识到自己是共同体中的一份子，共同体中的个体间互负法律权利与义务，人们才能像关注自身权利一样，关注他人的权益。风险社会中，共同体的命运更是紧密相连的，例如2020年伊始的一场重大新冠疫情，长达三个月的社区封锁让社区成为了资源配给的基地，人们的生存竞争中心重新回到社区，并以社区抱团模式进行联动合作，一方面居民合作意识和治理参与意识加强，另一方面，竞争也导致矛盾加剧，对社区治理法律体系的要求也更高。以风险意识教育促进共同体意识发展，借抗疫经验宣传，增进对共同应对风险现实性的认识，能有效提高社区居民合作意识和对社区治理的关注与参与积极性，进而为社区治理法治化建设减少阻力并注入活力。

第二，加强基层法治环境建设，转变基层政权对社区自治组织的协作模式。社区治理行政化现状的改变不仅要求社区自治组织发挥能动性，还要求基层政权改变协作观念，为社区治理法治化提供良好的制度环境。实践中存在的行政机关对自治组织的行政化领导，就是表明其对社区自治的观念还是传统的“行政赋权”观念。“行政赋权”应当向“法律赋权”转变[17] ，治理法治化的重点在于政府法治化[18] ，这需要加强对行政机关的法治教育，使其在参与社区治理工作时遵循法治价值目标，真正回归到指导、支持社区自治组织工作的立场，这也是法律给基层政权在社区治理中的定位。另一方面，要降低社区自治组织对政府的经费依赖带来的活动局限性，实现经费管理法治化，并提供有关经费争议的救济渠道。只有行政机关率先树立法治化治理观念，才能更好地对自治组织进行指导，降低经费依赖的社区自治组织也将发挥更多的能动性，进而推动法治实施，实现行政机关与自治组织协作模式向依法治理转变。

第三，对社区自治组织进行义务法律教育，提升自治主体的依法自治能力。社区治理法治化要重视法治文化的培育[19] 。我国自古就有文化熏陶的说法，法治化建设也需要进行法治文化熏陶，在全社会进行法治宣传营造浓厚的法治氛围，并在社区内进行法律主题教育，设立法律专栏等，我们可以发布一些引发社会广泛关注的法律案例，针对社区居民普遍关心或者与日常生活密切相关的问题进行法律解答，让居民真正感受到法律在身边，而不是没有针对性地进行法律宣传。另一方面，可以借鉴基层党组织建设经验，对社区自治组织成员进行定期普法教育，并辅以精神嘉奖，和适当物质补贴，提高自治主体参与积极性。在具体实施方式上，可以利用已有制度资源，如律师社区报到、社区法律服务中心等，为社区居民提供法律普及教育以及法律咨询服务，以期提高自治主体的法律意识与法律知识。

四、结语

推进国家治理体系和治理能力现代化建设要求全面依法治国，在此背景下，法治俨然已成为一种治理理念和路径，也是人们普遍接受的国家治理的基本手段和保障方式，这也是促进社区治理法治化的契机。对社区治理法治体系进行全局性研究，容易发现社区治理中存在的法律规范的法治价值目标不统一，以及社区治理法律规范之间缺乏连接点等问题，能够更清晰的看到社区治理各参与主体在社区治理中的角色定位及其面临的困境，并对这些问题给予全面性的应对，避免顾此失彼的尴尬。同时，在进行社区治理法治化研究时，也要注意到社区治理的本质所在，即其核心要义是为了人的生存和发展，这也是贯穿宪法与十九大报告的精神。

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[责任编辑：卢红学]