城市社区治理视角下的社会治理共同体构建

摘 要：加强和完善城市社区治理对于构建社会治理共同体具有重大价值：促进主体转换、优化行动方案、推动结构完善。透视当前城市社区治理中存在的不足，分析对构建社会治理共同体形成的掣肘，提出如何改进策略，能够促进城市基层社区中的社会治理共同体构建及功能发挥。

关键词：城市社区治理;社会治理共同体;构建;价值;策略

中图分类号： D630    文献标识码：A    DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.02.005

Construction of Community of Social Governance from the Perspective of

Urban Community Governance

YAO Mai-xin1，2

（1.Party School of Guangzhou Municipal Committee of CPC， Literature and Information Center，Guangzhou 510070，China;

2.Sun yat-sun University，School of Political and Public Affairs Management，Guangzhou 510275，China）

Abstract：Strengthening and perfecting urban community governance is of great value to the construction of social governance community： promoting the transformation of the main body， optimizing the action plan and promoting the perfection of the structure. This paper analyzes the shortcomings of urban community governance at present， analyzes the constraints on the formation of social governance community， and puts forward how to improve the strategy in order to promote the construction and function of social governance community in urban grass-roots community.

Key words：urban community governance; social governance community; construction; value; strategy

2017年，中共中央、國务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确提出要“促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”，党的十九大报告指出要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。2020年11月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，要“实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。笔者在明确加强城市社区治理对于建设城市社会治理共同体重大价值的基础上，研究和分析其中存在的诸多问题，并提出如何优化策略，真正促进城市基层社区中的社会治理共同体构建及功能发挥，从而更为有效和有序地实现共建共治共享社会治理格局。

一、价值所在：以城市社区治理促进社会治理共同体构建

回顾近些年来的政策导向与治理实践，可以看出，从国家层面来看，城市社区治理已被提升到执政战略的高度;从社会层面来看，由于社区是城市社会构成的基本单元，加强和完善城市社区治理，实现城市社区治理现代化目标已成为构建和谐社会的内在要求;从个体层面来看，推进城市社区治理体系和治理能力现代化，极大地增强了社区居民的获得感、幸福感和安全感;从社会资本层面来看，加强和完善城市社区治理，为营造良好的社区秩序和氛围，促进社会资本的增长和积累，为构建城市社会治理共同体提供了和谐的“精神家园”，创设了广阔的“活动空间”。

（一）城市社区是构建社会治理共同体的重要单元

习近平总书记指出：“社会治理的重心必须落实到城乡、社区。”社会安定有序同时又充满活力，是社会治理体系和治理能力现代化的内在诉求。社区是社会治理实践的最基本单元，也是实现社会治理现代化目标、构建社会治理共同体的重要平台。之所以说城市社区是构建社会治理共同体的重要单元，源于城市社区的特点。第一，城市社区虽然不大，但却是使居民物质和精神文化需求得到满足的“生活家园”，在这里人们真正实现了“单位人”向“社会人”的转化。第二，居民群众在城市社区这个平台之上，互相交往联系，形成共同的社区意识，产生较强的社区认同感，从抽象的“社会人”转化成为了“社区人”。第三，“社区”与“共同体”两个概念具有共通之处，一方面都是个体之间充满情感的关系网络，另一方面则是都享有共同的价值、规范和意义的精神内核。正如龚维斌（2018）所指出的“社会治理共同体的基础在基层、根本在社区”，在构建社会治理共同体的众多路径之中，依托社区构建社会治理共同体，既是必然也是必须。

（二）加强城市社区治理对社会治理共同体构建的价值

1. 有助于促进社会治理共同体构建中的主体转换。当前中国面临两个“百年未有之大变局”，经济社会结构也处在加速转型之中，城市社区已演化成为社会群体下沉聚集的区域、社会矛盾的积聚点以及社会治理的着力点。加强和完善城市社区治理，依靠系统治理、依法治理、源头治理、综合治理等措施，解决在体制机制、资源投入和动力转换等方面存在的问题，一是有利于完善我国社会治理体制和治理格局，为维护基层社区的平安、和谐、稳定奠定坚实的基础;二是有利于将负责的政府与有责任感的社区居民以及自治组织等联结起来，实现由传统的单一治理主体向多元共治主体转换，促使多元主体共同管理社区公共事务，推进社区的持续发展，在此基础上打造基于社区基本单元的社会治理共同体，尽可能实现基层社会公共利益的最大化。

2. 有利于社会治理共同体构建中的行动方案优化。城市社区是联系基层群众最直接、服务群众最具体的基本单元。党和政府的各项路线方针政策要真正落实到“最后一公里”，保障城市居民共享改革发展成果，推动社会治理共同体的构建，既需要政策上的顶层设计和中间传导，也要在社区治理“落地”过程中的行动方案优化。传统的社区治理行动方案强调行政控制，科层制色彩突出，政府部门的权威治理成为主导。进入新时期，加强和完善城市社区治理，要求转换行动方案——从重视行政控制转变为强调居民参与。在将各类公共服务项目延伸到基层的过程中，在基层社区进行规划、建设和发展的实践中，要充分体现社区居民群众的广泛参与，要在社区居民与政府部门之间营造互商共议的关系。这是对社会治理共同体构建中行动方案的重大优化，在此行动方案背景之下，居民群众不再是政府公权力部门的依附，也不只受政府部门的单纯庇护，而是成为了社会治理共同体的重要行动主体之一。由于行动方案的优化，居民群众最关心最直接最现实的利益问题被设置成了“中心议题”，基层社会成员的获得感、幸福感和安全感大大增强，使得社会治理共同体构建成为一个“自我强化”的实践过程。

3. 有益于社会治理共同体构建中的结构改善。当前城市化进程加速推进，一方面提高了城市的规模聚集效应，另一方面带来许多治理难题，对城市公共事务治理提出了更高的要求。具体到城市社区这一微观单元，如何加强和完善城市社区治理已经成为了执政者面临的一道难题。“治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用。”适应基层社会新的治理情境，加强和完善城市社区治理，要求治理主体间权力相互依赖、充分互动，要求建立起自主自治的网络体系结构，促进治理资源整合、知识高度共享、治理效力倍增。城市社区治理的不断完善，将充分利用多元化的社区治理主体，发挥街道、居委会、居民群众、社区社会组织等主体的功能及作用，加强城市社区中行政力量、自治力量和社会力量之间的互动，培育出有益于社会治理共同体构建的网状互动结构，增加基层社会的社会资本总量。从本质上讲，社会治理共同体是社会中各种关系的有机结合，既具有物理相交性，又兼有情感共鸣性。城市社区中的网状互动结构为创建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体提供了有利条件。

二、透视不足：当前城市社区治理对社会治理共同体构建的掣肘

社区是城市社会的基本单元。一方面 ，社会治理共同体在社区范畴内构建的水平如何，发挥的功效多大，能够在一定程度上反映城市社区治理体系的现代化水平;另一方面， 在城市社区治理实践中，能否充分调动社区中各方利益主体的积极性，借助平等协商的基本原则，把党组织、政府组织、群团组织、经济组织，以及社会组织、自治组织、公民个人等多元主体囊括进来，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，也能够反衬出城市社区治理水平的高低。现实观察表明，目前许多城市社区治理在组织架构、治理方式、治理主体关系、治理效能等方面存在不足，对依托社区这一平台构建社会治理共同体形成了制约。

（一）城市社区治理呈现“碎片化”特征

当前，城市社区治理取得了长足的进步，但是从主体结构和微观行动各个领域的联动和集成角度看，仍然面临着“碎片化”的问题，距离社区治理的“系统化”“综合性”理想模式相去甚远。其中尤为突出的是，政府众多的分支机构和职能互为交叉，社区治理中各种主体和要素间缺乏结构性、系统性的安排，导致社区治理中缺乏协调，缺少协同合作意识，存在着严重的条块化分割，治理主体各行其是的现象。例如，驻区单位参与社区共建共治的意识和积极性不高，群团组织和社区社会组织的联建互动有待进一步加强等等。由此，在面对社区的问题和矛盾时，不能形成合力，导致运动式治理大行其道，常态化治理却被“束之高阁”，社会治理共同体构建面临掣肘。

（二）城市社区治理过度“行政化”现象突出

在中国城市社区治理实践中，较为普遍的模式是党和政府直接领导推进，各主体进行配合。此模式有利于统一调配国家行政资源，统一安排社区治理，但同时伴生的现象是城市社区的过度“行政化”，具体表现为社区对政府公权力部门的高度依附、社区工作内容的“行政化”、社区自治组织内部的科层化以及社区内部居民认同和参与度较低等问题。例如，以各地城市社区居委会参与治理的过程来看，社区居委会事实上成为了政府（主要指街道办）的附属部门，行政化“官办”色彩十分浓厚，无论是完成的任务内容，还是所指向的治理目标，都背离了它开展社区自治的建设初衷，与现代基层民主政治和多元化自治要求极其不相适应，也不符合社会治理共同体建设的内在要求。

（三）城市社區治理主体“权责不清”

党的十九届四中全会明确社会治理的总体方针为“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”。但是，落实到城市社区这一领域范畴，党、政府、社会和公众等多元主体究竟应当承担什么样的职责，以何种形式参与到社区治理中来，从实践到理论中都存在不少操作和认识误区，从而出现了以下问题：社区“党委领导”演变为“党建包办”，“政府负责”实际上变成为“政府全责”，“社会协同”沦为“社会失灵”，“公众参与”则常常表现为个体积极性不足，游离于社区治理体系以外，而对市场主体却缺乏有效的制约。由于对党委部门、政府职能部门和乡镇政府（街道办事处）等在社区治理方面的权利与义务缺乏清晰的界定，最终导致社区治理主体面临“集体行动困境”，出现“搭便车”种种不利于社区治理良性运转、无助于社会治理共同体创建的现象。

（四）城市社区治理“代理主义”特征明显

从本质上看，实现城市社区治理的现代化，就是要着眼于最大限度地满足社区居民的真实需要，关注和维护社区居民的利益诉求，从而增强社区建设和发展的活力，提高社区治理的水平，为社区居民创造一个“和而不同”“杂而有序”的生活环境。调查研究显示，当前中国各个地方在社区治理实践中，考虑问题与制定政策、提供服务等大多从供给端出发，忽视甚至无视社区居民群众需求端的真实情况与问题，对所在社区的复杂性、多样性和流动性特征缺乏深入的研究和了解，导致所出台的各种治理方案，呈现出突出的“代理主义”（或“产出单边主义”）特征，社区治理资源错配现象严重，这事实上意味着在社会财富和资源极大浪费的同时，社区深层次现实问题得不到有针对性的解决，如何定位“微”需求，创新“微”机制，实施“微”项目，解决“微”问题，成为破解城乡社区治理中“代理主义”困境的有效思路及途径，也是发掘构建社会治理共同体内生动力的重要选择。

（五）城市社区治理模式“单一化”

单就某一城市社区而言，社区内居住人群、居住空间等存在着巨大的差异，直观可见的是——拔地而起的商品房高层住宅小区和老旧的传统院落比邻，现代化物业管理小区和无物业管理的拆迁安置小区相接。不仅在不同社区之间存在高度的差异，同一个社区内部也呈现出明显的差异性。当前我市城乡社区治理模式以行政引导型模式为主，自治型、混合型、企业主导型模式为辅，总体来看，社区异质化特征与社区治理模式单一化之间存在着嚴重的冲突，要区别不同的社区类型，采取恰当的社区治理模式。例如，对于一个内部异质化程度不大的社区而言，社区居民之间的联系相对紧密，更适合发动居民群众共同参与社区治理;对于内部异质化程度很大的社区来说，社区居民联系松散且薄弱，需要借助权威性较强的领导者协调治理模式。目前城市社区治理的模式偏向于单一，并不利于多样化的社会治理共同体的构建。

（六）城市社区治理制度体系“供给不足”

推进城市社区治理能力现代化，构建城市社会治理共同体，离不开制定健全的制度体系，必须有完善的制度与政策措施作保障，打造社会治理主体之间，治理主体与各种公共资源之间的“游戏规则”。总体来看，当前城市社区治理实践中，基层社区党建制度、社区减负增效制度、社区协商民主制度、政府购买社区公共服务制度等多方面的制度安排还不是很充分，制度“供给不足”的状况势必降低基层社区公共事务治理的绩效，进而影响党和政府在基层社会治理中的合法性。观察和分析2020年初暴发的新冠肺炎疫情，可以提出一个问题：为何很多地方在疫情防控初期处于被动和混乱的状况，以致社区陷入了“小马拉大车”，基层社会治理共同体处于“集体不在场”的疫情防控治理困境？从制度供给的角度看，陷入困境重要的一个原因是：基层社区党建制度供给不足，导致不能及时快速地实现党建链引领和带动治理链，原子化的个体或组织难以有效联结成社会治理共同体并发挥效用。

三、策略改进：城市社区治理视角下的社会治理共同体构建

党的十九大报告指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。社区是城市居民群众利益诉求的交汇点、各种社会矛盾的集聚点以及众多社会政策的落实点，共建共治共享社会治理实践的重心应当落实到基层社区。加强和完善城市社区治理，对社区治理的有关策略加以改进，有助于最大限度地调动社区内各类主体参与社会治理的积极性、主动性和创造性，进而构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

（一）打造合理高效的城市社区治理体系

城市社区治理涉及拥有不同利益诉求的多个主体，同时依赖多种互为补充的制度安排，从本质上而言，基层社区治理是一个多主体的协调过程。因此，要打造合理高效的包含商谈、执行、监督机制在内的社会治理共同体，力图促进多元利益主体之间的对话与商谈、有效处置处理社区事务、确保基层社区的和谐稳定。具体来说，在中国的城市社区治理体系构建中，要坚持党委领导是根本，明确政府为负责者的主体地位，同时依托市场和社会力量协同共治，发动社区居民群众充分参与，保持中立的“第三方”主体（如专家等）的客观性。特别要重视社区内各种平台（组织平台、信息平台和监督平台）的搭建，为社会治理共同体的构建提供保障。

（二）以赋权整合优化基层社区治理效果

优化城市社区治理效果，为构建社会治理共同体夯实基础，需要加快推进社区赋权和社区力量整合，引导基层社会治理从以往的权威秩序转向共治秩序。在权威秩序中，权力发挥主导和整合作用，而在共治秩序中，法律法规和社会契约发挥主导性作用。在社区赋权方面，特别要注重区分公共服务、公益服务和商业服务，政府负责提供公共服务，对于公益服务和商业服务供给来讲，政府并非第一责任主体，只有在社区自治缺失或市场失灵时，政府才需介入进来。在社区力量整合方面，要构建一种横向整合的机制，动员各方力量参与社区治理。在中国社区治理语境下，考虑到社区治理行动主体数量众多，尤其需要发挥基层党组织的领导作用，构建一种整合机制，提升社区议事效率，引导各方在协商中增进共识，制定互惠性规则，在规则引导下开展合作行动，从而提升社区共同治理的能力，落实社会治理共同体的实践机制。

（三）加强城市社区治理的制度保障

构建社会治理共同体，需要破解我国城市基层社区治理中面临的复杂困境，特别要注重加强制度设计，既要厘清基层政府与社区居民委员会等组织机构之间的边界，构建新型政社关系;也要加快构建多方共同治理的城市社区治理制度体系。包括健全基层党建制度，充分发挥基层党组织的领导核心作用;完善社区减负增效制度，进一步理顺街道与居委会的职能边界;完善社区协商民主制度，使居委会回归居民自治组织的角色;推进与完善政府购买社区公共服务制度，培育与发展社区社会组织;完善居民群众参与基层社会治理的制度化渠道等等，从而为构建社会治理共同体创设“制度栅栏”，提供“制度保障”，最大限度地调动多元主体以社会治理共同体的方式参与管理社区公共事务的主动性和创造性。

（四）增强韧性视角下的社区适应性治理能力

所谓社会韧性，即社会在面临各种不测风险时维系结构和修复自我、获得发展的能力，它以社会团结、社会整合和共同体意识为基础。新时期加强和完善城市社区治理，要重视“韧性能动社区”建设，即以社区共同行动为基础，充分链接内外资源，在面对灾害和风险时，保持从不利影响中恢复以及维系可持续发展的能力。将韧性意识与观念纳入社区治理体系和治理能力现代化的整体框架中，对于构建社会治理共同体具有重大的意义。以2020年我国抗击新冠肺炎疫情为例，经历一年的疫情考验，在发挥举国体制优势的同时，各地社区不断增强应对危机的适应性治理能力，实现对社区各类资源的有效动员，构建了许多有“韧性能动”特征的社会治理共同体。加强基层社区的结构韧性，应当促进多中心治理与科层治理二者优势相结合，发挥社区冗余结构的“蓄水池”式的调节效应，以面对不确性危机的冲击和挑战，进而在应对风险的过程中构建和壮大社会治理共同体。

（五）培育居民群众对基层社区的认同感

从中国当前社会治理的实践来看，由于社会治理的重心正逐步下移到基层社会，城市共建共治共享格局的形成以及社会治理共同体的构建，都离不开一个“共”字，要格外突出“共”的要义和内涵。所谓共，就是共同参与、共同协商、共同建设和共同分享。在社区这一基本单元，“共”的基础在于居民群众对于社区的高度认同。在一个稳定和谐的社会中，社会成员对社会的认同程度高，社区认同作为社会认同的微观体现，是基层群众对所在社区在心理和感情上的依赖。在某种程度而言，社区认同是界定社区概念的重要标准，是居民群众开展社区建设、推动社区发展和实现社区治理的内在动力，也是构建社会治理共同体的情感基础。因此，要采取多种措施，例如科学地设计城市和基层社区空间，加强社区居民彼此之间的交往、沟通和互信，充分培育共同的居民意识和社区认同感。唯此才能撬动沉淀在基层社区的各种建设性力量，激发居民群众承担社区责任、参与社区治理和服务的热情，提高基层社区的治理水平、治理能力和治理成效，夯实社会治理共同体的基础。

参考文献：

[1]龚维斌.以社区为重点建设社会治理共同体[J]. 农村 农业 农民（B版），2020（1）.

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[5]余扬. 新冠肺炎疫情视阈下的社会治理共同体构建进路 [J] .西华师范大学学报（哲学社会科学版），2020（6）.

[责任编辑、校对：党 婷]

收稿日期：2021-03-02

基金项目：广东省党校（行政学院）系统哲学社会科学规划项目“城市社会治理共同体的实践机制研究——以广州为例”（2020GDDXXT006）的阶级性成果

作者简介：姚迈新（1975-），女，湖南长沙人，副教授，行政管理专业博士研究生，主要从事城市社会学，地方治理和领导科学研究。