中国FTA建设成效评估、制约因素及推进策略

梁刚

摘 要：FTA是我国扩大对外开放以及与其他经济体扩大经贸合作的平台。在“十三五”期间，我国FTA建设取得了较大成就，与“一带一路”沿线国家FTA建设稳步推进，RCEP签署，与非洲国家缔结第一个自贸协定，且大力推进已生效贸易协定的升级。然而，就整体成效看，我国FTA经济领土覆盖率较低，货物贸易覆盖率有所下降，利用外资覆盖率和对外直接投资覆盖率过度依赖于中国香港，FTA中的规则及标准与国际最新经贸规则差距较大。中美战略博弈、地缘政治掣肘、逆全球化的影响及高标准经贸规则的挑战是中国推进FTA建设的制约因素。由此，在未来，我国需要面向全球拓宽FTA缔结空间，主动对接高标准经贸规则，激发潜在贸易伙伴与中国缔结FTA的动力，同时要做好FTA建设地风险防控。

关键词：FTA;自贸区;自贸协定;规则;标准

过去5年来，全球经济持续下行，贸易保护主义、单边主义思潮盛行。特别是在中美贸易摩擦、英国脱欧的影响之下，全球化进程遭到了重大挫折。加上2020新冠疫情的全球蔓延，国际环境更加复杂。基于此，自由贸易区（FTA）发展战略是我国进一步扩大开放和拓展国际合作空间的重要路径。在“十三五”期间，我国FTA建设取得了一定的成就，但也存在较大的问题。为此，为了更好地扩大开放和推行多边主义，我国需要调整FTA发展战略，大力推进已经生效的FTA提质增效，面向全球贸易伙伴构建高标准的FTA网络，不断推动“两个市场、两种资源”之间的衔接，为双循环新发展格局注入强大活力。

一、“十三五”期间中国FTA建设的成就

（一）“一带一路”沿线FTA建设在不断推进

在“十三五”期间，中国与“一带一路”沿线的格鲁吉亚、马尔代夫、柬埔寨商签了自贸协定。其中，格鲁吉亚是丝路经济带的节点地区，中格FTA作为我国与沿线国家达成的第一个自贸协定，对欧亚地区甚至是“一带一路”沿线各国均能够起到较好的示范作用。马尔代夫虽然经济体量小，但处于21世纪海上丝绸之路的中心地带，中马FTA的签订不仅可以丰富两国的经贸合作形式，也能更好地推进海上丝绸之路建设，令人遗憾的是，因印度的干预该协定至今未能生效。中柬FTA的样本作用更大，这是中国第一次与最不发达国家签订的自贸协定，也是将“一带一路”作为专章纳入的自贸协定，为中国与不发达经济体之间的经贸合作提供了新样态。另外，在此期间，我国还与以色列、摩尔多瓦、巴勒斯坦、巴拿马四国开展了FTA谈判工作，进展也比较顺利;与蒙古、孟加拉国、尼泊尔三国FTA商签可行性研究也已启动。

（二）区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）正式签署

迄今为止，RCEP是全球经济体量和贸易规模最大的自贸协定，也是我国参与的第一个区域自贸协定。该协定作为5个“10+1”的组合，东盟始终处于中心地位。中国在谈判中发挥了重要的推动作用，加强与各方协商，促进了协定的达成。从2012年11月启动谈判到协定达成，先后举行了4次领导人会议、21次部长级会议和31轮正式谈判，除了印度退出外，2020年11月15日15国达成正式协议。RCEP是一个涵盖全球47.4%的人口、32.2%的GDP和29.1%的贸易量的巨型FTA，内容包括货物贸易、投资、服务贸易、技术合作等传统议题，也包括电子商务、知识产权、竞争政策、中小企业、政府采购等新议题，充分兼顾了域内发达成员方、发展中成员方和最不发达成员方的利益。

（三）与非洲国家缔结FTA实现了零突破

在2016年之前，非洲国家并未纳入到中国FTA建设网络。在“十三五”期间，中毛FTA的签署实现了与非洲国家缔结FTA零的突破。2017年12月，两国正式启动自贸协定谈判，经过4轮的磋商，2019年10月达成了正式协议。作为中国与非洲国家达成的第一个FTA，不僅标准较高，而且覆盖的内容也比较广泛，既有传统的贸易投资等主题，也有技术合作等新议题。2021年1月1日生效后，中毛双边货物贸易自由化率分别达到了96.3%和94.2%;服务业领域开放部门超过100个，投资保护规则在原来BIT基础上也得到了升级。总体看，中毛FTA对于拓宽两国经贸合作领域，为中国与非洲其他国家贸易往来提供支点作用。

（四）现有自贸协定的拓展升级

在过去5年内，我国更加注重FTA建设的质量，大力推进已经生效的FTA升级谈判。其中，内地与港澳的CEPA规则与标准的全面升级，进一步深化了大陆与港澳的经贸合作关系。中国-东盟FTA升级版协定已经于2019年10月全面实施，更多的政策红利惠及到各国企业和民众，成为推进中国与东盟贸易升级的重要支撑点。中智FTA、中新（新加坡）FTA、中巴（巴基斯坦）FTA升级版协议也于2019年生效，中新（新西兰）FTA升级版谈判已经完成，中韩FTA、中秘FTA升级版谈判正在积极推进中。

二、“十三五”期间中国FTA建设的成效评价

（一）FTA经济领土覆盖率不高

“经济领土”指的是一国已经生效自贸协定的贸易伙伴GDP总和，其总量占全球GDP总量的比重称为经济领土覆盖率。覆盖率的大小是衡量一国FTA建设质量的重要指标之一。在“十三五”期间，中国虽然新签了五个自贸协定，但在期间内生效只有中格FTA，因格鲁吉亚经济体量小，对FTA经济领土总量贡献有限。至2020年12月底，中国已经生效的FTA15个，涉及到23个贸易伙伴。按照IMF的经济展望数据库，我国FTA经济领土总量由2016年的8.1万亿美元增加到2020年的9.2万亿美元，但覆盖率从2016年的10.5%下降到2020年10.3%。我国尚未与全球前10大经济体签署已生效的FTA，FTA经济领土总量及覆盖率远低于日韩、越南等国家。因此，我国应在推进RCEP生效的基础上，进一步加快与全球主要经济体的FTA谈判，力争在谈判对象上取得突破。

（二）货物贸易覆盖率有所下降

FTA货物贸易覆盖率指的是一国与已经生效的自贸伙伴之间的货物贸易总额占其年度对外贸易总额的比重。该指标包括进口覆盖率和出口覆盖率两个方面，比率大小反映了FTA在一国对外贸易体系中的地位。在“十三五”期间，商务部数据显示，我国与已经生效的自贸协定自贸伙伴贸易额从2016年的14234亿美元上升到2020年的17526亿美元，但覆盖率并未得到增长。2016-2020年，我国FTA货物贸易平均覆盖率约为38.1%，比2015年下降了0.4%。就出口覆盖率而言，2016- 2020年这一数据平均为35.9%，与2015年相比下降了1.2%;就进口覆盖率看，2016-2020年这一数据平均为40.8%，比2015年上升了0.6%，最高值是2016年（41.6%），2020年回落到40.5%。未来，我国应该积极推进与大型经济体缔结FTA，进一步拓展自由贸易空间。

（三）利用外资覆盖率和对外投资覆盖率过于依赖中国香港

利用外资覆盖率指的是一国利用自贸伙伴的实际投资额占其实际利用外资总额的比重，这一指标主要反映自贸伙伴在一国引资体系中的地位。在“十三五”期间，我国利用自贸伙伴的外资呈增长态势，商务部数据显示，2016年我国利用自贸伙伴的外资约963.8亿美元，2020年这一数据上升到1141.2亿美元。相应地，利用外资覆盖率也由2016年的75.4%上升到2020年的81.3%，与2015年末相比提升了2.7%。但是，自贸伙伴的外资大多来自于中国香港地区，在整个“十三五”期间，来自于香港的外资额占实际利用自贸伙伴外资总额的平均比重保持在68.1%，2019年更是达69.8%。对自贸伙伴的投资覆盖率指的是一国对自贸伙伴直接投资流量占其对外投资总流量的比重，可以反映一国自贸伙伴一国对外投资体系中的地位。在“十三五”期间，中国对自贸伙伴的直接投资流量呈下降态势，由2016年的1325.7亿美元下降到2020年的1082亿美元，年均降幅达6.3%，然而对自贸伙伴的投资覆盖率却呈上升趋势，由2016年的67.4%上升到2020年的78.4%。这其中，中国香港是主要接受中国投资目的地，2016年接受中国对外直接投资1142.1亿美元，到2020年有所下降，但也达到了905.4亿美元，中国对其他自贸伙伴投资较少。

（四）FTA缔结标准不高

虽然在过去5年内，我国更加注重自贸区商签的质量，主动向高标准经贸规则靠拢。在货物贸易自由化方面，已经生效的FTA总体水平较高，如CEPA货物贸易自由化率达100%，与澳、新加坡、智利等国家的货物贸易自由化率也超过95%，最新生效的中格FTA货物贸易自由化率接近94%。在服务贸易及投资方面，市场准入限制也出現了较大的放宽。如CEPA采用了“前国民待遇+负面清单”管理模式，RCEP也采取负面清单模式，中韩FTA升级版也采取负面清单管理模式。在协定内容方面，中国缔结的FTA在不断拓宽覆盖领域，增加了新的议题。如中新（新西兰）FTA增加了环境保护、竞争政策等内容，符合国际经贸规则的变化趋势。但总体看，与“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）、欧日EPA等高标准协定相比较，我国签订的FTA无论是开放水平还是规则标准均与其差距较大。

三、中国FTA建设的制约因素

（一）地缘战略的掣肘

一直以来，推进与周边国家商签FTA是中国FTA建设的战略重点，但因为周边国家局势复杂，互信基础不强，在商签FTA中容易受到地缘竞争的掣肘。最典型莫过于印度，印度作为中国周边经济体量最大的国家，因历史原因，两国政治互信度不强。出于国家安全的考量，印度一直将中国视为竞争对手，并不断加强对中国的防范。在RCEP谈判中体现极为明显，印度就要求货物贸易建立一套单独的关税保护机制，当某国对印货物出口达到一定量时就触发该机制，进而征收保护性关税。就在RCEP达成后，印度还声称绝不加入中国主导的贸易协定，也不与中国签署任何关税优惠的贸易协定。不仅如此，中马（马尔代夫）FTA迟迟不能生效、中斯（斯里兰卡）FTA谈判停滞背后均有印度干预的身影。印度一直将印度洋、南亚次大陆视为自身的势力范围，对中国进入该区域持排斥态度，由此会严重影响中国未来与这一地区国家缔结FTA谈判。

（二）逆全球化思潮的影响

自2008年金融危机以来，全球经济增长停滞不前，为发达国家贸易保护主义、单边主义政策提供了温床和土壤，加剧了逆全球化思潮。英国脱欧就是这一思潮的重要标志，欧美发达国家对外经济政策日趋保守。中国作为全球化的获益者，成为发达国家保守经济政策的批评对象，导致部分国家不愿意与中国缔结自贸协定。更重要的是，美国对华采取遏制战略，在贸易、科技等领域频起摩擦，使得部分国家出于贸易风险考量，对与中国开展FTA谈判持谨慎态度。加上中国制造能力强大，对大部分经济体的货物贸易均呈顺差态势，很多经济体担心与中国缔结自贸协定后开放市场会冲击本国相关行业。2020年新冠疫情的全球蔓延，更是冲击了全球经济，进一步加剧了这一思潮，部分国家直接推行国家保护主义，对未来中国建设FTA网络会带来极大的挑战。

（三）高标准经贸规则本身带来的挑战

近些年来，在发达国家的推动下，FTA的内容不断扩展，标准不断提高，越来越多的边境后议题被纳入其中。发达国家奉行这一规则导向，一方面是为了稳固自身在全球贸易体系中的优势，另一方面旨在削弱发展中经济体在全球贸易体系中的竞争力，谋求重新主导国际贸易秩序。如CPTPP、USMCA中均有单独的“国有企业”章节，不仅扩大了国有企业的范畴，还严格限制了国有企业的商业行为，要求建立透明、公平的非商业援助规则，取消政府补贴及市场优惠。USMCA更是将原产地规则与工资标准相挂钩，引入劳工价值成分标准。同时，在新一代经贸规则中，发达国家扩大了知识产权保护范围并提高保护标准，加强执法以维护本国利益。由此，当前中日韩FTA以及正在研究的中欧贸易协定均面临着高标准规则的挑战，对国内经济体制改革提出了更高的要求。