PPP项目建设的背景与特点

姜志伟

（中国恩菲工程技术有限公司工程经济咨询中心，北京 100038）

近年来，国务院、发改委和财政部等部委先后颁布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》等一系列规章和政策文件，对PPP模式的施行提供了良好的政策环境，随后，PPP项目运作方式在国内百花争放。

PPP顾名思义，就是政府与社会资本合作的一种关系，即公私合作方式。一般情况下，投资规模较大、需求长期稳定及价格机制灵活和市场化程度较高的基础设施及公共项目适用强较强。

1 PPP合作方式的意义

PPP运作模式可以促进重大项目投资主体多元化，激发市场主体的活力，提速城市发展建设速度，可以鼓励并调动各类型企业（国有控股企业、民营企业、混合所有制企业及中小型企业）参与项目建设的积极性，为企业提供可持续发展空间的同时，拓展重大项目建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，协助地方经济结构调整和转型升级。通过PPP模式的实践，可解决许多项目融资的困局，使得一些传统模式下无力投资的项目转变为可能，也为建筑施工类企业也带来了切实的项目需要。

通过PPP模式的应用与推广，社会资本合理进入公共基础设施建设运营领域，可充分依托其在投资建设运营方面的经验，切实提高公共基础设施建设效率与运营质量，使得政府从项目微观事务管理中解放出来。另外，保留了政府在监管方面的核心职能，规避了政府在项目运作过程中的参与度过高造成的一系列问题，有效激发了项目内生动能。

同时，PPP模式下，通过社会资本方的参与，降低了财政的当期支出压力，与此同时，政府对社会资本方绩效表现的评估结果还可作为向社会资本方提供公共服务的对价基础，进而提高财政资金使用的效益，防范与化解政府债务风险。

2 PPP项目适用范围及模式

PPP建设项目运作的主要类型有：建设－拥有－运营、建设－运营－移交、购买－建设－运营、转让－运营－移交、委托运营等方式，其中以BOT、BOO等形式较为常见。

2.1 PPP项目适用范围

如上，PPP模式主要适用于公共服务或基础设施等公益性事业领域，包括道路交通类项目、电力或新兴能源类项目、城市综合管廊类市政项目、河道整治工程等水利工程、城市污水治理等环境工程项目等公共服务设施类及区域生态环境建设类项目等。

2.2 PPP建设项目的常规运作模式

PPP建设项目可分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目，根据项目的特点应选择具体的合作模式，包括特许经营、对社会资本开发的项目提供相应的政府补贴、服务外包、设立合资企业、运营维护外包等。

一般来说，PPP项目运作前期可以由政府发起，也可以由社会资本方发起。项目建设前期需要组织对项目的必要性、合规性与可行性审核，由政府审核通过后纳入储备库，后续由实施机构组织编制PPP项目的具体实施方案。项目实施方案前期还应委托相关咨询方开展物有所值评价报告编审、财政承受能力的论证等相关工作，实施方案中应明确项目的项目概况、项目运作方式、融资来源、投资范围及资费水平、可行性缺口补贴设计方案、风险分配框架、合同体系等具体内容，政府对运作单位编制的实施方案要予以论证同意后实施。前期工作流程示意图：

项目实施方案批准后，进入项目的招投标或采购阶段，采购完成的社会资本方与实施机构签署PPP协议，社会资本在项目所在地依法成立SPV项目公司，负责开展相关的建设和运营工作。

PPP项目公司具体负责项目的融资方案、建设合同签署等一系列工作，以确保项目建设的推进，政府在项目运作中负责项目的绩效考核、履行支付义务、违约处理等事宜。

项目建设运营责任完成后，可以按照约定进行项目的移交工作，因此项目合同中应明确约定移交的方式、补偿方式、移交内容及标准等。

3 社会资本的收益类型

参照常规的社会资本运作方式，PPP项目收益一般可分为投资收益和施工收益：

（1）投资收益：主要为项目建设完成后投入项目运营期内通过经营收费、财政补贴、政府付费等单一或组合方式作为项目运营收入，以获得长期稳定的运营利润。

（2）建设收益：社会资本方与项目公司签订的 EPC 工程总承包合同，完成项目建设，取得的建设利润。

4 不同社会资本方参与PPP项目的优势与风险

4.1 以PPP模式运作的项目优势

（1）对于建筑企业来说，由于地方政府债务风险，通过PPP模式可以将政府债务转为企业债务，如果建筑类企业不参与项目投资，很难单纯以施工总承包的方式拿到项目建设合同，建筑类企业若作为社会资本投资主体参与PPP项目，可以在项目公司中获得较大的话语权，可以争取到较好的合同价款条件，从而获取较高的工程建设收益；

（2） 对于政府来说，PPP模式的推广解决了许多项目融资困局，使得一些传统模式下无力投资的项目变为可能，同时也为建筑公司带来了更多的项目需求。

（3） PPP项目质量要好与传统的工程项目，由于建筑类企业从传统的施工方转变为社会投资人，盈利能力有所改善或提升，同时，在财政部、发改委等国家层面的强力推广和金融机构的参与下，项目的利润和回款更有保障。同时，建筑类企业在获取施工收益的情况下，还可同时分享项目投资运营收益，增加了项目的利润来源，使得项目的盈利能力更具有持续性。

从上，建筑类企业通过投融资参与PPP项目建设的主要关注点在于：一是获取在建设中较好条件的建设回报，以期覆盖或超出项目中的资本金（含其他借款等出资）支出；二是可靠的政府财政能够确保可行性缺口补贴和建设项目成本返还；三是可靠的融资方案及退出机制是项目资金保障的前提；

4.2 风险或劣势：

（1）从一些项目经验来看，参建方既是项目的投资人，也是项目建设的实施者，在实践中，参建方弱化了项目中的设计及施工组织管理，投资管控的责任主体容易出现界限不清的情况，在满足限额概算下，参建方优化投资的积极性不高，存在着投资超支的风险，因此概算的准确度是投资管控的关键；

（2）建筑企业过多的关注前期建设回报，淡化了后期运营的考量，导致建设成本增加，运营费用提高，运营难度增大，在退出机制不确定的前提下，项目后续运营存在一定的风险；

（3）存在公共产品价格或投资成本增加的可能，投资人作为项目实施单位，可能增加的建设成本会转化为公共产品服务价格，或增加政府财政支出；

（4）另外，需要强调的是，以设计企业转型的总承包企业（主要是只具备施工资质或能力的企业）并不完全适于参与建安投资占比较大的PPP项目。在以建安投资占工程费用的比例超过90%或以上的管廊、道路等市政交通类项目中，此类项目的主要建设利润来源于施工，设备贡献利润的能力非常有限，由于设计企业很难获取以施工为主的建设利润，特别是若在其分包的施工方利润或回报达不到预期的情况下，会间接增加项目执行的难度，一定程度上增加了项目的投资和建设风险。

5 结束语

PPP模式作为当前在公共和基础设施领域主推的一种建设模式，投资规模已经在近些年达到了一个很高的规模，要保证这种模式带动的社会和经济的健康发展，还需要不断的总结和摸索，使得社会资本在促进经济、社会发展中发挥应有的作用，给社会带来更多的正面效应。