因循就势：体育法修订驶上快车道

本社记者 祁彪

体育运动几乎是全民关注，但是对于体育法，除了专业人士却鲜有人知。

我国现行的《中华人民共和国体育法》于1995年8月颁布，历经2009年和2016年两次小规模修改。体育法颁布之后，在我国经济社会和体育事业方面发挥了巨大作用。时至今日，随着经济社会快速发展、体育事业改革进程不断深入和我国将进入新发展阶段，体育事业面临着实现全民健身更加普及、圆满完成2020东京奥运会和2022年北京冬奥会筹办参赛任务、推动体育产业成为国民经济支柱性产业和全面依法治体、不断提升体育治理体系和治理能力现代化等一系列重大目标任务。面对新需求、新情况、新问题，体育法修改任务迫切且重要。

2018年，体育法修改列入十三届全国人大常委会立法规划。

此后，呼吁尽快推进体育法修订的呼声越来越高。2021年两会期间，多位全国人大代表、政协委员再次提出关于体育法修改的建议和提案。据媒体报道，2021年1月5日至7日，全国人大常委会委员、全国人大社会建设委员会副主任委员江小涓已经率调研组，赴江苏省开展体育法修法调研。

2021年，全国人大常委会将修改体育法列入年度立法计划。

种种迹象表明，体育法修订工作正逐步驶入快车道。

体育法颁布填补国家立法空白

资料显示，新中国成立之初，我国的体育法治发展开始起步。这一时期，党和国家十分关怀人民的健康，重视发展体育运动。这段时期共发布关于体育方面的政策和规定19个。这些法规对于我国建立和健全各级体育组织机构，促进人民身体健康，推动体育竞赛活动的开展，建立民族的、科学的、大众的体育，发挥了重要作用，为我国体育法治建设奠定了良好的基础。

此后，我国体育法治发展建设虽因“文革”沉寂了一段时期，但是改革开放后，再次进入快速发展阶段。

1978年，党的十一届三中全会召开，在确定党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来的同时，提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的重大任务。我国的体育工作也不失时机地将工作重点，转移到发展体育事业上来，使群众体育和竞技体育出现了前所未有的崭新局面。作为国家法治建设的一个组成部分，体育法治建设同样取得了明显成绩。

这一时期又可以以1995年为分界点，分为两个阶段。

1995年之前，我国体育事业和体育法治建设主要是在体育政策与规章的交互规范下发展。1982年宪法直接明确“国家发展体育事业”，从宪法层面为我国体育发展提供了支持。1984年，国家体育运动委员会开始组织相关学者，全面收集整理并研究各国体育立法资料，为我国体育基本法立法启动前期准备，并于1987年发布了《关于制定体育法规程序的规定》，为我国体育立法的程序化、规范化运作提供保障，体育法制定也逐渐纳入国家相关立法的日常进程中。

1995年6月23日，在第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上，时任国家体育运动委员会主任伍绍祖受国务院委托，向全国人大常委会就体育法作出说明时表示，党的十一届三中全会以来，我国体育事业进入了一个较快的发展时期。随着我国的政治稳定、经济繁荣、社会进步和人民生活水平逐步提高，体育事业在我国社会主义物质文明和精神文明建设中，已经和正在发挥着越来越重要的作用。但是，在体育事业的发展中也存在着一些困难和问题，主要是：群众参加体育活动的权利没有得到充分的保障，公民体质状况不容乐观；体育基础设施落后的状况没有得到根本改变，场地不足，又大量被占；市场经济体制下体育行政部门对体育事业的领导、协调、监督职能尚未充分发挥。造成困难和问题的原因是多方面的，其中重要的一条是缺少一部体育法。这既对我国体育的改革和发展带来不利影响，同时与我国在国际体育事务中的地位也是不相称的。制定体育法是落实宪法有关规定的需要，是巩固体育改革成果的需要，是扩大体育对外开放的需要，是实现依法治体的需要，是保证体育事业持续、快速、健康发展的需要。制定体育法是体育战线酝酿已久和普遍关注的一件大事。1988年，国家体委开始着手草拟体育法；1994年3月，向国务院报送了《中华人民共和国体育法（送审稿）》。此后的一年多，国家体委分别与全国人大教科文卫委员会、全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制局组成联合调研组，赴广东、江苏、广西等七省区进行调查研究，广泛征求意见。国务院法制局还将送审稿，印发全国各省、自治区、直辖市和中央有关部门、人民团体征求意见，并参考了十几个国家和地区的体育法，形成了提请审议的《中华人民共和国体育法（草案）》。

1995年8月29日，经过8年反复酝酿、艰苦起草的《中华人民共和国体育法》，终于在第八届全国人大常委会第十五次会议上获得全票通过。

该法共八章五十六条，分别从总则、社会体育、学校体育、竞技体育、体育社会团体、保障条件、法律责任和附则等八个方面进行了规定，主要内容是不同种类体育的立法和法律责任。从具体的内容可以看出，体育法的条款以管理体育事务为主，换言之，它是对政府管理体育的法制化，也可以称为体育行政法，属于行政法的范畴。

体育法的颁布，不仅填补了国家立法的一项空白，而且标志着中国体育工作开始进入依法行政、依法治体的新阶段，是新中国体育事业发展的一座里程碑。

此后，我国体育法治建设进入高速发展时期，至2000年年初，共制定体育法规和规范性文件36件，占现有总数的28.3%，平均每年制定3件，对我国体育事业的发展起到重要的指导和推进作用，给我国体育经济文化带来广泛而深远的影响。

小修小补未能满足时代需求

2001年中国加入世界贸易组织，申办2008年奥运会成功对我国体育法规产生了空前的冲击。有专家在对WTO对我国体育立法的影响对策研究中指出，特别要制定体育市场准入和经营监督、体育产权界定、体育无形资产保护等法规，并应利用好WTO的有关例外条款，保护我国体育产业。还提出要应对与WTO和奥运会的规则对接，切实加强对体育无形资产的法律保护，采取制定和完善相关的法律法规，快速有效地与国际接轨。

新形势下，我国体育法规和规范性文件的制定和颁布达到历史最高点，共制定69件，立法数量约是1992年～2002年时期的2倍，是1978年～1992年时期的3倍。

比如，国务院连续三年制定行政法规，于2002年2月颁布了《奥林匹克标志保护条例》，于2003年6月颁布了《公共文化体育设施条例》。于2004年1月颁布了《反兴奋剂条例》，还在2002年7月，颁布了规范性文件《中共中央国务院关于进一步增强和改进新时期体育工作的意见》，从较高的立法层面，规范了亟待解决的相关体育问题。

而各省、自治区、直辖市，也加快了地方体育立法工作，制定了一系列地方性法规和规范性文件；增强了体育法制观念的宣传教育，强化了依法行政的执法工作。在国家的推动下，一些地方逐步建立、健全了执法制度和体育执法队伍；进一步增强了体育法的执法监督等等。在学术交流方面，为团结广大体育、法律领域的专家学者，进一步深入广泛地开展体育法研究，国家体育总局决定成立一个全国性的体育法研究学术团体。经过积极的筹备，2003年3月27日，中国法学会正式批复中国法学会体育法学研究会成立。作为中国法学会的专业研究会、从事体育法学研究与实践的学术团体，2005年7月20日，中国法学会体育法学研究会在北京召开了成立大会。

在我国体育法治建设快速发展的同时，我国的体育事业也取得突飞猛进的成就，这其中2008年北京奥运会的成功举办又是一个标志性的事件。

2008年北京奥运会，我国在以51枚金牌居金牌榜榜首、成为奥运历史上首个登上金牌榜首的亚洲国家。同时，体育事业也呈现出飞跃式多元发展，体育产业、公共体育服务等领域，已成为我国体育发展新的重点并取得一系列成就。

但是，与我国飞速发展的体育事业相比，体育法治建设却明显滞后，这在体育法修订中体现的尤为明显。

自从1995年体育法颁布，距今已经26年，仅仅经历了两次小规模的修订：根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》和2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈中华人民共和国对外贸易法〉等十二部法律的决定》，修正了两次三处。内容仅涉及以下方面：一是针对体育法中明显不适应社会主义市场经济和社会发展要求，删去体育法第四十七条关于“用于全国性、国际性体育竞赛的体育器材和用品，必须经国务院体育行政部门指定的机构审定”的规定；二是针对治安管理处罚的规定，作出相应修改，将体育法第五十一条至第五十三条中引用的“治安管理处罚条例”，修改为“治安管理处罚法”；三是针对体育法中明显不适应社会主义市场经济和社会发展要求，删去体育法第三十二条关于“国家实行体育竞赛全国纪录审批制度。全国纪录由国务院体育行政部门确认”的规定。

体育法修订势在必行

“体育法自1995年颁布已经有26年了。体育法在当时解决了国家迫切需要面对的一些法律问题，但现在来看是有些落伍了，修改体育法已经提到议事日程上，这涉及一系列问题，包括人们法治观念的改变等，都在催促、呼唤修订后的体育法出台。”中国政法大学体育法研究所所长马宏俊教授说。

马宏俊教授表示，我国体育法立法较晚、修订次数较少且修改内容有限，现如今已存在不少问题。首先是体育立法体系不完整。截至2019年11月30日，我国现行有效的体育法规包括1部法律、7部行政法规、34件中央与国务院文件、32部部门规章及百余件地方性法规规章与规范性文件。相较其他按社会生活领域标准划分的部门法，体育立法与行政法规严重不足，如教育法，法律层面即包含1部教育基本法和若干教育单行法，如义务教育法、高等教育法、民办教育促进法等，基本覆盖全部教育领域。反观体育领域，大部分是规章在起作用，这表明我国现阶段，主要还是依赖低位阶的法规、规章甚至是政策性文件来治理体育，而非高位阶的法律。体育立法体系不完整所带来的问题不仅导致体育立法的权威性、严肃性和稳定性不足，也使得当前广泛而复杂的体育立法需求无法得到满足。

>>2020年3月25日，辽宁沈阳市民在体育馆里打羽毛球。 视觉中国供图

“再者，我国体育立法内容滞后。体育法作为我国体育领域唯一一部法律，为我国体育的事业发展奠定了法治基础，但实施以来，内容已显滞后。当前，我国体育立法内容集中于体育工作的行政管理，强调对相对人一方的行为规范与义务履行，但对其享有的体育权利及保障内容较少，体育法也缺少‘保障公民体育权利’的原则性条款。此外，体育法对体育领域的重要概念界定不清，如社会体育、群众体育、全民健身、青少年体育、学校体育等，内涵外延不清楚，造成概念混乱；重要制度内容严重缺失，对如职业体育、体育知识产权、体育市场管理、体育纠纷解决等当今体育发展中的重要法律关系，体育法缺少规范；在国内法律与国际规则的衔接上，也缺乏制度设计，在对外交往和国际体育事务中比较被动；还有相当一部分内容滞后于改革实践，如体育社会团体的内容，已经不符合国家对行业协会、商会等的改革思路和要求。”马宏俊教授说。

此外，马宏俊教授表示，体育纠纷解决机制欠缺也是一个明显问题。体育纠纷本身属于社会纠纷的一种，但因该领域的自治性及其所涉纠纷的专业性、时效性、跨国性，普通的司法救济往往被排斥介入解决体育活动主体间的利益分配与权利义务争议。在国际上，体育仲裁是解决体育纠纷的重要手段，国际体育仲裁法庭也是目前全球体育领域最高级别的纠纷解决机构，国际体育纠纷解决在其助推下逐渐形成一个单独的体系。虽然我国体育法制定之初，就规定了竞技体育纠纷的由体育仲裁解决，但体育部门受立法和管理权限所限，难以建立统一的、专门的体育行业纠纷解决渠道和机构，造成一些体育纠纷通过诉讼途径不能及时解决甚至告状无门，陷入被动。

“总体上来说，我们对涉外体育立法重视程度是不够的。体育本身是无国界的，是民族性与国际性的融合，因此，体育法律制度在建立与完善过程中，也必须具备全球观，站在更高的角度，关注国际体育立法，尊重国际体育规则和惯例，并重视与之内容上的统一和衔接。我国体育法强调‘国家鼓励对外体育交往，遵守所缔结或参加的国际条约’，但目前国内立法对于民族与国际融合体现的还是太少，相关法规的内容开放性与表述灵活性也不够。至今参加的体育领域多边国际条约寥寥无几，签署的双边或多边协定中涉及和其他国家或国际组织的体育合作事项也不多。这无法为我国后续积极参与和引领国际体育发展提供长期、稳定的法律保障，也不利于我国国际体育话语权的提高。” 马宏俊教授说。

体育法修订驶入快车道

正是由于上述原因，近年来，体育法修订一直备受多方关注。

而除了业内人士，体育工作和体育法治建设也是全国人大代表、政协委员关心的热点问题，历届代表委员都曾提出修订体育法的建议、议案或者提案，内容涉及体育事业发展的各方面。

2021年全国两会期间，体育法修订再次成为代表委员关注的焦点。

全国人大代表、山东兰田投资控股有限公司党委书记王士岭在接受媒体采访时就表示，我国近年来体育事业快速发展，为体育法修改积累了丰富的实践经验。修法时，有必要突出强调全民健身，强化学校体育工作，突出强调对各类主体体育权益的保护，推进体育治理体系和治理能力现代化。在竞技体育部分，针对竞技体育主体关系不明确、国家队与运动员利益难以平衡等方面，建议从保障运动员权利的角度，明确运动员的“产权”归属、退役运动员安置等问题。

我国体育产业发展迅速。王士岭认为，在体育法修改时应增加体育产业相关内容，明确体育产业的范围界定、体育无形资产的保护等，明晰政府与市场的职能划分和权力边界、政府监管的职责问题等。可考虑设立体育产业专章，对体育领域的新型合同、赛事转播权、保险等作出规定。

全国人大代表、山东鸢都英合律师事务所主任高明芹认为，体育仲裁在体育法中有原则规定，但是至今仍然没有建立专业的体育仲裁制度，严重制约了职业体育的发展，而体育仲裁是解决体育领域特别是职业体育中特殊类型纠纷的有效手段。

全国政协委员、国家体育总局副局长杨宁也在2021年全国两会上，提出了修改体育法的三点建议：首先，修改体育法要以问题为导向。1995年版体育法已实施25年多，亟须完善。体育法倡导性条款过多，法律责任不明确，执法主体不明确；关于体育产业（服务业）、职业体育、体育仲裁等缺失，如：一些高危体育项目进入我国，热气球、翼装飞行、蹦床、搏击等项目怎么管、谁来管；我国青少年体质不佳体魄不强，“小胖墩”、近视率居世界第一位，脊柱侧弯高发等问题需解决。现在修改体育法恰逢其时，相关部门也在积极开展修法的基础工作。其次，要让体育法“长牙”，明确体育各方面的法律责任，解决好怎么管的问题。明确体育执法的主体，解决好谁来管的问题。第三是青少年体育入法。在青少年教育阶段，要“野蛮其体魄、文明其精神”。各级政府、体育教育等行政主管部门要发挥主导作用，学校、社会、家长都有让青少年动起来的责任。我国青少年体育的问题，需要引起全社会高度关注，通过立法和执法，帮助学生在体育锻炼中享受乐趣、增强体质、健全人格、锻炼意志，确保培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。

全国人大代表孙维也在接受媒体采访时表示，现实当中，体育设施建设不能充分满足群众需求，没有专门的用地规划，体育设施建设标准执行不到位，设施日常维护和监管职责不明晰；对取得一定成绩的运动员无升学、就业方面的政策保障，学生在校体育活动时间无法保障，体育产业发展缺乏政策、资金支持，无专职行政执法人员和经费，体育社团存在多头审批现象，各级部门对体育投入严重不足。针对这些问题，建议新时代下体育法的立法目的，应为提升体育发展的质量和效益，大力推进全民健身和全民健康的融合，保障公民的体育权益等。总则增加体育产业、体育文化、体育争议解决、体育融合等内容并建议单独设立章节；同时增加公共体育服务体系的建设，建立国家体育健康评价体系和标准；加强全民健身活动，体育公共设施建设用地的规划和资金的保障；明确公共体育服务的管理职责权限；明确体育部门对非公体育社会组织支持的相关政策；明确学校体育场地设施标准、体育活动时间等方面的内容，同时增加学校体育设施对社会开放保障的相关政策；完善举国体制和市场机制结合的竞技体育发展模式，创新体育人才的培养体系；增加对优秀运动员升学、就业的保障，对使用违禁药物运动员，构成犯罪的应予以刑事处罚；完善体育市场管理法律法规，建立体育领域行政执法监督体制，按照“谁审批、谁负责”的原则，对体育社会组织监管，完善残疾人运动员的保障体系。

在持续呼吁声中，体育法立法的进程正明显加快。

2018年，体育法修改列入十三届全国人大常委会立法规划，被列为“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”，负责对接体育法的人大部门是全国人大社会建设委员会。

此后几年，全国人大社建委赴全国各地开展体育法修法调研的消息，不断见诸报端。

而在2021年全国两会期间，全国人大常委会工作报告提出，要完善民生保障、教育文化、社会治理、生态环保急需的法律制度，制定反食品浪费法……修改体育法……妇女权益保障法等。有媒体预测，体育法修法工作将在今后一年完成。对此，我们可以充满期待。