美国对拉美政策：“新瓶装旧酒”

付丽媛

位于委内瑞拉加拉加斯的佩塔雷贫民窟是拉丁美洲最大的贫民窟之一。

特朗普的下台宣告了其“拳打脚踢”、拉右打左式对拉政策的落幕。拜登上台后致力于改弦更张，提倡同拉美国家发展伙伴关系，废止严苛的对拉政策，加大对拉美的关注及投入，广泛提振了外界对美拉关系的信心。然而在新冠疫情冲击下，美拉现实利益冲突更为明显，“合作共赢”政策逐渐被打回“美国优先”原形，美拉“控制与反控制”的结构性矛盾始终成为“西半球团结合作”的画外音。在此背景下，美国对拉政策并未出现实质性改变，双边关系大幅“升温”可能性极低，大概率仍将处于“不温不火”“若即若离”的状态。

美拉关系将回归传统接触合作正轨

整体看，美国对拉政策将回归传统接触合作正轨。拜登上台后，重拾民主党价值观外交传统，倡导多边主义，合作共赢，对拉开展“睦邻外交”，意图纠偏特朗普单边主义、以邻为壑式对拉政策。拜登就任总统后，不仅同拉美国家高层就民主建设开展对话，还在经贸、气候变化、移民边境、左翼等问题上加大同拉美国家的沟通合作力度。

在顶层设计上，拜登加大同西半球合作力度与其全球范围内整体盟友、伙伴战略一脉相承。在整体规划层面，拜登自竞选之初便计划在美国担任美洲峰会轮值主席国期间，通过整合对拉政策，巩固西半球领导者地位。拜登对西半球的全局式战略眼光及设想，同特朗普政府狭隘短视、碎片化、极端化的对拉政策形成鲜明对比。

在外交风格上，拜登着力降低“美国优先”调门，痛批特朗普政府在移民问题上对拉蛮横霸道、发号施令的腔调，力主同有关国家共商共建“人道且有效”的移民体系，停止修建横亘在美墨关系改善之路上的边境墙。拜登还计划拿出真金白银，在四年内向中美洲提供40亿美元援助，支持恢复《攻击性武器禁令》，减少对墨枪支走私，试图从根源上解决移民、边境问题。

在委内瑞拉、古巴问题上，拜登主张“以合促变”与“极限施压”策略叠加使用。拜登上台后确定和平处理委内瑞拉问题基调，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）也配合宣布微幅放宽对委制裁。在古巴问题上，参议院向国会提交关于取消美国对古巴封锁的法案，包括废除“赫尔姆斯—伯顿法”等对古制裁法律，同古巴建立正常经贸关系。

在团队阵容上，拜登政府有经验丰富、阵容强大的对拉团队坐镇，国安会西半球事务高级主任胡安·冈萨雷斯、负责西半球事务的副部长助理丹尼尔·埃里克森、中美洲“北三角”事务特使苏尼加等人均为“拉美通”及奥巴马麾下拉美事务“重臣”。同特朗普时期几乎全仰仗意识形态参议员卢比奥及对拉关注点集中在拉右打左和移民问题相比，拜登西半球政策料将更为系统专业。

特朗普大部分“政策遗产”仍将保留

无论拜登多么希望抹去特朗普痕迹，特朗普任内大部分对拉务实的“政策遗产”仍将得到保留。其根本原因在于：维护美国国家利益始终为美国对拉政策的根本出发点和落脚点，按照“美式标准”制定对拉政策为其一贯的思路。因此，美拉在经贸、移民等政策上的利益冲突不会消失，拉美国家也绝不会“以美国意志为转移”，美拉“控制与反控制”的结构性矛盾也必将长期存在。

一是拉美在美国战略布局中的地位不会提升。美国始终视拉美为“后院”。美拉在历史、地理上有特殊的紧密联系，在对拉影响力上，美国始终占有绝对优势。但拉美地区向来并非美国全球战略重点区域，尤其在冷战后，拉美地区对美国的战略意义大幅下降，即便拜登上台，拉美也很难跃升为美国外交战略优先事项。

二是“美国优先”原则不会改变。拜登胜选后，巴西及墨西哥总统反应冷淡，这显然同美巴、美墨发展议程冲突有关。美国最大工会组织美国劳工联合会-产业工会联合会就《美墨加协定》生效后，墨方未在劳工条款上履约向墨“发难”，无视墨西哥疫情严峻、解封时间较长的困境;拜登力推发展清洁能源，墨西哥、厄瓜多尔等拉美产油国或将面临减产压力大增、收益大幅下降的困境;巴西总统博索纳罗素来同特朗普往来密切，如今，美巴在气候变化问题上矛盾已然公开化。拜登对拉释放的“政策红利”是为填补何人“腰包”，早已成为公开的秘密。

三是“放松和收紧的困局”仍旧难解。美墨边境移民这一“老大难”问题让美国愈发头疼。拜登上台以来，美墨边境非法移民数量达到20年来新高，未成年非法移民问题尤为突出。拜登在移民问题上姿态放松导致中美洲移民加速“北上”。共和党指责其过早取消上届政府有效政策，“造成局面失控”，特朗普更是喊话拜登恢复建设美墨边境隔离墙，加之拉美国家也将移民激增归责于美国政策调整，导致拜登愈发左右为难。“收紧”管控措施将意味着移民政策“开倒车”，继续放松则将导致边境管控压力陡增。在两党国会席位势均力敌的情况下，民主党的移民法案在参议院闯关难度也将加大。目前，拜登已授权副总统哈里斯领导处理移民事务，并不断呼吁移民待在原地。无论何人掌事，解决移民问题的“灵丹妙药”依旧难寻。

美拉“控制与反控制”的结构性矛盾仍将延续

拜登政府执政后，仍将沿用“美洲峰会”、美洲国家组织及美洲开发银行等“看美眼色”的多边平台，发布并实施相关对拉政策。特朗普任内达成的有两党共识背书的《美墨加贸易协定》、“美洲增长倡议”及“近岸外包”等政策原则，同样频繁出现在拜登政府对拉表态中，这些政策大概率也将得以延续。

美国不会放弃对委内瑞拉、古巴用强。拜登上任后继续将委内瑞拉总统马杜罗视为对美国“非同寻常的威胁”，暂不会考虑放松对其制裁，并试图联合域内外势力，向马杜罗政权开展多边施压，推动委“和平、民主过渡”。在古巴问题上，拜登虽宣称将重新审视对古政策，但其核心目标仍为在古巴推动“颜色革命”。特朗普任内对古巴“挥舞大棒”，离任前仍连续三次对古巴发起制裁，为美古关系改善再添障碍。但也有美国知名古巴学者一语道破地指出，除将古巴从“支持恐怖主义国家名单”删除以外，其他两项制裁只需一纸行政令便可解除。不论是有心无力还是无意为之，拜登在相关政策上操作空间有限已是不争的事实。未来美古关系即便有所回暖，也难回奥巴马时期双边关系水平。

拉美国家其实也对美國欲控制拉美、将拉美纳入其战略轨道的意图心知肚明，深谙同美国“抗争”与“因应”之道，不会无条件任人摆布。与此同时，拉美国家对美国的看法和期待也大打折扣。2020年美国国会研究服务局发表的一份报告显示，特朗普任期内拉美地区对美国的领导力看法趋于负面。美国国会山冲突、种族歧视事件频繁发生等令其“民主灯塔”的形象骤然崩塌，对拉吸引力大不如前。

美国著名比较政治和外交政策研究专家霍华德·J.威亚尔达曾一针见血地指出，美国愿意为拉美做任何事，就是不愿意理解拉美。拜登的一系列政策调整也只是“新瓶装旧酒”，很大程度上只是流于形式罢了。美拉漫长的“控制与反控制”斗争史已经表明，在缺乏同理心的美国面前，拉美距离民主和繁荣的“天堂”始终遥远。