拜登的中东政策粉墨登场

牛新春

美国新总统上台，总要给世界各国领导人打电话，全球各国也要评估美国新政府的对外政策。尽管经过特朗普四年的折腾，美国这匹“骆驼”已经显得越发瘦弱，但架子还在。中东尽管不是拜登政府的优先外交目标，但一听到美国“打喷嚏”，就已开始“发烧”，多个热点明显升温。近20年来，美国换总统对中东的影响都是很直接的，拜登当政也不会例外。

拜登的中东政策是“极简主义”和“自由主义”的结合，思想上继承奥巴马的自由主义，相信谈判、互动和国际机制可以改变一个国家的对外行为;路径上是“极简主义”，追求最低目标，投入最少外交、政治和军事资源。因此，拜登的中东政策可以被称为“极简版的奥巴马主义”。当年奥巴马曾被中东多国视为“灾难”，可以想像，中东现在一定有不少人感到紧张。

拜登中东政策目标和美全球战略不一致

过去30年，中东顽固地占据着美国全球安全战略的核心位置。近十年来，历届美国政府都想把美国的全球战略重心从中东转移出去，但都没有成功。中东屡屡忤逆美国的意愿，同美国全球战略越来越不协调，越来越像是美国全球战略中的“异类”和“例外”。若用美国全球战略的思维解读中东，就会失之毫厘谬以千里。

拜登推行的外交政策，在全球层面是宣布“美国回来了”，在中东这个方向上却明确显示“美国要走了”。特朗普损害了美国在国际组织、盟国体系和全球事务中的领导地位，拜登反复强调“美国回来了”，就是要恢复美国的全球领导地位。短时间内，美国快速重返世界卫生组织、巴黎气候变化协议，承诺向“新冠肺炎疫苗实施计划”（COVAX）捐款40亿美元。在中东，拜登政府则是实施“中东极简主义”（Middle East Minimalism），设定史上最低的目标：缓解紧张局势，想方设法找到撤出中东的路径。

在其漫长的政治生涯中，拜登曾多次惨遭中东问题“蹂躏”，以至于中东一直是令其“蒙羞”之地。1990年海湾危机时，身为美国联邦参议员的拜登投票反对出兵伊拉克，他的这一投票记录至今仍被美国国内不同政治势力视为其从政史上的不光彩一笔。2003年，作为参议院外交委员会主席的拜登又投票支持美国入侵伊拉克，结果那场入侵成为美国的灾难。2007年，作为民主党总统候选人竞争者的拜登建议把伊拉克“一分为三”，受到专业人士的耻笑。2014年，作为副总统的拜登指责沙特、土耳其、阿联酋等美国的中东盟友“扰乱反恐大局”，随后不得不向三国表示歉意。

由此不难理解，如今成为总统的拜登，正如他的一位顾问说过的，“对中东高度警惕”，其处理中东事务的风格和目标可能与其在全球层面上的表现相左。

在全球，拜登把“修复盟国关系”作为外交的首要任务。在中东，拜登政府却似乎正从“修理盟国”开始。拜登上任后与海外通的第一批电话是打给美国的邻国和欧洲、亚洲盟国首脑的。以色列是全球接受美国军事援助最多的盟国，然而拜登上任后快一个月才与以总理内塔尼亚胡通电话，此后又过了一周才与沙特国王萨勒曼通话，显然有所“怠慢”。

在全球，美国高举“民主”旗帜，以“民主”划线，要组建“全球民主联盟”、召开“全球民主大会”。拜登说“我坚信民主是通住自由、繁荣、和平与尊严的关键”，“民主”与“专制”的斗争将决定世界的未来，显然意识形态斗争重回美国全球战略重要位置。而在中东方向上，无论是政府文件还是相关官员言论，却只字不提“民主”。拜登政府在中东既不以“民主”划线，也不以“民主化”为目标。2002年布什政府的《美国国家安全战略》报告提出，美国要推动实现伊斯兰世界的“民主化”。2010年奥巴马政府的《美国国家安全战略》报告提到，美国要促进伊拉克的安全和民主。在2017年特朗普政府的《美国国家安全战略》报告中，“民主”这个词从中東政策一节中完全消失。2021年3月拜登政府公布的《国家安全战略过渡性指导方针》的中东部分仍然看不到“民主”一词。

在全球，拜登政府紧锣密鼓地部署“大国战略竞争”;而在中东方向上，美国却要降低与伊朗竞争的风险。《国家安全战略过渡性指导方针》谈到全球权力格局变化对美国的“威胁”时，点了中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜四个国家，但却视“缓和与伊朗的关系”为地区战略的关键，把重回伊朗核协议、解除对伊朗的制裁视为“优先事项”。

“极简版的奥巴马主义”

中东局势好像一团乱麻，每届美国政府上任初期都试图解开疙瘩，希望达到“一开百顺”的效果，但至今没有成功。奥巴马曾视伊朗核谈判、巴以和谈为“关键的疙瘩”，结果巴以和谈惨败，伊朗核谈判谈出了成果，却未起到让美国在中东过得更安生的效果。特朗普把收紧套在伊朗脖子上的“绳索”作为最重要的手段，退出核问题谈判，不断追加对伊制裁，并竭力推动巴以和谈作为辅助动作，结果伊朗没被遏制住，巴以和谈无果而终。

这些挫败并不能阻止拜登政府再度发起尝试。拜登以调整与伊朗的关系作为其中东政策的起点，把重返伊朗核协议当作要解开的第一个“疙瘩”，再续奥巴马时期的“前缘”，但又不想投入过多的外交、政治资源，也无意像特朗普那样耗费军事资源，而是要用最少的资源执行奥巴马的政策蓝图。

拜登政府明显对巴以和谈没有兴趣、不抱希望。拜登已经宣布美国重新支持“两国方案”，恢复对巴勒斯坦、联合国难民署的资助。这个表态是道义性质的，现实政治中“两国方案”成功的希望越来越渺茫，拜登不会采取实质性行动。特朗普任内促成阿联酋、巴林、苏丹、摩洛哥同以色列关系正常化，美国民主党承认这是一个重大的外交成就，符合美国国家利益。拜登会继续推动阿拉伯国家与以色列建交，特别是劝说沙特采取“大胆行动”，但不会投入像特朗普时期那么大的资源和精力，更不会采取鲁莽、离经叛道的方式方法。

因此，近期看，伊朗是拜登中东政策这篇“大文章”的唯一“文眼”。毕竟，伊朗几科处于中东所有矛盾的“风暴眼”。中东四大基本矛盾——以色列与伊斯兰国家的矛盾、逊尼派与什叶派的矛盾、改革派与保守派的矛盾、亲美派与反美派的矛盾，伊朗都是主要一方。拜登政府认为，只有回到核协议，才能让伊朗回到解决其他问题的谈判桌前，才有可能把伊朗“融入”国际社会。从个人情感方面看，新任美国中央情报局长伯恩斯、总统国家安全事务助理沙利文、国务卿布林肯、副国务卿舍曼等，都是当年伊朗核协议谈判的美方前台或幕后参与者，核协议就是他们的“亲生娃”，这些人都想把这个孩子捡回来。

2021年3月7日，沙特主导的多国联军空袭了胡塞武装位于也门首都萨那中心城区的一座军营，萨那城区上空升起黑烟。

目前，表面上看重回伊朗核协议卡在程序性问题上，是美国先解除制裁还是伊朗先停止核活动。实质上，是谁掌握谈判主动权的问题。在伊朗看来，过去四年伊朗核能力、导弹能力、地区影响力持续增强，美国“极限施压”政策彻底失败，因而伊朗是胜利者，伊朗不着急。在美国看来，过去四年在“极限施压”下，伊朗经济遭受严重破坏，社会动荡加剧，政治斗争恶化，生活难以为继，因而美国是胜利者，美国不着急。美国与伊朗都觉得自己手里抓着王牌，都想让对方屈服，都不急于朝恢复谈判的方向采取主动。重回核协议能否迈出第一步，取决于未来双方能否缩小认知差距。

塑造一个“负责任的伊朗”，是拜登中东政策的第二步。拜登政府一厢情愿地认为，一旦伊朗重新回到核协议，伊朗经济重新融入国际经济体系，伊朗就有动力成为一个“负责任的国家”。这时，就可以同伊朗谈判导弹、伊拉克、也门、叙利亚、黎巴嫩等一系列问题，达成一个“更长远、更强大”的协议。只要伊朗核问题这个“疙瘩”解开了，余下一连串“疙瘩”就都好解了。当年，奥巴马中东政策就曾止步于此，核问题这个“小疙瘩”解开了，伊朗这个“大疙瘩”没能解开，其他“疙瘩”更来不及触动。特朗普把伊朗核问题与导弹、地区政策等问题挂钩，想一次性解开所有“疙瘩”，结果一个都没解开。现在，拜登又回到奥巴马时期的路线，核协议只是起点，美国紧接着就要谈其他问题。

推动一个“建设性的伊朗”和一个“理性的沙特”共同建立过渡性的地区安全机制，整个中东的紧张局势因此得到缓解，这是拜登中东政策的如意算盘。拜登在向伊朗伸出橄榄枝、邀请伊朗重启谈判的同时，着手敲打沙特、阿联酋等盟国，迫使他们降低同伊朗的对抗烈度。拜登政府公布的《国家安全战略过渡性指导方针》提出，美国不能给中东地区盟国开“空白支票”，让他们为所欲为;武力解决不了中东的问题。今年1月，拜登就职没几天，美国就宣布冻结对沙特、阿联酋的军售，终止同沙特在沙特方面挑起的也门战争上的军事合作，还公布了美国情报机构对2018年10月沙特著名记者卡舒吉进入沙特驻土耳其伊斯坦布尔领事馆后被残忍杀害一案的调查报告，将矛头直指在沙实际掌权的王储穆罕默德·本·萨勒曼，借此孤立沙特。同时，拜登政府把胡塞武装从恐怖组织名单上移除，解除对胡塞的制裁。

这样，美国左手压制沙特，右手诱拉胡塞武装，想把双方拉回谈判桌。拜登任命蒂姆·伦德金为新任也门问题特使，同胡塞、沙特和阿联酋接触。也门问题是沙特与伊朗缓和的“试金石”，事关未来地区安全框架能否开工建设的问题。当年，奥巴马要求沙特与伊朗“共享地区权力”，现在拜登的做法如出一辙。

小布什执政时期，美国实施“大中东计划”，使用武装占领和“暗战”手段推动对中东国家的民主改造，造成灾难性后果。奥巴马时期，美国通过外交途径给伊朗递去“胡萝卜”，促成了多边的核协议，却没能使伊朗继续往前走。特朗普时期，美国用制裁、武力威慑伊朗，伊朗没有屈服。拜登“虚心”汲取了三位前任的教训，但这并不意味着他会取得成功。迄今为止，历史经验只能证明美国的哪些政策是失败的，并没有提供成功的范例，拜登只能继续摸着石头过河。不过年轻的沙利文认为拜登能做成奥巴马没做成的事，理由是：“现在的时机好”，经过四年的折磨，伊朗、沙特等方都意识到回头是岸的宝贵。不过沙利文也哀叹，“历届美国政府的中东计划都被当地现实的电锯割得粉碎”。

2020年9月15日，以色列与阿联酋、巴林关系正常化协议签字仪式在白宫举行，以色列总理内塔尼亚胡、美国总统特朗普、巴林外交大臣扎耶尼、阿联酋外长阿卜杜拉（从左至右）出席仪式。

在中东的“收缩”成就不了美“印太战略”

中东对美国没从前那么重要了，美国应减少对中东的投入——这是美国两党各派人士的基本共识，也是拜登“极简主义”中东政策的基础。中东对美国全球战略的价值下降，相应的后果是中东在大国关系中的重要性也下降了。

美国全球战略的重心正从中东转移到亚太，被认为可能牵动全球战略格局。同前任一样，拜登再次吹响全球战略转向印太的集结号。拜登政府公布的《国家安全战略过渡性指导方针》明确提出，美国将精减在中东的军事存在，使其达到“合理水平”。这样的调整到底能在多大程度上得到落实还是个谜，毕竟前三位总统都曾做过尝试。美国从中东大规模撤军的可能性不大，因而其在中东显示的“收缩”迹象对美“印太战略”的影响不宜被高估。没有人指望美国大幅度调整其在中东的基本驻军结构，就连撤回最近几年增派过去的军队也很难。美新任防长奥斯汀在其参院提名听证会上说，五角大楼不会迅速、仓促撤军，这里的“撤军”是指在伊拉克、叙利亚的总计3000人军队，而非六万人的常规驻军。拜登政府的白宫国安会中东事务主任麦格克曾在特朗普政府中负责叙利亚事务，后因反对从叙撤军而辞职。如果这是一个风向标，可能预示着拜登政府不会撤出在叙利亚的500名军人。美国一位参议员说，中东总是有突发、紧迫的事情发生，而中国崛起则是缓慢和持续的过程，因而“从中东转向印太”说着容易做起来难。

拜登政府批评特朗普的中东政策“反复无常”“自相矛盾”，嘴上喊“撤军”，实际上增兵两万人。很大程度上，这并非特朗普个人的问题，而是美国中东政策本身的时代特征。美国与中东的关系已经进入一个非常尴尬的时期，离又离不得，合也合不来，日子还得过下去，只能得过且过，在不断的试错中调整。

有人认为中东可能成为中美博弈的“新边疆”，因而可以在全球战略格局中发挥“新功能”。美国的一些既得利益集团确实在鼓吹中东在大国竞争时代的“新价值”，美军中央司令部司令麦肯齐就建议，中国是美国在中东的“最大竞争对手”，美国的军事部署不需要转向“印太”，中央司令部可以“就地自我革新”，在中东服务于“大国竞争”。美国资深中东问题专家高斯扬言，“若美中在东亚发生冲突，阻止中国获取中东石油可以成为美国的一个战略抓手。整体而言，如果美中关系恶化，美国如能继续控制富油区，手里就多了一张牌。”然而这些意见并没有左右白宫的决策，拜登提出“极简主义”中东政策，收缩意愿更加强烈，没有迹象显示要在中东搞“大国竞争”。

那么，中东能否为大国关系的改善提供机遇和舞台呢？历史上，中东曾在中美关系中发挥过这样的作用：1990年11月海湾战争前夕，中国外交部长钱其琛访问埃及、沙特、约旦、伊拉克，与美国国务卿贝克在开罗“巧遇”，就此突破了当时美国政府设定的“美方高官不得与中国高层接触”的红线。随后，中国在联合国安理会审议美国军事干预海湾危机时投下弃权票，美国部分解除了对中国的政治、经济制裁。2001年9.11事件发生后，中东成为美国全球战略的重心所在，这显著缓解了中美关系的压力，客观上延长了中国的战略机遇期。今天，美国全球战略焦点已从“反恐”转向“大国竞争”，美国不可能再在中东发动大规模的战争以及“颜色革命”，中东发生的变化缓解中国在西太海上面临的战略压力的可能性越来越小。而从合作的角度看，中美關系已经深度交融，彼此高度依赖，中东这个“小支点”也很难撬动两国间沉重的双边关系。2015年俄罗斯跃进叙利亚时，曾设想利用中东事务撬动美俄关系，结果没有取得明显收益。

《纽约时报》专栏作家弗里德曼断言，随着美国中东战略的持续收缩，大国决定中东命运的时代结束了。笔者在此可以“狗尾续貂”一下：中东形势撬动大国关系的时代也行将结束。