高质量立法护航高质量发展——徐州市人大常委会在守正创新中推进立法工作侧记

☉孔令伟

“《徐州市质量促进条例》作为全国地级市首件质量促进地方性法规，得到国家市场监管总局的高度评价，《徐州市工业固体废物管理条例》作为全国首个工业固体废物管理地方性法规，为加强地方工业固体废物污染防治树立了徐州样板”，徐州市人大常委会常务副主任冯其谱介绍。本届以来，徐州市人大常委会始终坚持党对立法工作的领导，紧扣发展脉搏，把握立法需求，扎实推进科学民主依法立法，先后制定修订21件地方性法规，立法数量质量位居全省前列，为加快建设淮海经济区中心城市和“强富美高”新徐州提供了有力法治保障。

坚持党的领导 确保立法工作正确政治方向

“要深入贯彻习近平法治思想，坚持地方立法与国家法治建设进程相适应、与市委重大决策部署相衔接、与人民生活美好生活需要相匹配，加强制度供给，加快形成支撑高质量发展的法规制度体系”，市委书记、市人大常委会主任周铁根在市委人大工作会议上指出，要坚持科学民主依法立法，坚持精细化立法、立管用之法，既要“有数量”、更要“重效果”，真正用良法促进发展、保障善治。

党的领导是做好立法工作的根本保证。市人大常委会自觉坚持市委对立法工作的领导，五年立法规划、年度立法计划主动报请市委审定，对涉及面广、内容重大的法规和立法中的重要事项、重要情况，都及时向市委请示报告，有力有序推进地方立法工作。

编制五年立法规划时，市人大常委会对照国家和省相关法律法规，仔细查找滞后领域，认真研判后，提出了立法工作总体规划。本届以来，市人大常委会立法计划安排制定项目18件次，预备项目10件次，调研项目24件次。制定年度立法计划时，及时把市委提出的重点领域立法项目优先列入立法计划，加以落实。2018年的制定的大气污染防治条例、质量促进条例，2020年调研的突发公共卫生事件应急、网格化管理等项目，今年的基础教育高质量发展促进条例，都是在当年立法计划已经确定的情况下，紧急临时增加的项目。

健全立法机制 以改革精神破解立法难题

为进一步规范制定地方性法规活动，健全立法制度，提高立法质量，2018年，市人大常委会对《徐州市制定地方性法规条例》进行了修改，通过制度创新破解立法难题，提高了立法质量和效率。

健全人大主导立法体制机制。在立项环节，改变“部门提什么，人大立什么”模式，在尊重部门意见基础上，由市人大常委会相关机构自主开展法规立项调研，本届规划项目中有不少来自人大代表的议案建议。在起草环节，改变“谁主管、谁负责、谁起草”的单一模式，对涉及综合性、全局性、基础性的法规草案，由人大法制委员会和常委会工作机构牵头组成起草小组，吸纳政府部门及社会各方面共同参与，建立和完善了人大多元化自主起草机制。在审议、修改环节，充分发挥有关工委“专”的优势和法制工委“统”的作用，注重提高“一审”质量，避免“二审”出现颠覆性修改。

完善委托第三方起草法规制度。委托“非利益攸关”的第三方来起草法规，既是科学民主立法的重要体现，也可以让法规起草者站在公正的立场上，平衡好各方诉求。几年前，市人大常委会以委托第三方起草的方式，将《徐州市景区土地和建筑物管理条例》委托给江苏师范大学起草。该校通过文献搜集、问卷调查、实地调研、座谈论证等形式，形成了高质量的条例草案。此后，《徐州市安全生产条例》《徐州市大气污染防治条例》《徐州市生活垃圾管理条例》均委托相关专业机构和专家学者起草，条例文本的专业性、科学性和针对性得到大幅度提升。

探索建立新型立法咨询智库。2018年12月，市人大常委会与江苏师范大学联合成立“徐州市地方立法研究中心”，依托大学人才优势、专业优势，充分发挥专家智库作用。2019年邀请10多位专家对全市100多名立法工作人员进行集中授课，促进了立法工作者业务水平的提高。围绕《徐州市轨道交通条例》等重要制度设计，邀请省市专家对条例草案把脉问诊，提出针对性建议。将《徐州市停车场管理条例》提交研究中心评估，立法科学化、专业化水平得到有效提升。同时，选拔在校大学生到市人大常委会法制工委实习，为建立“多元化”立法人才培养体系作出了有益探索。

增设基层立法联系点。2019年，在原有5家基层立法联系点的基础上，市人大常委会新增鼓楼区环城街道朱庄社区、云龙区蝶梦社区、江苏元封律师事务所3个基层立法联系点，进一步扩展立法社会参与度，让立法工作更接地气。

建立区域协同立法机制。2018年10月，国务院批复《淮河生态经济带发展规划》，将淮海经济区列为重点规划的三大板块之一。2019年12月，由徐州市牵头，淮海经济区淮北市、菏泽市、济宁市、临沂市、连云港市、商丘市、宿迁市、宿州市、枣庄市、徐州市等十个城市在徐州共同签署《淮海经济区协同发展战略合作框架协议》，标志着淮海经济区协同发展战略正式启动。2020年9月，第二届淮海经济区立法协作联席会议签署了《关于淮海经济区立法研究院的协议》，研究院设在江苏师范大学。立法研究院的成立，为兄弟城市的立法工作提供了强有力的理论支撑和人才保障。

立足徐州实际 创造性做好地方立法工作

“52票赞成，全票通过！”《徐州市质量促进条例》通过江苏省十三届人大常委会第五次会议审查批准。这部条例是全国地级市中首部质量促进地方性法规，于2018年11月1日起施行。“条例对产品质量、工程质量、服务质量的促进作出制度设计，对规范质量发展的领导体制、财政投入、基础设施建设等作出明确规定，具有较强的针对性、实用性和可操作性”，省人大常委会法工委负责人指出，条例的制定和施行。

2020年10月1日起施行的《徐州市工业固体废物管理条例》，作为全国首个工业固体废物管理地方性法规，旨在推动解决工业固体废物管理中的现实问题，从制度层面为徐州“无废城市”建设试点提供有力保障。“条例以保障公众健康，维护生态安全，促进经济社会可持续发展为主要宗旨，破解了工业固废管理中的问题”，市人大常委会法制工委主任董瑞启介绍，条例打造了引领、规范、保障工业固废依法管理的徐州样板，对于提升徐州工业固废管理水平，推动地方工业固废依法管理发挥了重要作用。

2018年，市人大常委会在全省范围内率先制定了关于停车场管理方面的地方性法规——《徐州市停车场管理条例》，对进一步规范停车场管理、解决“停车难”问题起到积极的推动作用；2019年制定的《徐州市轨道交通条例》，被省人大常委会列为“设区市立法精品示范工程”项目，为规范轨道交通管理，保障轨道交通建设和安全运营，维护乘客合法权益提供了法治保障……

“回顾本届以来的立法工作，我们步履坚实地行进在既定的轨道上，既有效率，更重质量，在继承中创新，在开拓中前行”，市人大常委会常务副主任冯其谱说，下一步，我们将深入贯彻落实习近平法治思想，坚持以良法促进发展、保障善治，努力以新担当新作为开创新时代徐州立法工作新局面。