人大如何监督监委

南方周末记者 张笛扬 南方周末实习生 王辰元

2021年5月25日，江苏省监委主任王常松向省人大常委会作专项工作报告。　江苏广电融媒体新闻中心　❘图

梁淑怡　❘　制图

★2020年8月，国家监委首次向全国人大常委会报告专项工作，之后已有9个省级监委向同级人大常委会报告专项工作。

“报告的是监委的专项工作，不是报告党的工作、纪委工作、全面工作、全部工作。”贵州省监委相关负责人在接受媒体采访时表示。

武汉大学法学院教授秦前红：监委在选择专项工作报告主题时会兼顾社会效果、法律效果和政治效果。近年来，国际追逃工作的社会关注度较高，敏感性也低一些。

共追回外逃人员132人，包括党员和国家工作人员65人、“百名红通人员”2人、“红通人员”7人，追回赃款1.35亿元。

这是北京市监委成立以来，北京“追逃”“追赃”工作所取得的成绩。2021年4月15日，北京市人大常委会召开第三十次会议，北京市纪委书记、监委主任陈雍到会作专项工作报告，相关数字首次公开。

各级监委向同级人大常委会报告专项工作，是接受人大监督的主要形式。2020年8月，国家监委首次向全国人大常委会报告专项工作，之后，北京市监委率先报告专项工作。

包括北京在内，此轮已有9个省级监委向同级人大常委会报告专项工作。在北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水看来，党内监督之外，监委在国家权力体系中接受人大的监督，有利于形成协同体系，共同保障监察权力的有效行使。

追逃追赃话题最“热”

“外逃人员存量大幅削减、增量得到有效遏制，扭转了‘一贪就跑、一跑就了的局面。”作报告时，陈雍一一总结了北京市监委近年来追逃成绩：全市追回的“百名红通人员”“红通人员”人数在全国名列前茅，多年实现外逃人员“零增长”。

接着，陈雍从4个方面梳理了北京市反腐败国际追逃追赃的主要做法，总结提炼出5条认识体会。

报告也总结了北京市监委在国际追逃工作上面临的5个问题：国际环境十分复杂、任务依然艰巨繁重、首都工作特殊性对防逃追逃提出了更高要求、体制机制还需要进一步健全、追逃追赃工作需要加强专业化队伍建设。

“加强对反腐败国际追逃追赃和防逃工作的组织协调”，是监察法赋予监委的职责。不仅北京市监委，国家监委首次向全国人大常委会作专项工作报告时也选取了“反腐败国际追逃追赃”这一主题。

南方周末记者了解到，省级监委报告专项工作时，多数选择了“反腐败国际追逃追赃”这一主题，9个已报告专项工作的省级监委中，选择这一主题的有5个，分别是北京、福建、河北、江苏和浙江。

武汉大学法学院教授秦前红分析，监委在选取专项工作报告主题时会兼顾社会效果、法律效果和政治效果。近年来，国际追逃工作的社会关注度较高，也是监委主抓的工作之一，相较而言，国际追逃工作的敏感性也低一些。

通过各省监委的专项工作报告，一些数据得以公开披露。

作为国家监察体制改革的试点省份，浙江在2017年1月就成立了省监委。自那时起，浙江已追回外逃人员862名，包括党员和国家工作人员233名，“百名红通人员”3名，追赃约34亿元。

除了国际追逃，扫黑除恶和扶贫领域反腐也是省级监委报告专项工作时关注的话题。

聚焦“扫黑除恶”的是陕西和湖南，这两省在扫黑除恶专项行动中都做了大量工作。2018年至2020年，陕西省监委和湖南省监委皆连续3年被评为“全国扫黑除恶专项斗争先进单位”，陕西曾查办了生态环境厅原厅长冯振东充当黑恶势力“保护伞”等案件，湖南则查办了举国关注的“操场埋尸案”。

安徽和广西监委将首次专项报告的主题确定为扶贫领域的反腐工作。这两个省份原有“国定贫困县”数量较多。安徽报告的主题为“开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理工作”，广西的主题是“开展脱贫攻坚监察监督工作”。

南方周末记者了解到，地方监委作专项工作报告是一项自上而下推开的工作。2021年1月，中纪委全会提出，要指导地方各级监委依法依规、稳妥有序向本级人大常委会报告专项工作。

中纪委官网显示，目前已有近20个省（自治区、直辖市）监委提出了向本级人大常委会报告专项工作的方案。

“审慎稳妥”

2021年5月底，贵州省监委公布了即将报告的主题——“加强制度建设，提升监察工作规范化法治化水平”。

为了做好首次专项报告，贵州省纪委监委组建了5个调研组，由省纪委领导分别带队，到9个市州实地调研，并分别组织市州监委、省直部门和国企高校纪检监察机构召开座谈会。

“报告的是监委的专项工作，不是报告党的工作、纪委工作、全面工作、全部工作。”贵州省监委相关负责人在接受媒体采访时表示。

调研时，贵州省纪委重点了解了各地加强监察制度建设、推进监察工作规范化、法治化情况，以及开展监察制度建设的工作体会、存在的问题和不足。

通过调研，贵州省纪委监委发现了一些问题：“有的干部还存在把法规制度学习当任务，学习中不同程度存在走过场、碎片化的情况，对执法文件精神学习不够、理解不透，未能清楚掌握纪法协同的核心要义。”

据贵州省纪委网站报道，调研结束后，贵州省监委和省人大常委会就作报告前的相关工作做了沟通。贵州省监委召开了专项工作报告稿征求意见座谈会，贵州省人大常委会监察和司法委员会有关负责人出席，并提出了意见、建议。

作报告前先沟通是惯例。在湖南省监委报告专项工作前，湖南省人大常委会监司委专门召开了全体会议，提出了对征求意见稿的修改意见。

不仅是监委在报告准备阶段要调研，有些省级人大常委会也要调研。在广西监委作报告之前，广西壮族自治区人大常委会就针对监委专项报告的主题，组织了专题调研。

广西纪委监委宣传部一名干部告诉南方周末记者，报告专项工作是一项很严肃的政治任务，确定作专项报告前，广西监委分别向自治区党委和中纪委国家监委汇报了主题和报告内容，得到批准后才向人大常委会作了报告。

“先汇报再进行”是上级的要求。一名反腐学者告诉南方周末记者，中纪委国家监委办公厅此前下发了《关于规范地方各级监察委员会向本级人大常委会报告专项工作的指导意见》，强调监委报告专项工作要“审慎稳妥”，还提出作报告前要将主题和内容向上级监委汇报。

作为监察体制改革试点省份的山西，在国家监委成立后已做过探索。监察法施行后不到10天，山西省监委就在2018年3月底向省人大常委会作了专项工作报告，主题为“纪法贯通法法衔接制度建设工作”。

听取报告后，山西省人大常委会安排了两次分组会议，分别审议专项工作报告和意见报告，还另安排了两次主任会议听取相关审议情况的汇报。

之后，山西省人大监督监察委“有序向市县推进”。2018年8月，大同市监委向市人大常委会报告专项工作。

本轮省级监委“试水”后，2021年5月28日,北京市密云区监委已向区人大常委会报告了专项工作，主题是水库水源保护领域监察监督情况，更加“本地化”。

焦点和难点

省级监委在报告专项工作时都提出，要把报告的过程作为监委自觉接受人大监督的过程。

在监察机关与党的纪检机关合署办公体制下，监委首要接受党委的领导和监督，但监委由人大产生、对人大负责，也须接受同级人大的监督。从制度设计而言，之所以要求监委报告专项工作，就是要把监委纳入人大监督之中。

但监委如何接受人大的监督，是监察法制定过程中的一个焦点问题。

秦前红告诉南方周末记者，当时很多人主张监委应该和政府、检察院、法院一样，向人民代表大会作工作报告，也有人不太同意，权衡之后的决定是，监委向人大常委会作专项工作报告。

区别在于，“一府两院”的工作报告，需要大会审议和表决，听取报告的是全体人大代表，而专项工作报告只需要审议，听取报告的范围局限在人大常委会成员。

《中国纪检监察报》刊登过一篇文章对此做解释，文章称，由于监委承担的反腐败工作具有特殊性，调查过程涉及大量党和国家秘密，涉及国家安全和国家利益，事关重大，保密要求高，不宜在人大会议上公开报告。

2017年11月7日，经过全国人大常委会初次审议的监察法草案公开，草案规定，各级人大常委会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告，并组织执法检查。

到了2017年12月，全国人大常委会审议草案时，部分常委会委员建议删去“可以”二字，之后形成的草案二审稿修改为，各级人大常委会“听取和审议本级监察机关的专项工作报告，根据需要可以组织执法检查”。

最终通过的监察法，又删去了“根据需要可以”的表述。

根据中纪委国家监委法规室编写的《〈监察法〉释义》，各级人大常委会可以选择重大问题，有计划地安排听取和审议本级监委的专项工作报告，同时，监委也可以向本级人大常委会主动报告专项工作。

虽然有法可依，但现实中人大监督监委仍存在一些难点。安徽省芜湖市三山区人大常委会干部滕修福在一篇公开发表的文章中提到，地方各级纪委与监委“一套人马，两块牌子”的制度设计，使得一些地方人大及其常委会存在“不敢越位、生怕错位”的顾虑，从而造成监督缺位。

“对监委的监督，不是对其行使监察权力的干扰，恰恰相反，是对监察权力有效行使最大的保障。”庄德水表示，“监察的效能到底有没有发挥出来，可以通过专项工作报告的形式予以体现。”

庄德水还建议，经过尝试后，监委下一阶段的专项工作报告应形成专门制度，让监委定期就重大问题接受人大监督，形成常规性的机制。