基层林草融合发展的措施和建议

张中珊 张钺 张文鸿

摘 要： 介绍了腾冲市草原基本情况，总结了腾冲市两年来促进林草融合发展的措施和成效，分析了存在的问题，提出了解决问题的建议。

关键词： 腾冲市;林草融合发展;措施和建议

中图分类号：S757.4   文献标识码：A   文章编号：1004-3020（2021）02-0076-03

1 引言

党的十九大报告提出，要加生态文明体制改革，建设美丽中国，统筹山水林田湖草系统治理。《深化党和国家机构改革方案》，赋予了林草部门新定位、新职责，林业和草原如何实现融合发展，构建林草发展新格局，是基层林草部门面临的重要任务[1]。

2 腾冲市草原基本情况

腾冲市于2011年划定基本草原面积107 827 hm2，占国土面积的18.91%，有千亩以上天然草场18块，万亩以上连片草原3块[2]，但长期以来非法占用、私圈乱围、滥采乱挖草原行为时有发生。为加强草原生态保护工作，腾冲市于2016年在腾冲市农业局组建了腾冲市草原生态保护管理所，但仅核编4个，力量薄弱，严重制约了草原资源管理和执法工作。

面对承担草原保护监管职能这一新课题新任务，腾冲市林业和草原局围绕机构改革的总体布局，积极谋划草原工作思路，多举措推动林草融合发展，加快草原生态保护与修复，构建腾冲林草发展新格局。

3 林草融合发展的措施和成效

3.1 加强队伍建设，提升综合治理能力

2019年3月，腾冲市林业和草原局组建草原和湿地管理股，增配了4名工作人员与腾冲市草原生态保护管理所的4名工作人员融合承担草原和湿地管理职责，通过人员优化组合，业务技术互帮互补，整体力量得到加强。同时，一方面并采取“请进来”和“送出去”相结合的方式对林草队伍开展培训，两年来，安排工作人员先后到北京市、香格里拉市和元谋县参加了培训，又分别邀请云南省草原监督管理站和云南省草地动物科学院专家到腾冲开展培训和指导项目实施，通过接受“前沿”理论学习，提高林草系统干部职工对草原生态保护修复的认识，树立林草生态保护修复一盘棋的思想观念。另一方面通过开展草原监测、项目作业设计编制和项目实施管理等“一线”工作实践，进一步提高草原保护管理综合治理能力。

3.2 强化行政执法，加强草原监督管理

一是抽调行政执法、业务技术人员组成草原整治工作组，对国有东山草原非法占用、私圈乱围开展清理整治，完成勘界定桩工作。二是加强对国有连片草原管理，挤出经费聘用两名生态管护员对国有东山草原坚持长年巡护，及时发现，及时处理破坏草原违法行为，依法查处在草原上非法采土、采石案件1件。三是对森林草原防火通道、退化草原人工种草以及其他相关工程项目的施工情况开展检查，督促施工单位严格按作业设计和批复施工。四是加强草原征占用监督管理，按照《草原法》《草原征占用审核审批管理办法》的相关规定，切实规范矿藏开采、工程建设及采石采砂等占用草原行为，严控草原非法使用，依法办理县级草原征占用审核审批2件。

3.3 认真开展监测，全面掌握草原资源动态

按全省统一布设要求，腾冲市设暖性灌草丛草原监测样地7个，热性灌草丛草原监测样地1个，山地草甸类草原4个，样地最高海拔3 359 m，最低海拔1 633 m。通过对12个样地严格按规程开展枯黄期、返青期、茂盛期监测调查和上级的复查验收，2019年末腾冲市草原综合植被盖度达87.83%，样地一次测产平均产草量为6 195 kg/hm2。草原生产力、植被盖度、草畜平衡调查等监测指标变化情况表明，全市草原植被盖度提高，植物群落结构明显改善，生物多样性增加，草原生态环境持续好转。

3.4 规范草原承包，加强草原生态保护

结合草原补奖政策的实施，腾冲市对草原家庭承包的100 507 hm2纳入草原生态补奖面积（其中禁牧面积13 020 hm2，草畜平衡面积87 487 hm2），有草原宗地12 054宗，共签订草原承包合同4 093本。2019年共兑付草原生态保护直补资金474.55万元，所有补助奖励资金全部通过财政惠农补贴发放系统直补到户，涉及建档立卡贫困户7270户，对脱贫攻坚起到了推动作用。

通过草原规范化承包和奖补资金的发放，全市草地资源承包经营和管理利用现状更加明晰，群众草原生态保护意识性不断增强，确保草原生态保护各项制度落实到位。

3.5 积极争取项目，加快草原生态修复

腾冲市林业和草原局在全面推行草原禁牧和草畜平衡制度基础上，坚持全面保护与重点治理相结合，积极争取草原生态保护修复项目。2019年、2020年实施草原项目3个，完成退化草原生态修复面积2 200 hm2，建设草种基地66.67 hm2，治理草原鼠害、病虫害、毒害草面积1 266.67 hm2，争取补助资金2 136万元，受益群众28 570人。

在草原生态修复过程中，以生态效益、社会效益和经济效益协调发展为目标，通过推广先进实用的草产业发展技术，提高了综合植被盖度，减少了毒害草入侵，提高了饲草产量，促进了草原健康持续发展。

4 林草融合发展存在的主要问题

（1）草原资源底数不清。由于产业政策、自然演替及调查因素等原因，导致我市草原面积在不同时期有不同数据，80年第一次草原资源调查统计面积与2011年划定基本草原面积及2017年草地資源清查面积均存在较大差异，加之，林地、草地的交叉重叠和森林、草原之间的演替给实际管理工作带来难度。

（2）草原生态补奖激励作用不强。腾冲市受印度洋西南季风的影响，属亚热带高原山区气候，冬暖夏凉，雨量充沛，适宜植物生长，森林覆盖率达75%，林中有草，草中有林，草原零星分散，62%以上的草原属于林下草地、林间草地，户均面积较少，平均到户资金为69.48元，最少到户资金仅为0.25元，到户资金较小，对群众草原生态保护激励作用不强。

（3）乡村两级草原监督管理机制不健全。机构改革后，林业和草原局，虽然设立了草原和湿地管理股，但仍未形成草原保护监管的合力，主要原因一方面是森林保护和草原保护各自以《森林法》和《草原法》为基础，自成体系，执法体系尚未融合;另一方面是乡村两级的草原监管力量尚未明确，管护经费尚未落实，原来用于草原禁牧和草畜平衡的补助仍由乡镇兽医站负责发放，责、权、利的不统一导致草原管护体系不健全。

（4）草原生态修复项目落地困难。由于腾冲市草原零星分散，加之大多与林地重叠，林权制度改革已承包到户，一个草原生态修复项目的地块可能涉及到成百上千户土地承包户，难免给项目落地带来阻力，加之在实施过程中缺乏连续性，项目实施后由于缺乏管护经费，没有统一管理，导致草原又逐步退化。

5 林草融合发展建议

融合林草空间规划和林草资源监测体系，从人员、设施设备配置到林草监测指标均应整合实现一体化，避免各自为政、交叉配置、数据打架，通过定期理清家底，及时掌握动态变化，为林草政策制定和发展规划提供依据。

提高草原生态补奖政策的精准性，改变“撒胡椒面式”的补奖方式，应加大对连片草原的补奖和修复保护投入。

融合林业保护执法体系和草原保护执法体系，可依托健全的林业行政执法和公益林管护队伍，加大培训教育和管理力度，明确草原保护职责、提高草原保护意识，加强乡村两级草原管护队伍建设，构建全新的林草综合执法和管护体系。

充分利用国有林场土地、管理、技术优势，积极探索国有林场实施林下种草，以草养林，不仅遵循林草共生的自然生态，而且可以盘活林地资源，充实林场经济实力，将国有林场单一经营森林的模式，逐渐向林草经营模式发展[3]，并以此鼓励和带动农户采取合作社、家庭联营或大户承包等方式开展草原保护和修复利用。在实施草原生态修复项目过程中，不能重实施、轻管理，在安排项目和资金使用计划时，应适当考虑项目实施的连续性和增加后期管理费用。

參考文献

[1]李冰，张志涛，谭淑豪，等.完善草原生态保护政策机制 促进林草体制机制融合发展[J].林业经济，2019（4）：3-9.

[2]黄宝洲，严海燕.从草原之殇到草原“风光”[N].保山日报，2020-02-11.

[3]石山.林草结合使林场成为新的畜牧基地[J].林业经济，2012（2）：3-5.

（责任编辑：唐 岚）

收稿日期：2021-01-26

作者简介：张中珊（1975～），女，助理工程师，主要从事林政执法和森林草原防火工作。