迈向弹性治理：地方应急管理的调适

陈永杰 程艺萌

〔摘要〕从实践来看，地方应急管理面临着四对张力：中央一统而治与地方应变性之间的张力，官僚决策与专家治理之间的张力，社会依附性与权利开放秩序之间的张力，技术治理与制度系统之间的张力。这些张力削弱了地方应急管理体系的治理效能。基于能力发展、去中心化、强化社会资本和注重数智治理的弹性治理框架为调适这些张力提供了总体思路。健全风险社会下的地方应急管理体系，应着重强化地方政府的治理弹性和韧性，这依赖于完善央地权力配置和容错免责机制，增强地方政府应急管理的自主权;构建合作型应急决策体系，深化应急决策的专家参与;扩大权利开放秩序空间，强化应急管理中的社会资本;增强技术治理的制度支持，实现制度与技术的相互助推等制度设计。

〔关键词〕

弹性治理;应急管理;地方政府;风险社会

〔中图分类号〕D632.5 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）03-0112-09

地方政府应对新冠肺炎突发公共卫生事件的应急管理实践在彰显我国制度和治理优势的同时，也显现了地方应急管理体系的短板和漏洞。总体上看，地方政府的应急防控呈现出周期性差异，即防控初期呈现出相对的保守性，例如公共卫生信息和公共决策的封闭性，应急行动的迟缓等;防控中后期则呈现出较为显著的开放性和主动性。但是，这种周期性差异实际上削弱了应急管理体系的治理效能，因为应急管理的重心在于事前防范和早期控制，而防控初期相对的保守性显然不利于这些目标的实现。至于防控中后期地方呈现出来的显著的主动性、开放性、动员性等特征，实际上首先是来自中央自上而下的授权、压力和激励，因此，从另一个侧面也反映出地方应急管理体系的“被动”。总体而言，上述特征呈现出地方应急管理的灵敏性和适应性仍然有所不足。

人类社会已经进入一个充满不确定和高度复杂的风险社会，为有效应对风险社会，弹性治理开始进入全球治理的新议程。弹性治理因其适应性、去等级化、网络化、开放性等特征成为一种应对风险社会的替代性方案。〔1〕本文以突发公共卫生事件防控的地方实践为例，通过分析地方应急管理面临的四对张力，来分析地方应急管理所面临的困境;在此基础上，基于弹性治理框架提出调适这些张力、完善地方应急管理体系的制度路径。

一、地方应急管理中的多重张力

作为国家治理体系的内生部分，地方应急管理体系嵌入在国家治理体系之中，并受国家治理的整体逻辑所支配。因此，理解地方的应急管理体系便不能仅从应急管理的视角来解读，而是应从国家的整体治理逻辑来审视和分析地方应急管理体系所面临的多重张力。基于中央与地方、国家与社会、制度与技术的三重关系视角，我们认为地方应急管理体系及其实践面临四对张力：一是中央治理的一统性与地方应变性之间的张力，二是官僚决策与专家治理之间的张力，三是社会依附性与权利开放秩序之间的张力，四是技术治理与制度系统之间的张力。

（一）中央一统而治与地方应变性之间的张力

“一统而治”是中央治理的核心逻辑和总体要求。〔2〕所谓“一统而治”可以从目标的一统性与权力的一统性两个维度来理解。目标的一统性体现在地方政府的目标选择和排序必须与中央的目标选择与排序保持一致，即中央的注意力分配是地方注意力分配的依据。注意力分配的逻辑是一种“政治统合逻辑”，即中央的目标是多元的但具有排序性，优先目标或中心目标被视为政治性目标，所谓政治性强调的是最高优先级的、指令性表达。政治性目标整合和支配着其他目标。政治统合逻辑自上而下、一以贯之并依靠权力的一统性来实现。权力的一统性体现为两个方面：第一，在常规治理中，中央政府掌握权力体系中最关键性的权力。这种最关键性的权力体现为行政统辖规划的权力，尤其体现在人事安排和资源调配的权力。〔3〕第二，中央掌握选择性集权或分权的权力。中央政府会依据一项事权对国家治理的影響来选择性地集权或分权，例如，中央收回原属于地方的地铁审批权，〔4〕而将食品安全监管的权责下放给地方来“分级管理”，〔5〕其目的是减少可能产生的“决策和社会风险”〔6〕。借助行政统辖规划权，央地之间形成了以目标设定、检查验收和激励分配为基础的自上而下的控制逻辑、权威关系和组织运作机制，〔7〕并最终形成了一套嵌入在逐级代理体系中的以结果导向、人格化责任分担为基础的目标责任考核制度。从目标和权力两个维度来检视突发公共卫生事件爆发之时中央治理的一统性与地方应变能力之间的张力，可以发现地方政府缺乏足够的激励和权力来实现应变性。首先，经济增长和社会稳定一直是国家治理的核心目标，亦是地方政府的政治任务。这意味着：第一，这两项任务的完成度是中央对地方的考核、奖惩的重要标准;第二，在政治统合逻辑支配下，当其他任务与这两项任务发生冲突时，地方政府的注意力将优先分配到这两项任务上。特别是一些关键时间节点，例如此次疫情形成于年终春节之时，维持社会秩序和稳定的压力更加突出。这意味着，在政治统合逻辑支配下，地方政府若无强有力的证据表明突发公共卫生事件的危害程度时，其理性决策便倾向于“保守应对”，否则可能面临问责风险。其次，地方政府缺乏足够的相机决断权来应对突发公共卫生事件。公共卫生事件因其自身特性易产生“恐慌”的社会心理和情绪，对经济发展和社会稳定易产生连锁性负面影响，因此其信息公布的权力统一由国务院主管部门行使，而非分权至地方，由其分级自主管理。例如，根据我国的《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》等法律规定，只有国务院卫生行政部门，以及被授权的省、自治区、直辖市卫生行政部门才能向社会公开发布传染病信息。这意味着省级以下政府即便发现疫情信息也只能层层上报，而无权向社会公开预警，其结果是地方公共决策因纵向制约而缺乏足够的自主性和灵活性。总之，目标一统性下的政治统合逻辑和权力一统性下的集权分权逻辑，弱化了地方政府灵活应变的激励和能力基础，形成了中央一统而治与地方应变性之间的张力。

（二）官僚决策与专家治理之间的张力

理想的基于专业化分工的科层组织，其官僚本身“被”要求是某一治理领域的专家。正如韦伯所言，“官职的管理，通常都是以某个专业化领域的训练为前提。”〔8〕这种专业化是指受专业知识训练或经行政实践积累的专业的系统知识。〔9〕因此，在一定意义上，理想科层组织的官僚决策本身就是一种专家决策。但在行政实践中，官僚决策模式往往表现出官僚主义突出而专业化水平相对较弱的特征。原因有二，第一，掌握专业知识的官僚往往被其拥有或遵从的权力同化，在事实问题中引入过多的主观价值因素，对于技术性较强的复杂问题反而难以做出专业性的判断。第二，在政治要求等特定情境下，专家型官僚被“非科班出身”的官僚所取代。因此，将职业化的专家纳入官僚决策咨询系统以补充官僚决策便十分重要。然而官僚决策与专家决策并非完全是互补的、协调的、同步的，在某些情境下官僚决策和专家治理呈现出专断-依附和交换性特征。专断-依附特征体现在，受政治或行政权威干扰，专家无法独立自主地作出理性判断和决策，或者即便能够独立自主地作出决策也因官僚决策的专断性而无法进入决策议程、影响决策。所谓交换性是指，官僚决策和专家治理在某些情况下是一种交换关系，前者借助后者的“论证”推行政策、体现政绩，后者借助前者的权力获取资源。突发公共卫生事件防控初期，专业的科学研判机制无法发挥有效作用，医护人员的专业性和灵敏性的预警同样缺乏发声的空间。这种现象正是专断-依附特征的第二种情形。出现上述两种特征的原因有多种，例如，个体行为特质、信息占有、行动逻辑等主客观因素影响〔10〕，但最重要的是官僚权力的结构和运行机制。前者体现在官僚组织对公权力的垄断性，后者体现在官僚组织借助权力的垄断性而实施的专断治理。〔11〕其结果是，职业性专家的独立自主性被官僚组织垄断的公权力所削弱，进而使得专家在官僚组织内处于依附性地位，只能发挥“边际改善”的作用。

①例如：自由的政治参与机会和渠道等。参见Bruce Buenode Mesquita， George W. Downs. Development and Democracy〔J〕. Foreign Affairs，2005，84（5）：77.

（三）社会依附性与权利开放秩序之间的张力

自然国家向现代化转型的一个重要标志是市场经济中多元组织的权利准入，这种多元组织的权利准入在促进市场经济繁荣的同时，也客观要求政治领域的权利开放。〔12〕诺斯因此在更宏观视角下将“权利开放秩序”作为社会发展现代化的表征。在诺斯的分析框架中，国家治理的现代化的前提是实现从权利限制向权利开放秩序的转型。在日趋复杂的社会治理事务背景下，社会组织是政府和市场之外的第三种有效的组织治理机制，但其发挥有效性的前提在于社会组织的权利如自主权、参与权等能否得到有效保障。不同于西方国家与社会关系的法团主义、多元主义〔13〕，中国的国家与社会关系呈现出吸纳、嵌入、依附、合作等复杂多元的特质，例如，“行政吸纳社会”〔14〕“依附式自主”〔15〕“调适性合作”〔16〕“依附式合作”〔17〕等等。这表明社会组织的独立性和自主性虽然在不断增强，但总体上仍然依附于政治体系。近年来，我国的政治行政体系在不断走向开放与透明，但在一些关键制度上仍然是选择性供给。例如，在关系经济增长和社会公益领域，如私营企业和商会发展，社会公益组织培育，社会保障事业等采取分权性制度，逐渐扩大市场权利，强化政社合作;但涉及民众在政治上协调的制度供给①等方面较为审慎。再如，通过限制、功能替代、优先满足强者利益等策略来实现行政吸纳社会的目标。〔18〕新近研究表明，近十年来国家权力更为显著地向社会渗透和扩张，社会依附性进一步增强，基于公共协商空间的国家与社会关系弹性具有收缩性特征。〔19〕结果是，社会组织的工具属性被强化，这意味着社会组织无法在政府决策等核心领域产生更大和更积极的影响。突发公共卫生事件的应急管理过程既证明了社会组织在解决物资短缺、联防联控、疫情排查等公共事务中的不可或缺性，同时也反映了社会组织进入公共决策场域的困难。如何构建一种开放的权利秩序，赋权增能于社会组织，使其有序参与到公共政策议程中来，是实現地方应急管理体系现代化的重要议题。

（四）技术治理与制度系统之间的张力

大数据时代下互联网信息技术正在重塑传统社会治理模式，成为当前社会治理转型的创新引擎。然而，技术作为一种治理工具，需要在既有的科层组织内运行〔20〕，只有将其内嵌于国家和社会治理理念中，与之形成一种整体化运行逻辑，〔21〕才能避免技术走势的内卷化与形式主义，进而产生治理效能。简言之，技术治理有效性的前提是建构一套与之相匹配的制度体系。例如，需要建立一套相应的授权和培训体系，使治理者有足够的能力来运用治理技术;需要建立一套科学的考核体系，使治理者有正确的激励使用治理技术等等。反之，若缺乏这些制度，或者技术系统被“束之高阁”，或者治理者“为了技术而技术”，陷入单纯追求政绩的形式主义。例如，中国在2003年SARS疫情之后，由中央和地方共同投资约7.3亿元建立了“全国传染病与突发公共卫生事件监测信息系统”（下称网络直报系统），这套系统建成之初被称为监测效率最高的直报系统，但在近期的突发公共卫生事件中，这套系统却因“失灵”而广受诟病。技术“失灵”的本质不在技术而在制度。基于已有的调查报告和文献资料，本文认为至少存在三种制度因素。第一，突发公共卫生事件上报的授权机制。疾病防控体系的上报机制是属地垂直，管理分级。在此次武汉疫情防控中，传染病报告卡的直报权限（通过网络直报系统直接上报）逐级上收，从院级被上收到区级，再从区级被上收到省市联合报卡，最终变为“经区、市、省级逐级检测，仍为不明原因肺炎后，经省卫健委同意才能进行病例信息上报”。其结果是来自一线最直接和灵敏的预警信号难以通过直报系统上传。第二，制度弹性的缺失。例如，在传染性病毒出现之前，其作为一个新发疾病，尚未被确认为“法定传染病”，不在系统中的法定传染病之列，因此，医护人员难以冒着“违规风险”上传至法定传染病系统中。第三，目标责任制下的注意力分配机制。经济发展和社会稳定是中央考核地方的主要指标，也是地方主政者的中心任务。在这种注意力分配机制下，鉴于突发公共卫生事件对经济和社会的消极影响，在缺乏完备的疫情证据下，网络直报与地方主政者的治理逻辑是冲突的。换言之，对“技术”的选择性应用是当前制度激励下治理者的理性决策。

①风险不断增长，但在政治领域，一方面，付诸行动和政策的呼吁一直在高漲;另一方面，有关如何在政策上应对风险的问题悬而未决。由于这种差距，政治职能和政治制度乃相关观念的真空地带就在此形成。参见〔德〕乌尔里希·贝克著. 风险社会：新的现代性之路〔M〕. 张文杰，等译. 南京：译林出版社，2018：46。

二、风险社会中的弹性治理

突发公共卫生事件是风险社会的一种典型表现。风险社会不是对人类历史阶段的分期，它是一种社会状态，是对现代化特征的描述。〔22〕乌尔里希·贝克认为风险社会是人类追求现代化过程中的副产品，其与自反性现代化概念密切相关，科学技术的进步带来的力量并没有使人类免于风险的威胁，相反，产生了越来越多的新的风险。〔23〕在这个意义上，风险社会更注重风险的社会性（与自然相对）特征。一是风险的产生具有不确定性和不可知性;二是风险责任主体的模糊性〔24〕;三是风险危害的全局性;四是风险治理的高度复合性，即需要跨学科及社会组织、政府的合作;五是应对风险呈现出更多的政治真空地带①。这些特征是现代化的威胁力量和全球化所引发的后果。中国的现代化具有明显的“压缩性”特征。〔25〕这一特征具有双重强化效应，其一，现代化进程的压缩本身易激发现代化进程中的各类风险;其二，现代化进程的压缩容易形成“管理间隙”，即风险治理的各项制度和机制之间缺乏有效的衔接和完善，进而当社会承受重大风险时，整个社会易处于一种缺乏弹性的社会链接状态。〔26〕

面对社会风险与刚性治理的失败，实践与理论界越来越关注治理的弹性化，提倡用弹性治理来应对风险的偶然性、复杂性和不可预测性以及引发的各类问题。〔27〕〔28〕1973年，霍林将物理学中“弹性”概念引入生态学，认为弹性是对系统的持久性及其吸收变化和干扰能力的测量，以保持相同的种群或状态变量之间的关系。〔29〕后继学者将弹性引介到社会学领域，并围绕环境可持续发展、国际干预、政府治理等主题开展广泛的研究，弹性已成为全球治理的普遍习惯〔30〕。关于弹性最常用的解释是“群体或社区应对社会、政治和环境变化带来的外部压力和干扰的能力”〔31〕。这一定义体现了弹性治理的两个重要特征：自主性和适应性。弹性治理与韧性治理既具有一致性，也具有差异性。⑤一致性体现在二者所回应的都是传统应急管理模式应对复杂风险的低效问题，目标都注重治理的适应性。差异性体现在，与韧性治理相比，弹性治理除了强调治理主体的适应能力还特别强调治理主体的自主能力，因为这一能力影响着韧性治理所强调的多主体合作和组织学习两个核心机制的效能，进而影响着治理的适应性。在一定意义上，治理主体的自主能力是适应能力的前提。除此之外，与韧性治理主要强调多主体合作和组织学习两个核心机制不同，弹性治理框架从中央与地方关系、国家与社会关系、制度与技术关系三个维度揭示了地方政府能力、网络化治理模式、社会资本、新技术等核心要素对治理的自主性和适应性的影响。第一，地方政府的自主能力。弹性治理强调通过授权而非自上而下的干预给予治理者（包括非政府机构）自主权以实现主动的自我调适〔32〕，强化治理者的适应和变革能力。第二，网络化治理，基于社会是复杂和偶然、风险流动和变异性的认知〔33〕，弹性治理强调打破单中心权威下的封闭、等级、垄断治理，通过开放、共享、合作的网络化治理模式来应对不确定性风险。第三，强化社会资本。弹性治理认为强化社会资本有助于增强应对风险的能力，特别是应增强结合型社会资本（ bonding social capital） 和跨接型社会资本（ bridging social capital）〔34〕，前者基于情感（如亲情、友情）而形成的社群网络，后者基于经济社会地位、教育水平等社会因素相近而形成的社群网络。第四，大数据和新技术的运用。弹性治理注重从基层社区和个体中寻找信息来源，并通过汇总、共享与分析，来辅助公共决策实现提前预警、实时认知和实时反馈。

①朱正威等认为韧性治理是为了增强自身及其所处的城市和社区系统对于复合型灾害风险冲击的适应能力，不同公共治理主体基于合作治理与组织学习机制建立的，涵盖全灾种、全过程的新型治理模式。参见：朱正威，刘莹莹.韧性治理：风险与应急管理的新路径〔J〕.行政论坛，2020，（5）：81-87。

上述四个要素并非是割裂的，而是具有内在的关联与逻辑。首先，去中心化的网络治理结构为社会群体和组织的互动、交融和培育提供了前提和空间，有助于强化社会资本。其次，大数据与新技术的运用，可以降低信息的割裂性和封闭性，通过技术平台应用来减弱制度阻碍，降低社会参与成本，增强社会治理的网络化。再次，去中心化的网络治理结构、社会资本的强化、大数据与新技术的运用有助于政府适应能力和变革能力的增强。最后，地方政府的自主性为网络治理结构的构建，社会资本的强化以及大数据、新技术的运用提供了基础条件（见图1）。

图1 弹性治理要素间的逻辑关系

三、迈向弹性治理：地方应急管理的调适路径

弹性治理模式为调适地方应急管理面临的张力提供了框架和启示。地方应急管理体系的改革路径应以增强地方政府的治理弹性和韧性为目标，通过完善央地权力配置和问责容错机制、构建合作型应急决策体系、扩大权利开放空间、增强技术治理的制度支持等维度，来强化地方政府的适应和变革能力。

（一）完善央地权力配置和问责容错机制，强化地方应急管理的自主权

地方政府尤其是基层政府是应急管理体系的关键主体，应急管理的有效性首先取决于地方政府决策的效率和灵活性，这依赖于地方政府自由裁量的空间和自主行动的能力。实现这一目标，需要完善央地权力配置和问责容错机制。具体包括两个维度：第一，构建应急管理的权力负面清单，在法律边界内，充分赋予地方政府应急管理的相机决断权。应急管理的权力负面清单体现的是一种底线原则，即中央政府应明确地方政府在处置突发事件的最大权力和行为边界，只要在这一边界之内，地方政府即有权相机决断和灵活处理突发事件。从经济学的角度看，这一思路体现在中央和地方围绕突发事件的应急管理构建了一种委托代理合同，但该合同不是规定了代理方（地方政府）应该做什么，而是明确了代理方不能做什么。这意味着代理方（地方政府）掌握着合同约定外的剩余控制权，而由于代理方（地方政府）具有信息优势，且行为在约定的法律和政治边界之内，因此其治理更有效率。第二，“做对激励”（getting right incentive），实现问责与容错的均衡。“做对激励”的目的有二，一是增强地方政府应急管理的积极性，二是弱化地方政府“不出事逻辑”。前者应构建弹性而非刚性的应急管理考核体系，强化地方政府主动、灵活、能动应对风险事件的激励，使地方政府变被动回应为主动出击，降低应急管理响应的滞后性。后者需建立健全容错免责和纠错机制，实现过程导向的容错免责与结果导向的绩效问责之间的有效衔接和平衡设置，进而降低地方政府在应急管理中的风险感知，弱化地方政府在应急管理中的“不出事逻辑”。

（二）构建合作型应急决策体系，深化应急决策中的專家参与

应急管理是一个专业化分工及科学运用的过程，而突发事件带来的复杂性和风险不确定性进一步强化了政府和专家合作决策的必要性。构建合作型应急决策体系的重点在于深化应急决策中的专家参与。第一，支持构建独立自主的第三方专业智库。当前众多智库仍然依附于高校、科研院所、政府单位等，其性质为财政全供或财政半供的事业单位。这种依附性削弱了智库决策建议的独立自主。因此，政府应支持构建独立自主的第三方专业智库，推动这些智库的治理结构和机制向社会化、市场化转变，拓展智库运转经费来源的多元化渠道，增强专家决策的内在激励和独立自主。第二，进一步完善政府应急决策的信息公开机制，加大应急决策信息开放力度，对于关键和敏感信息，可尝试构建针对决策咨询专家的专门化的且附带相应责任的内部决策信息沟通机制。第三，完善应急决策的专家参与机制，构建多样化的专家参与渠道，提高专家参与应急决策的广度和深度;加强对专家参与决策质量的评估，通过“能进能退，能上能下”增强专家参与决策的激励。第四，构建政学两界的旋转门机制，加强双向互动交流，打通专家与决策者之间的角色壁垒。〔35〕近年来，已经出现这样一种趋势，即一些专家教授进入政界成为公共决策者，甚至是重要政府部门的一把手。这种旋转门机制既有助于为行政体系带来新鲜活力，改善官僚组织文化，同时又有助于增强公共决策的专业化水平。建立健全政学两界的旋转门机制既需要在组织体系上完善准入、选拔和考核标准，同时也要建立有效的竞争退出机制。

（三）扩大权利开放秩序空间，强化应急管理中的社会资本

以社会组织和社群网络为代表的社会资本有助于增强社会应对风险的能力，例如社会自救、对政府应急职能的补充等等。但社会资本的强弱取决于权力开放秩序空间的大小，亦即政治体系在多大程度上包容、鼓励和支持社会组织和社群网络的成长，让社会组织和社群网络不仅能够实现自我治理，而且能够进入到政治体系中来成为政府公共决策和行动的辅助者和补充者。扩大权利开放秩序空间，需要实现多个条件。第一，社会分权。社会风险不确定性和复杂性程度的增加客观上要求政府与社会建立治理共同体来降低政府的治理成本，分担治理风险。因此，需要科学界定政府与社会的职责边界，在政策资源上加大对社会组织等各类社会主体的支持力度，探索政府应急管理事务向社会主体的外包合作机制，激发社会主体在应急管理中的能动性。第二，社会主体的治理能力。社会主体的自治能力以及承接政府应急管理事务的能力关系着治理共同体的治理效能。政府应作为引导者和推动者，引导社会各类主体积极参与政府公共事务，让社会主体在参与中培育成长;推动社会主体规范发展，建立健全以章程为核心的各项制度，完善社会主体内部治理结构，加强对社会主体的专业化培训，推进社会主体参与治理的制度化、规范化和专业化。第三，公共协商机制的有效性。公共协商机制是政府与社会的联结机制。健全公共协商机制需要解决几个关键问题，例如社会主体以何种身份，何种权力和责任，何种方式来参与应急管理。因此，需要通过身份确认、权责对等、协商高效等环节来提高公共协商的有效性。第四，法治约束和保障。法治包含两个维度：权力法治和权利法治。〔36〕前者体现为对公权力的制约和监督，后者体现为对公民权利的支持和保障。在强政府、弱社会的总体格局下，需要通过建立有效的权力制约监督机制以及保障社会权利的法律体系来制约国家权力的扩张侵蚀，为社会赢得自主空间。

（四）增强技术治理的制度支持，实现制度与技术的相互助推

动态的技术与静态的制度之间的辩证关系往往是推动治理体制发展的动力。〔37〕本文认为这种辩证关系的一个重要维度是制度应契合技术的运行逻辑。因为，制度是技术融入治理的关键，也是激活技术治理活力的密码。第一，强化培训和学习机制，增强治理者在应急管理中的技术治理能力。大数据、人工智能、区块链等技术的新兴性和复杂性客观上对传统治理者带来了挑战。因此，在整体智治的趋势下，应首先重视建立健全治理者使用数智技术的培训和学习机制，增强治理者在应急管理中的数智治理思维和数智治理能力。第二，完善技术治理的激励考核机制，增强技术治理效能。完善技术治理的激励考核机制，需要着重改变应急管理中重技术投入、轻技术应用，重技术形式、轻技术效果等形式主义现象，使治理效能成为技术治理价值的最终衡量标准。第三，构建技术治理的场景分析和应用机制。技术治理的根本目标是把数智技术应用到现实治理场景中，有效解决现实治理中的各类问题。因此需要梳理各种应急管理场景，分析和论证技术治理在不同应急管理场景的适用性、有效性，增强技术治理在应急管理中的创新应用。第四，构建弹性的制度支持和约束机制。制度因其稳定性以及变革的缓慢性而往往滞后于治理技术的更新迭代，在这种情境下，先进的技术系统会因刚性的制度约束而难以最大程度地发挥其治理效能。例如，基于实时、全域大数据分析的技术系统由于缺乏部门间的数据标准化和共享机制，而只能形成“局域治理”。再如，上文提到的由于制度对网络直报系统中的传染病做了明确和刚性的规定，进而导致治理者难以将尚未被确认为“法定传染病”的疾病纳入到网络直报系统中，其结果是这套系统因制度的刚性规定而被“束之高阁”。因此，需要避免治理者被繁文缛节的技术启用机制所累，使制度助推技术更好地融入治理之中。

四、结语

日趋深入的现代化转型和新一轮技术革命在推动社会生产力的同时，也进一步强化了社会风险的多样性和不确定性，进而对国家和社会的稳定秩序构成了巨大的潜在挑战。因此，构建何种应急管理体系，如何提高政府的应急管理能力便是风险社会下政府治理的重大议题。本文以突发公共卫生事件的防控实践为例，分析了地方政府在应急管理中所面临的张力和困境，在此基础上，基于弹性治理框架提出了完善地方应急管理体系的具体路径。研究发现，地方政府应对突发公共卫生事件的防控实践在总体上呈现出周期性差异的特征，即防控初期呈现出相对保守性;防控中后期则呈现出较为显著的主动性、开放性和动员性。这种周期性差异揭示了地方政府在应急管理过程中所面临的四对张力：中央一统而治与地方应变性之间的张力，官僚决策与专家治理之间的张力，社会依附性与权利开放秩序之间的张力，技术治理与制度系统之间的张力。因此，调适这些张力是完善地方应急管理体系的关键。基于能力发展、去中心化、强化社会资本和注重数智治理的弹性治理框架为调适这些张力提供了总体思路。健全风险社会下的地方应急管理体系，应着重强化地方政府的治理弹性，这依赖于完善央地权力配置和容错免责机制，增强地方政府应急管理的自主权;构建合作型应急决策体系，深化应急决策的专家参与;扩大权利开放秩序空间，强化应急管理中的社会资本;增强技术治理的制度支持，实现制度与技术的相互助推等制度设计等。

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【责任编辑：朱凤霞】