论党内法规参与程序

蔡金荣

〔摘要〕参与程序是对代议式党内法规制定体制内在不足的有效弥补，是党内法规以义务性为主要特征的必然要求，可以为党内法规的全面实施提供心理保障机制。在现行党内法规体系中，虽然参与程序有相应的规范依据，但比较原则笼统，未来需要借鉴国家法层面的立法参与程序建设的经验，从进入党内法规制定程序、提出党内法规制定意见、所提意见获得积极回应、合理意见获得实质采纳以及违反法定参与程序的责任后果等方面予以进一步完善。

〔关键词〕党内法规;参与程序;权能

〔中图分类号〕D262.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）03-0014-08

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”党内法规之于从严治党亦然。欲使党内法规成为“良法”，我们就不能仅仅把注意力放在结果意义上的党内法规文本的良善上，而需要将目光前移至党内法规制定的全过程，做到民主立规、科学立规、依法立规，前者是目标，而后者是达成目标的保障，甚至是目标的一部分。其中，党内法规参与程序①是贯穿党内法规制定全过程，助力党内法规成为“良法”的重要程序，对民主立规、科学立规、依法立规而言不可或缺。

一、党内法规参与程序的意义

一般而言，党内法规公开是民主立规、科学立规、依法立规的必然要求，但党内法规公开程序对于实现上述目标而言尚属于“药引”，党内法规参与程序才是主要的“药石”。因为，公开的初衷在于为参与提供可能，参与才是实现民主立规、科学立规、依法立规的重要保障。在此基础上，我们还可以从以下几个方面进一步认识党内法规参与程序的意义。

首先，参与程序是对代议式党内法规制定体制内在不足的有效弥补。依规治党是法治精神在管党治党领域的延伸或具体运用，而法治的价值内核是民主，故“法”（包括党内法规，下同）必须满足民主正当性。现代国家普遍采取代议制这种间接民主形式，相应地形成了代议制立法体制，以此完成“法”的民主正当性论证。中国共产党党内法规亦然，党内法规制定权就是按照代议制逻辑配置的，法定主体以外者无权立“法”。然而，代议制立法存在一定程度的限定性，马克思曾指出立法权与法律之间的关系，即“立法权并不创立法律，它只揭示和表述法律”〔1〕。可见，立法者所立之“法”是其主观认识的结果，这个结果与特定社会客观需求的法之间是否以及在多大程度上一致，与立法者的认知水平成正向关联。〔2〕面对法的主观性与客观性之间存在的天然矛盾，最直接的解决方案就是提升立法者的认知水平，但这是一个需要假以较长时日的过程，我们可以不断努力朝这个目标前进，但不能坐等其实现，还应当尝试其他补充方案。比如，允许立法主体之外的社会成员参与到立法中来，通过向其“借智”，弥补立法主体主观认知能力上的不足，从而提升所立之“法”的客观性。因此，代议制立法体制虽然强调法定主体“垄断”立法权，但是绝不能封闭立法过程而排除公众参与，而应当与后者共同构成复合式的民主立法体制。

①严格地讲，参照立法参与或者立法参与程序的表述，党内法规参与程序的科学表述应当是立规参与程序或者党内法规制定参与程序，但为显示党内法规和国家法层面的法规间的区别以及表述的便宜，笔者此处用党内法规参与程序这一表述。

②这样说的根据是，《中国共产党章程》第三条规定：“党员必须履行下列义务：……（四）自觉遵守党的纪律……”我们可以将“党的纪律”解释为党内法规，或者将遵守党内法规理解为“党的纪律”的内涵之一，《中国共产党党内法规制定条例》在对党内法规进行界定时就强调“依靠党的纪律保证实施”，所以说遵守党内法规是党员的基本义务。

其次，参与程序是党内法规以义务性为主要特征的必然要求。中国共产党将自己定位为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，进而作为其行为准则的党内法规对党员的要求，要远远高于国家法对公民的要求，这就是通常所说的党纪（规）严于国法。这种“严”主要体现在两个方面：一是在形式上，党内法规对党员的规范一般都是先讲义务后讲权利;一是在实质上，对党员的权利给予较普通公民更多的限制，对党员课以较普通公民更多的义务，并且义务性规范要多于权利性规范。一言以蔽之，党内法规以义务性为主要特征。诚然，中国共产党对公民入党奉行入党自愿、退党自由原则，而成为党员的基本要求之一就是要自觉遵守党内法规。②从逻辑上看，党员遵守严于国家法的党内法规是基于其自由意志的选择，如果不愿遵守则可以不入党或者退党。这一点与特别权力关系理论高度契合，后者强调国家或者组织对相对人具有支配领导地位，可以对相对人设定不特定义务，并可以对不履行该义务的相对人进行惩戒。〔3〕但是，一方面，随着民主法治和人权保障观念的全面普及，特别权力关系理论适用的范围被逐步压缩;另一方面，即使在传统的特别权力关系理论中，也并非经过本人同意，即可对其所有权利予以任意限制或者对其课以任何义务，而是需要遵守不抵触（国家法）原则、法律保留原则和正当程序原则等法治原则。其中，正当程序原则的要求之一，就是在行使权力可能使别人受到不利影响时须说明理由，并听取对方意见及为自己辩护。显而易见，制定以义务性为主要特征的党内法规时，必然会使党员面临权利克减或者义务增加的“不利”影响，这就意味着必须通过适当的程序向党员说明理由并听取其意见，进而党员参与党内法规制定活动就成为必然。

最后，参与程序为党内法规能夠得以全面实施提供心理保障机制。“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”〔4〕，而法的实施包括守法、执法、司法。其中，守法属于内部保障机制，执法和司法属于外部保障机制。任何国家的某一部法律或者全部法律的实施，主要还是仰仗守法，执法和司法只能作为必要的补充。否则，其必然难以承受相关执法和司法的成本。一般而言，人们往往从法律威慑的角度来认识守法的动力，这在本质上还是将法的实施托付给执法和司法，因而是片面不足取的。事实上，守法的动力包括法律认同感、道德义务感、法律知识、法律体系、法律威慑和社会文化心理等一系列复杂的因素。〔5〕其中，法律认同感是指公众内心中形成的“法律应该被遵守”的认识。我们应当通过各种途径促进这种认识的形成与巩固，参与程序就是其中之一。党员通过参与程序加入到党内法规的形成过程中，只要该程序没有明显的不公正，那么就会产生一种参加与服从的价值兑换机制，让其认同该程序所产生的结果——党内法规，进而积极主动地遵守党内法规，这就是程序所具有“作茧自缚”的效应。〔6〕这一点对党内法规而言尤其重要，因为党内法规对党员提出了较之于普通公民更高的要求，如果党员内心没有对党内法规的高度认同，仅仅依靠党内法规的威权强制，那么守规就成了“要我守规”而不是“我要守规”，党内法规的实施效果必将大打折扣，甚至会坠入“严格立规”“普遍违规”“选择性执规”的泥淖。

二、党内法规参与程序的规范依据

党内法规参与是一个学理讨论中使用的概括性用语，实际上包括一系列相关的具体程序，在党内法规文本中不一定直接地表述为参与程序。事实上，现行党内法规文本中甚至没有出现参与程序这一表述，是否规定以及如何规定党内法规参与程序，需要根据相关规范的具体内容是否具有参与的本质或者效果来判断。以此为观照，笔者立足于党内法规文本，梳理党内法规参与的规范依据，并了解其实践运作的情况。

党章是党的总章程，是党的性质和宗旨的宣言书，是全党必须遵循的总规矩，其在“总纲”部分即开宗明义地指出：“坚持民主集中制……必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。”显然，“党内民主”“党员主体地位”“党员民主权利”等宣示了中国共产党是民主型政党，党员之于党组织是积极主动的主体而非消极被动的客体，进而对党组织享有一系列民主权利。至于这些民主权利的具体内容，党章在第一章“党员”部分列举了党员的八項权利。其中，党员有权“参加党的有关会议，阅读党的有关文件”“在党的会议上和党报党刊上，参加关于党的政策问题的讨论”“对党的工作提出建议和倡议”等规定，完全可以解释出党员对党内法规制定过程的参与权。因为如果没有明确的排除性规定，在法理上完全有理由认为，“有关会议”包括了制定党内法规的相关会议;“党的政策问题”包括了制定党内法规过程中所涉及的政策问题;“党的工作”包括了党内法规制定工作。

作为党内“宪法”的党章是党员权利的渊薮，但其一般只作概括性的规定，需要下位党内法规进一步细化和充实。就党员对党的事务参与权而言，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》进一步将党章中宣示的尊重党员主体地位和保障党员民主权利，具体化为“党员知情权、参与权、选举权、监督权”，并要求畅通党员参与讨论党内事务的途径以及拓宽党员表达意见的渠道。特别是，要健全重大决策和重大问题征求意见制度，丰富征求党员意见的方式，并鼓励党员在党的会议上积极发表不同意见。《中国共产党党员权利保障条例》在重申党章中规定的上述可以解释出党员拥有参与党内法规制定过程的权利的基础上，提出了具体的保障措施。比如，要求党组织创造必要条件以保障党员参加各种会议以及阅读党内有关文件;①要求以适当方式告知党员时间、方式和内容，以便其参加讨论党的政策和理论问题;②要求多数党员存有重大分歧或者不同意见的重要决议决定，应当暂缓作出决定，在充分调查研究和交换意见之后，提交下次会议表决;③要求党组织对党员进行各种形式的教育和培训，以提高党员素质，④这里的素质当然包括民主参与的能力与素养。《中国共产党党务公开条例（试行）》规定的党员旁听党委会议、党的代表大会代表列席党委会议以及重大决策征求意见、重大事项社会公示和社会听证等公开制度，⑤在深化党务公开的同时，也拓展了党员群众的参与权。虽然上述党内法规相关规范在表述上，并没有直接点明党员的党内法规参与权，甚至没点明参与权，但是从权利内容来看，无疑是与参与权乃至党内法规参与权高度一致的，因此可以视为党内法规参与权的一般规范。

①《中国共产党党员权利保障条例》第十四条规定：“党组织应当按照规定召开有关会议，并创造条件保障党员参加其有权参加的各种会议。会议的组织、召集者要将会议的召开时间、议题等适时通知应到会党员。”第十五条规定：“党组织应当为党员提供阅读党内有关文件的必要条件。党员因缺乏阅读能力或者其他原因无法直接阅读文件的，党组织要按照规定向其传达文件精神。”

②《中国共产党党员权利保障条例》第十八条规定：“下级党组织应当根据上级党组织的安排，积极组织和引导党员参加党的政策和理论问题的讨论，讨论的时间、方式和内容要以适当方式告知党员，以便党员参加。党的地方组织、基层组织应当认真组织党员对本地区、本部门、本单位贯彻落实党的政策的有关问题进行讨论。”

③《中国共产党党员权利保障条例》第二十条第三款规定：“党组织作出重要决议、决定前，应当以适当方式在一定范围内征询党员意见。对于多数党员有不同意见或者存在重大分歧的，暂缓作出决定，进一步调查研究，交换意见，提交下次会议表决。”

④《中国共产党党员权利保障条例》第十六条规定：“党组织应当采取多种形式有计划地对党员进行教育和培训，提高党员素质。”

⑤《中国共产党党务公开条例（试行）》第十九条规定：“建立健全党员旁听党委会议、党的代表大会代表列席党委会议、党内情况通报反映、党内事务咨询、重大决策征求意见、重大事项社会公示和社会听证等制度，发展和用好党务公开新形式，不断拓展党员和群众参与党务公开的广度和深度。”

作为专门规范党内法规制定的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》），其有关规定（主要是征求意见的相关规定）则成为党内法规参与的直接规范。从规范形成的历史观之，《条例》中相关规范经历了一个逐步发展完善的过程，即征求意见的限制门槛逐步降低，之前在全党范围内征求意见须经中央同意，且必须是需经中央审议批准的党内法规草案，现在则要求所有党内法规草案都应当征求意见，并且取消了前述须经中央同意的限制;征求意见的范围逐步放宽，一方面征求意见已经不仅仅局限于党内法规草案形成以后，而是拓展到了党内法规制定工作规划和计划的制定阶段以及党内法规的起草阶段，另一方面征求意见的对象从党内“一定范围”和“全党范围”拓展到了党外，要求注意听取“相关专家学者”和“群众”的意见。

《决定》指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”有关党内法规参与的规定，为党内法规制定活动提供了行为指引，并在党内法规制定活动中得以激活而彰显权威。以《中国共产党支部工作条例（试行）》为例，该部党内法规的制定就经历了一个广泛征求意见的过程。在起草阶段，先后到151个党支部进行蹲点调研，对861名党支部书记进行访谈，发放调查问卷30000份，并且组织相关专家进行研讨。在初稿形成之后，又向31个省（区、市）和新疆生产建设兵团以及中央部门单位广泛征求意见。〔7〕以《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》为例，在文件稿起草过程中，党中央发出《中共中央关于对党的十八届六中全会研究加强和规范党内政治生活问题、修订〈中国共产党党内监督条例（试行）〉征求意见的通知》，共计收集到1955条修改意见，扣除重复意见后有1582条，征求意见的对象包括各地区各部门各方面，甚至包括民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士。〔8〕从上述重要党内法规出台后的官方相关说明中，我们不难发现其出台过程中都启动了征求意见程序，一定程度上实现了党员对党内法规制定活动的参与，且从相关党内法规的文本内容和实践反响来看效果还是不错的。

三、党内法规参与程序的意涵与现状

当然，如果从全面建成“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的党内法规制度体系这一宏大目标的实现来看，仍有必要进一步检视党内法规参与规范，以期作进一步的完善。回过头来看，本文从提及党内法规参与开始，就将其与相关党内法规中的征求意见相对应，那么这两者之间究竟是什么关系呢？对此，大致有以下几种解释：一是党内法规参与程序就是指征求意见程序;二是党内法规参与程序包含征求意见程序;三是党内法规参与程序包含于征求意见程序。针对上述分歧，我们有必要对党内法规参与概念本身进行一个分析，而鉴于其是模仿国家法层面的立法参与概念而来，且具有基本相同的规范目标和运行机理，故而立法参与可以成为我们分析党内法规参与的一个重要参照。

有研究者对行政立法参与的权能进行了精细化研究，从行政立法参与旨在实行民主立法，保证行政立法体现人民意志的基本目标出发，提出行政立法参与权应当包括四项基本权能：一是进入行政立法程序的权利，即社會公众有资格参与行政立法，行政机关应当提供相应条件和途径保障其进入行政立法过程;二是提出行政立法意见的权利，即社会公众有权对行政立法事项提出自己的意见和建议，行政机关应当保障社会公众充分表达意见、认真听取意见、容忍批评和不同意见等;三是立法意见获得回应的权利，即社会公众提出立法建议和意见后，有权获得行政机关针对性的反馈，行政机关应当公布提出建议和意见的情况及其处理的情况等。四是合理意见获得采纳的权利，即社会公众提出的合法、合理意见有权获得认可，行政机关应当将其采纳而成为立法结果。〔9〕以此为观照，党内法规参与程序显然包含但不止于征求意见程序，我们前文在梳理党内法规参与规范后，所得结果之所以以征求意见规范为主，是因为我们在理论认识和制度安排上，将党内法规参与程序局限为征求意见程序，这是当前党内法规参与程序建设存在的一个最主要的问题。下面笔者以上述行政立法参与权的四项基本权能理论为参照，逐一检审当前党内法规参与规范的现状。

就进入党内法规制定程序而言，其重点在于保障党员群众对某项党内法规的制定享有的参与资格以及参与条件，这是党内法规参与程序的首要环节。现行党内法规没有明确规定该程序环节，但是从《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》规定党内法规草案拟定后的征求意见程序，到《条例》规定从党内法规制定工作规划开始的征求意见程序，实际上都暗含了进入党内法规制定程序，因为征求意见意味着党内法规制定主体之外的主体有资格进入到制定程序。但是，相关规定仍存在一定的不足：征求意见的对象只是笼统地讲“广泛征求意见”，看似所有党员都有资格进入程序，但实际上很可能成为以“征求意见者”为中心的单向度的选择性征求意见，也就是意见提出者进而党内法规参与者的主动性和全面性难以保障。同时，相关规定往往比较原则，对征求意见和提出意见的途径、时间等没有作出明确规定，最终导致其指导性不强操作性较弱。〔10〕

就提出党内法规制定意见而言，其重点在于保障党员对党内法规的制定提出具体的建议和意见。正如前文所述，现行党内法规中有关参与的主要内容就是提出意见的权利，且经过二十年左右的发展，本身的规定也是相对全面的。但是，相关规定也存在进一步完善的空间，比如相关规范是以征求意见为向度的规定，而不是以提出意见为向度的规定;提出意见的范围更重视针对性，而普遍性有所不足，只有在认为必要时，才由全党范围内的党员提出意见，有权提起制定党内法规建议的主体，更是限定为中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委等组织，而党员无权提出建议。

就所提意见获得积极回应而言，其重点在于要求党内法规制定机关对所提出的意见予以回应和反馈，以增进参与的实效性和积极性。党内法规参与的目的在于提升党内法规的科学性和民主性，只有对所提意见予以实质性的倾听、分析和吸纳才能真正实现科学性。而只有对倾听、分析和吸纳意见的情况予以说明，才能让参与者感受到参与是双向的、有意义的和值得的，从而提升其参与的积极性。现行党内法规对参与者获得回应的权利语焉不详，仅仅规定起草部门和单位应将党内法规草案和草案制定说明同时报送给审议批准机关。虽然草案制定说明中包括了征求意见情况，但对于如何说明并没有作出规定，实践中也往往是对征求意见情况作一简要笼统的交代，很少见到对党内法规制定过程中所获得的意见进行详细的说明，比如对意见和建议整理归类的情况以及代表性意见的取舍采纳情况等作具体的说明。

就合理意见获得实质采纳而言，其重点在于要求党内法规制定机关应当采纳具有合理性的意见和建议，以实现党内法规参与的根本目的，从而使党内法规真正“体现党的统一意志”。现行党内法规对合理意见获得采纳的权利没有作出规定，仅规定了征求意见，而未明确规定对所征得意见当如何处理，更缺少对合理意见应当予以采纳的规定。虽然规定在征求意见中应当注意“听取”党代表、基层党员干部、专家学者乃至群众的意见，①但是没有规定如何保障党内法规制定机关既“听”且“取”，使得该规定仍然很难成为保障合理意见获得采纳的规范依据。

与此同时，党内法规参与程序没有上升为完整的法定程序规范，除了缺少上面的行为模式部分的规定外，更缺少法律后果的规定，从而使得本就是以党内法规制定机关为中心来设计的参与程序，因缺少责任倒逼而有流于形式甚至束之高阁之虞。

四、党内法规参与程序规范的完善

党内法规参与程序规范的完善应当以其规范意涵为出发点，结合当前党内法规制度和实践的具体情况，逐一从以下几个方面予以完善。

①《条例》第二十三条规定：“党内法规草案形成后，应当广泛征求意见。征求意见范围根据党内法规草案的具体内容确定，必要时在全党范围内征求意见。征求意见时应当注意听取党代表大会代表和基层党员、干部以及有关专家学者的意见。与群众切身利益密切相关的党内法规草案，应当充分听取群众意见。”

在进入党内法规制定程序方面，首先要确立党内法规参与的全面性、全程性和全员性。全面性是指所有党内法规的制定都应当引入参与程序;全程性是指党内法规参与程序应当贯穿制定规划计划、起草、审议批准和评估审查等全过程;全员性是指党内法规参与应当面向全体党员和各级党组织，特别是“向基层组织和普通党员开放”〔11〕，而不能仅仅集中于一定层级以上的党员和组织。为此，各级党内法规制定机关应当及时发布党内法规制定参与的信息，包括主题议程、起讫时间、参与方式、相关资料等;信息发布平台应当兼顾固定性和多元化，前者是指各级党内法规制定主体应当建立统一权威的信息发布平台，便于稳定参与者的预期以明确参与的方向和路径，后者在于兼顾参与信息获取和参与途径进入的便利性。

在提出党内法规制定意见方面，现行党内法规规定党员可以提出意见的仅限于党内法规草案，未来应当与上述党内法规参与的全面性和全程性相呼应，授权党员对所有党内法规的制定且在制定的全过程中提出意见，对党内法规制定规划和计划以及审查都有权提出意见和建议。比如，赋予普通党员党内法规制定建议权，一定数额的党员代表在党员代表大会期间可以联名提出党内法规草案。〔12〕在提出意见的方式上，应当采取书面形式或座谈会、论证会、网上征询等多种形式。需要注意的是，这些方式应当综合运用，根据不同对象的特点分别设计。比如，对普通党员群众可以采用网上投票、调查问卷的方式，对相关专家可以采用座谈会、论证会的方式，对党的有关单位和组织可以采用书面形式。

在所提意见获得积极回应方面，建议在每一部党内法规制定过程中，都应当及时公布对建议和意见的收集、整理和分类等详细信息;整理党内法规草案中争议较为集中的意见和建议，并对取舍平衡的理由予以说明;对党内法规草案中因误解而引起社会广泛关注的内容专门予以解释澄清;针对与群众切身利益密切相关的党内法规草案，对群众意见应当作出专门梳理，并对采纳与否详细地说明理由。同时，在回应的时机上，一般应当在报送审议时的草案制定说明中进行，但也可以结合党内法规制定的具体情况，在起草阶段或者审查阶段进行回应，以及时引导社会关切。

在合理意见获得实质采纳方面，建议在党内法规制定过程中，应当对是否采纳了党员群众所提出的具有合法性和合理性的意见和建议作出详细说明。其中，意见和建议合法性和合理性的衡量标准，除了指内容上的实质理性标准外，还应包括形式上的程序理性标准。党内法规制定机关可以就某一主题通过网络投票，或者民意调查程序形成多数意见，如果肯定性意见成为多数则应当采纳，如果否定性意见成为多数则应当修改或者撤除。对因为存在旗鼓相当的对立性意见，以及其他不宜以多数决的形式决定的情形，而采取协商的形式达成一定程度合意的，只要不违反上位党内法规和国家法强制性规定的，就应当予以充分尊重且吸收采纳。

古语有云：天下大务，莫过赏罚。这在法治的运行机制中有充分的体现，法规范的逻辑结构包括行为模式和法律后果两个部分。其中，行为模式就是规定人们可以行为、应当行为、不得行为等行为方式;而法律后果则是对人们是否遵守前述行为方式的评价（赏罚）。同样，党内法规参与程序规范除了规定上述四项基本的行为方式之外，还必须针对每一项行为方式设定必要且具体的法律后果，通过责任倒逼来确保相应的程序义务得到切实地履行。整体看来，党内法规参与程序规范应当包括以下三种责任类型：一是程序中止，但凡未履行或者未正确履行某一个法定参与程序义务的，都应当责令停止启动下一个程序环节;二是责令补正，由上级机关责令党内法规制定机关重新履行相关参与程序义务;三是对于不履行或者不正确履行上述参与程序义务的有关责任人员，应当追究其相应的领导责任和直接责任。

五、结语

党内法规参与程序建设是推进党内法规建设，甚至是推进全面从严治党的一个重要切入点。但毋庸讳言，这项工作目前尚处于观念启蒙、实践探索和制度初创的阶段，这就要求我们积极借鉴国家法层面的立法参与的成功经验，作出进一步的努力。当然，这项工作不可能一蹴而就，我们可以尝试在地方党内法规建设或中央部门党内法规建设中先行先试，在试验中不断总结经验、完善制度，待条件成熟时再上升为统一的中央党内法规，比如在《条例》中对党内法规参与程序专门作出详细规定。

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【責任编辑：董史烈】