数字政府建设：文献述评与研究展望

〔摘要〕数字政府建设得到了学术界的高度关注，相关研究也越来越多，但是还缺少充分整合与深入反思。对数字政府建设的研究文献进行综述，明确当前研究文献关注的主要议题及存在的关键不足，并探讨未来数字政府建设需要关注的研究议题。应重点关注政企共建、跨组织数据共享、政民共用、平台生态系统共治等方面的研究，推动打造共建、共享、共用和共治的数字政府。

〔关键词〕

数字政府;电子政务;创新扩散;合供;平台

〔中图分类号〕D63.39 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）03-0099-13

一、引言

信息技术的迅猛发展，推动政府部门广泛使用网站、社交媒体、大数据分析等新兴信息技术，并带来政府内部结构和流程、政府与民众之间关系的全面重塑。数字政府建设是政府治理体系和治理能力现代化的关键之一，也是中国公共治理“弯道超车”和建设社会主义现代化强国的制胜法宝。党的十九届五中全会提出：“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。”但是，数字政府是什么？建设什么样的数字政府？如何建设这样的数字政府？这三个问题关乎数字政府建设的未来走向，但是还缺乏共识性的研究结论。

数字政府建设得到了学术界的高度关注，相关研究也越来越多，但是还缺少充分整合与深入反思。数字政府是一个交叉学科研究领域，相关文献分散在公共管理、信息技术、管理信息系统、情报传媒等学科，致使我们对数字政府的认识也面临“盲人摸象”的“碎片化”挑战，因此亟待整合和提炼。〔1〕不同学科从自身的学科定位出发，对数字政府的某些侧面进行研究，由此得出的研究发现和启示固然富有价值，但是却难以形成完整、自洽的数字政府知识体系。因此，有必要对数字政府建设的相关研究文献进行系统性综述，明确当前文献存在的不足和问题，并展望未来值得关注的重点研究议题。

本文对数字政府建设的研究文献进行综述，明确当前研究文献关注的主要议题及存在的关键不足，并探讨未来数字政府建设需要关注的研究议题。基于文献综述和实践反思，本文提出要以打造共建、共享、共用和共治的“四共”数字政府为目标，聚焦中国数字政府建设需要关注的若干关键问题，包括数字政府的概念化和建设水平评估、组织间数据共享与业务协同、政商关系与数字政府共建、数字政府建设水平的影响因素、数字政府的用户使用和合供等问题，为打造新型数字政府提供理论依据、经验证据和决策参考。

二、数字政府建设实践回顾

（一）从电子政务到数字政府

电子政务（electronic government或e-government）是指政府部门在发布政务信息、提供公共服务、进行市场监管和回应民意等方面使用各类信息技术，从而提高政府透明度、公共服务绩效和响应力的过程。〔2〕电子政务也称为虚拟政府（virtual government），主要是将线下的政府搬到线上，并实现政府与公民等的“虚拟”沟通。但是，电子政务主要是政府的“电子化”，其中尤其以1990年代以来的无纸化办公、办公自动化等为代表，其典型应用包括电子邮件、政府门户网站、政府内网等。

与电子政务相比，数字政府（digital government）的内涵更加丰富，并强调政府的“数字化”（digitalization）。数字政府包括电子政务，但是还涉及公众参与、业务协同和组织变革。〔3〕总体来看，数字政府意味着政府管理和公共服务要从线下为主转到线上为主，在功能上要实现从过去的信息公开转向服务供给和互动交流，在实现载体上从个人计算机（PC）向移动端（智能手机）的转变，在组织模式上从每个部门各自为政转向整体政府，在建设和运营方式上从以政府为主转向政府与企业合作。

在公共管理领域，对信息技术的研究包括两大类：内部管理信息系统和外部电子政务。〔4〕政府内部的管理信息系统主要满足跨部门的信息共享和业务流程协同，而政府外部的电子政务则主要是政府同公民等打交道和提供公共服务。数字政府既包括内部管理信息系统，也涉及外部电子政务，因此要求政府内外都要实现数字化运转。特别是大数据、人工智能、云计算等技术的引入，使数字政府的潜力得到了更大的释放。如果说电子政务是“政务服务+互联网”（政府的互联网化），那么数字政府则意味着“互联网+政务服务”（互联网化的政府）。

在2010年以来，社交媒体或Web 2.0技术的出现和普及，使电子政务从政府1.0转向政府2.0。〔5〕在智能手机、4G网络和移动互联网普及以来，越来越多的电子政务采取移动政务（mobile government）的模式，使政府、公民和企业可以通过智能终端进行操作。政府部门开发政务客户端（APP），或者搭载微信、支付宝等移动应用程序，使政务服务的获取和利用更加便捷高效。〔6〕〔7〕此外，还有学者提出“我们的政府”（we-government）〔8〕，认为公民的合供（coproduction）在电子政务中扮演越来越重要的角色。与此同时，数字政府也在逐渐取代线下的实体政府，特别是一站式政务服务大厅，转而采取完全线上方式运作（no-stop shop）〔9〕。

信息技术本身是中性的，但会在引入到公共部门后导致不同的结果和影响。一方面，信息技术可能强化政府部門的既定结构、体制和利益，并反过来成为全面深化改革的阻力，而这是需要避免的发展陷阱。另一方面，信息技术可能对政府部门形成制约，并倒逼政府部门的结构转型和体制改革。数字悖论指信息技术的引入并没有达到预期目的，反而诱发许多意想不到的后果和影响。比如，数字政府建设并没有使政府规模减小，组织结构扁平化，跨部门合作便利化，业务流程高效化，也没有使民众的使用率、满意度和获得感得到显著提升。究其原因，这同数字政府建设的制度保障不够有关，即数字政府建设如果没有制度基础，信息技术的引入将难以奏效。

信息技术对政府管理和公共服务产生了深刻而持久的冲击，而学者们的解释则不同。技术决定论认为，信息技术会对官僚制产生摧枯拉朽的作用，并导致政府组织的全方位变革。技术决定论假定组织和个人会无差别地采用信息技术，而信息技术也会导致预期的影响。但是，技术执行理论（technology enactment theory）认为，客观的技术和被执行的技术是不同的，因为客观的信息技术会受到制度安排的制约，而组织对技术的感知、设计、执行和使用受到组织形态和官僚制的塑造〔10〕。与之相关的是，技术—组织—环境（TOE）模型也认为信息技术的引入会对组织产生影响，而这种影响受到组织所处环境的左右。这意味着信息技术是否及如何得到政府部门和公民的使用，取决于许多既定的结构、制度、文化和习俗，而技术与制度之间会发生复杂的互动。

数字政府的发展伴随着信息技术的发展，并处在不同的发展阶段。比如，有学者将电子政务的演进划分为四个阶段，包括信息目录（cataloging）、交易（transactions）、垂直一体化（vertical integration）和水平一体化（horizontal integration）。〔11〕这四个阶段在两个维度上存在显著差异，一是服务提供的技术和组织复杂性，二是政府纵向和横向的整合程度。与之类似的四阶段说还包括： 公告板（billboard）、初步服务提供（partial service delivery）、门户网站（portal）和交互式民主（interactive democracy）。〔12〕还有学者提出，电子政务将经历五个發展阶段，包括展示（presenting）、普及（assimilating）、改革（reforming）、转型（morphing）和电子治理（e-governance），并同运营/技术（包括整合、整顿、转变和流程管理四个阶段）和公民/服务（包括交互、支付、参与和深度参与四个阶段）两个关键主题有关。〔13〕但是，这些阶段划分理论更多从技术发展的角度考虑，而很少触及政府的转型和用户的需求。

电子政务的发展也伴随着行政改革的步伐，既是其题中之义，也推动了行政改革的转向。新公共管理（NPM）强调政府向企业学习，推崇以顾客为中心和结果导向。但其并不涉及信息技术的广泛应用，在民营化和组织结构重组方面也备受争议。针对NPM的局限，学界提出后新公共管理（post-NPM）、新公共治理、整体政府等观点，认为政府需要加强跨部门协同和整体政府观念。有学者指出，1985-2002年是新公共管理运动的鼎盛时期，2002-2010年是数字时代的治理（digital era governance），2010年以来则是第二波数字时代的治理。新公共管理强调机构拆解、市场竞争和经济激励这三个主题，而数字时代的治理则注重重新整合（reintegration）、以客为先和一站式服务（needs-based holism）、数字化（digital change）这三个议题。第一波数字时代的治理的特点是集中式、以网络为基础的沟通，第二波数字时代的治理则突出分布式和数据库引导的信息处理。〔14〕最近，还有学者提出“开放治理”的理论框架，认为它更好地适应了数字政府的发展趋势。〔15〕

着眼于数字政府的不同阶段，研究机构和学者们开发了不同评估模型。比如，联合国电子政务调查每两年进行一次，主要对电子服务、电子参与、信息基础设施和人力资本等方面进行评估。〔16〕此外，还有一些咨询公司和研究机构（埃森哲公司、布朗大学、早稻田大学、罗格斯大学等）对国家、城市等不同层级的政府进行评估，考察数字政府的发展水平。无论是就绪度（readiness）、成熟度（maturity）、复杂性（sophistication）、能力（capacity）、绩效还是发展水平，都是对数字政府的能力和实现程度进行评估。但是，这些评估尚未深入数字政府内部，也缺少来自用户的反馈和主观认知，评估结果的参考价值有待提升。〔17〕

在数字政府建设中，值得关注的是政府投入和企业参与的情况。有研究显示，世界主要国家在政府信息系统方面的投入是一个“大买卖”，比如英国每年支出140亿英镑用于政府运营，每年财政支出相当于GDP的1%。政府部门普遍依赖私营部门提供的计算机服务，自身却没有自主的信息系统。互联网巨头普遍将数字政府视为其核心市场，并在同政府部门的谈判和合约中占据强有力的地位。〔18〕这意味着政府部门要开发和增强自身的信息系统，否则就会受到企业的摆布而面临脆弱性。这也意味着政府要加强采购和合同管理，采取政府与社会资本合作（PPP）等方式投资和运营数字政府项目。有学者指出，需要警惕数字政府的“过度整合”，因为如果把所有关键决策都交给系统设计人员，并将信息按照集中式系统加以整合的话，那么可能就会存在很大的失败风险。为此，需要引入联邦式架构设计思维（federated architectural discourse），通过不同组织的协调和协同来推进数字政府建设。〔19〕

在数字政府的推进过程中，一个值得关注的现象是尽管政府供给高歌猛进，但是公民需求却一直得不到满足，公民的使用率和满意度也难以有效提升。〔20〕比如，许多国家的电子政务使用率长期徘徊不前，一直难以超过半数，一些国家甚至只有不到三成的公民使用电子政务。〔21〕在解释个人使用电子政务的行为方面，相关研究主要使用一些成熟的理论，包括逻辑行动理论（Theory of Reasoned Action，TRA）、计划行为理论（Theory of Planned Behavior，TPB）、创新扩散理论（Innovations Diffusion Theory，IDT）、技术接受理论（Technology Acceptance Model，TAM）、技术接受和使用的统一理论（Unified Theory of Acceptance and Use of Technology，UTAUT）等。但是，这些理论主要关注微观层面的影响因素，而对数字政府的宏观问题缺乏关怀，普遍存在见木不见林的问题。与此同时，这些理论模型并未考虑数字政府所处的经济、社会、政治和文化环境，很难解释中国等发展中国家数字政府采用和扩散的独特问题。

（二）中国数字政府的发展与演进

和其他国家一样，中国的数字政府建设也经历了类似的发展阶段，大体呈现国内外和弦共振的互动关系。〔22〕早期的电子政务主要采取两种方式推进，一是“金税”“金农”等“金字工程”，主要由中央部委在其垂直管理的业务系统内部推进信息共享和业务协同;另一种则是政府上网工程，强调每个政府部门要有门户网站，发布政务信息并提供在线参与功能。但是，这种电子政务建设模式导致的问题较多。一方面，各类“金字工程”实现了垂直一体化，但是却彼此相互割裂，就像“数据烟囱”一样难以沟通，使数字政府呈现碎片化的格局。另一方面，政府上网工程导致大量“僵尸”网站，政府网站的规范性不够、更新和维护不到位，巨额财政投入却导致民众的使用率和体验感较低。〔23〕

进入2010年代，电子政务的发展出现了若干重大变化。首先，微博、微信、今日头条等社交媒体的迅速普及，为政府1.0向政府2.0的转变提供了契机，政府与民众的双向互动日益增强。其次，2015年以来国务院组织全国政府网站普查，建立并完善政府网站建设和运营标准，一方面使政府网站的数量迅速减少到不足两万家，另一方面则使政府网站的规范性、标准化和运营效率得到了显著提升。与此同时，移动政务的发展日益加快，政务客户端、政务微信、政务微博以及微信和支付宝的城市服务等的在线服务功能得到加强，使中国的电子政务得以“弯道超车”而直接进入移动政务时代。

简政放权、“放管服改革”和“互联网+政务服务”的推进，使在线政务服务得到进一步增强，民众和企业在获得政务服务方面逐步實现了“最多跑一次”“秒批”“不见面审批”等。2018年，国务院办公厅主办、国务院办公厅电子政务办公室负责运行维护的国家政务服务平台开始试运行，形成了全国一体化政务服务平台，为跨地区、跨部门和跨层级的信息共享和业务协同提供了基础支撑。2019年4月26日，《国务院关于在线政务服务的若干规定》开始施行，为线上服务创新提供了制度保障。但是，跨组织的数据共享和业务协同仍然面临许多体制障碍，还需要加快打通“最后一公里”。比如，一些政务服务大厅看似在前台实现了一窗受理，但是在后台仍然是部门分立和相互割裂的。再如，证照电子化仅在少数省份和城市开通，省际互认仍然面临制度性障碍，亟待建立跨地区、跨部门共享和全国互信互任的电子证照共享服务系统。

虽然数字政府的使用情况得到改善，但是仍然有大量民众还没有享受数字政府带来的红利，“数字鸿沟”现象依然明显〔24〕。中国互联网络信息中心发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2019年6月，全国在线政务服务用户5.09亿人，占8.54亿网民总体的59.6%。互联网普及率为61.2%，这意味着在线政务服务用户总数占总人口的比例仅四成。相对来说，微信城市服务的用户更多，达到6.2亿人。如何推动更多的民众使用并习惯于使用数字政府，是未来推动数字政府建设需要特别关注的问题。

三、数字政府建设研究述评

（一）国内外相关研究综述

伴随着中国数字政府建设进程的加快，相关研究也越来越多。2004年，本领域的专门学术月刊《电子政务》创刊，由中国科学院文献情报中心主办。2017年，《中国行政管理》从第7期开办“数字政府治理”栏目，重点关注数字政府相关的公共数据信息服务、互联网公共治理、智慧政务、数字经济、公共服务新形态等议题。与此同时，基于中国情境而完成的电子政务研究也开始在Government Information Quarterly等国际主流学术期刊发表。

围绕数字政府的概念和内涵，学者们进行了理论探讨。有学者指出，需要从人类社会的历史演进视角对数字政府治理加以理解。人类社会先后经历农业社会、工业社会和信息社会三种不同社会形态，分别对应单向控制、代议互动与数字协商三种不同的治理模式，而数字政府治理的核心是数据融通和以人民为中心的智慧服务〔25〕。还有学者提出，数据流动、信息能力、知识应用和决策优化是理解数字政府概念的几个关键维度，它们涉及数字政府的资源、目标、动力。〔26〕有学者提出，要从技术能力、规范能力、组织能力等三个方面加强数字治理能力建设。〔27〕但是，对于数字政府意味着什么，以及数字政府包括哪些维度，目前还没有形成共识。

针对各级数字政府建设状况，多家研究机构进行了评估和排名，这包括中国软件评测中心发布的《政府网站绩效评估报告》、清华大学国家治理研究院发布的《中国政府网站绩效评估报告》、电子科技大学发布的《中国地方政府互联网服务能力发展报告》、南京大学发布的《电子政务服务能力指数报告》。在对数字政府进行评估时，特别需要关注经济性、功能性、安全性、适应力等维度。但是，目前的数字政府评估主要关注功能性，而对其他维度重视不够。这些评估都是从政务服务的供给侧进行客观专业评估，但却缺少来自用户的主观感知评估，使评估的完整性和全面性受到挑战。与此同时，这些评估都侧重于对外部的电子政务特征进行评估，而没有评估内部的信息系统整合和运行，也无法为数字政府建设提供足够有益的启示。

总体来说，针对数字政府的影响因素研究主要从定量研究和比较案例研究两个方面展开。一些学者对大样本的数字政府进行评估，并研究其背后的驱动因素〔28〕。对省级政府的研究显示，“互联网+政务服务”能力是多元因素复杂交互的结果，其中影响最大的是电子政务基础与领导重视，而资源禀赋不同（如经济社会发展水平和财政资源）的地区取决于不同的影响因素组合〔29〕。类似地，研究显示省级政府的网上政务服务能力在不同发展水平的地区受到不同因素组合的影响，并形成政府组织开放性和政府内在动力两种实现模式〔30〕。对中国地级市的研究发现，地方政府互联网服务能力受到信息化水平、省级政务服务平台建设、邻里效应、经济发展水平、公众服务需求等因素的影响。〔31〕最近对地级市政府网站绩效的纵贯研究显示，地区间差异随着时间而收窄，这同府际学习有很大关系，而不同地区受到不同因素组合的影响〔32〕。还有研究表明，主责官员的任期同政府信息技术应用效果呈U型曲线关系，表明“一把手”对数字政府建设至关重要。〔33〕

针对国内数字政府实践，已有研究对浙江省“最多跑一次”改革〔34〕〔35〕、地方领导留言板〔36〕、“云上贵州”〔37〕等进行案例研究，发现了各地推进数字政府建设面临的共性问题。比如，有研究发现解耦机制、信息披露机制和对话机制是电子政务改进政府问责的三个主要路径。〔38〕有研究显示，技术设施建设、财政资源供给、同侪竞争压力、技术管理能力和公民外部需求等综合作用，共同塑造了不同地方政府的网站建设绩效。〔39〕组织内部不同行动者（如地方政府领导人、行政总汇管理者、职能部门管理者、窗口工作人员）的权力集中程度和利益冲突程度不同，并导致其对信息技术的不同认知和互动策略，进而对政府网上服务系统的运作机制产生综合作用。〔40〕针对国际经验，国内学者进行了较多介绍和比较，包括美国、英国、丹麦、韩国、新加坡等国家。此外，经合组织国家数字政府研究（OECD Digital Government Studies）项目对十余个国家的数字政府实践进行综述和评估，为比较案例研究提供了素材。

数据共享和业务协同是数字政府建设的关键问题，对此一些研究进行了初步探讨。数据共享涉及政府内部不同部门的共享和政府向社会开放数据两个层面，复旦大学对地方政府数据开放状况进行评估，并提出“数据林”的概念〔41〕。针对数字政府的数据共享和业务协同，有学者提出公共服务大数据共享面临本位主义、路径依赖、动力缺失、风险规避等体制障碍，并需要在理念转型、完善法规、整合平台、考核问责等方面发力。〔42〕还有学者认为，缺少标准、运维、软件和落实，使政务服务数据共享仍然停留在初级阶段。〔43〕对贵州省和贵阳市的研究发现，省级大数据治理以重构式为主，强调统筹规划;市级大数据治理以探索式为特征，强调实践应用。〔44〕还有研究发现，跨部门政务信息共享的主要影响因素包括三类八项，分别是人员因素（知识和责任意识）、共享部门因素（共享效果感知、成本投入和承担的风险）、共享环境因素（法制建设、上级领导表率和共享平台建设）。〔45〕对上海市的研究显示，政府大数据能力包括数据共享、数据公开、数据监管、数据再利用等方面的能力，并受到组织支持、组织文化、信息架构等因素的影响。〔46〕

数字政府普遍采用政府与社会资本合作、政府购买服务或服务外包等方式建设和运营，企业成为政府采购的主要供应商。虽然企业在数字政府建设中扮演越来越重要的角色，但是相关研究却出现“选择性失明”，几乎少有研究触及。这同电子政务的研究者主要来自行政管理专业有关，他们对政府侧研究较多，而对企业侧则关注不够。虽然大量研究关注政府与社会资本合作（PPP），但是却很少将数字政府建设作为其应用场景。〔47〕与基础设施建设一样，数字政府建设的造价高、投资周期长、技术复杂，在政企合作、合同管理等方面的挑战较大。更加重要的是，数字政府建设意味着政府与企业的深度互嵌，政府对企业的依赖度也更强，这使政商关系问题成为值得关注的重要问题。〔48〕数字政府建设项目常常成为政企合谋和贪污腐败的重灾区，由此导致许多难以预料的负面影响。有学者以政策企业家理论为依据，对微信医保卡的研究揭示了互联网公司推动政策变革和扩散的关键策略，包括建构问题、普及问题、建立联盟、改革制度和率先垂范。〔49〕与之相关的是，企业管理学者对互联网公司的政治策略进行研究，侧重从企业角度分析其参与数字政府建设所遇到的问题。但是，政府与企业在数字政府建设过程中如何建立和维持“亲”“清”的新型政商关系，却是一个值得关注的研究问题。

针对数字政府的使用状况及其影响因素，学者们进行了大量研究，并揭示了用户使用意愿和行为背后的关键驱动因素〔50〕。调查显示，网络信任和政府信任会显著影响公众的电子政务使用意愿，而感知有用性和感知易用性也发挥一定作用。〔51〕对某市职能部门的调查发现，影响地方政府数据共享的主要因素包括制度环境、组织网络、信息技术、个人行为及互动关系。〔52〕对网络问政而言，研究显示，政府网络渠道和非政府网络渠道的使用效率不同，并受到不同因素的影响。〔53〕有研究发现，公众对政府网站的持续使用意向受到满意度、网络外部性、服务质量、服务层次等因素的影响。〔54〕最近研究显示，公众持续使用政务服务APP的意愿受到用户满意度、感知有用性、感知易用性、系統质量、期望确认程度等因素的综合影响。〔55〕不同于上述微观层面的研究，最近研究从宏观层面分析，考察政府网站绩效对用户使用行为的影响。〔56〕〔57〕

（二）已有研究评估

有关数字政府建设的研究较多，但是现有研究在如下方面存在不足。

首先，对于如何理解和评估数字政府，目前还存在较多争议。目前对数字政府的评估主要采取供给侧客观测评，而缺少需求侧主观测评，我们对数字政府的认识存在片面化的风险。我们对数字政府的定义是：政府、企业、公民和其他利益相关者为了创造公共价值，采用包括门户网站、社交媒体、移动客户端、大数据分析、人工智能、云计算等各种信息技术，对政府管理流程和公共服务提供方式进行变革和创新，而形成的组织架构、运作方式和治理形态。该定义明确了数字政府建设的目标、主体、手段、对象和结果，表明数字政府是这五个方面的集合。数字政府是一种平台（platform），各类行动者在这个平台上各取所需〔58〕。数字政府是一种生态系统（ecosystem），它为各类行动者提供可以交互的规则和秩序〔59〕。数字政府既包括外部与公民打交道的政府界面，如门户网站、社交媒体、移动客户端等，也包括内部信息系统与业务流程。但是，目前多数评估都仅对外部的电子政务进行评估，而缺少对内部数据共享和业务协同的评估。由此可见，我们需要对数字政府形成一个更加整体性和系统性的概念化，并据此对数字政府建设情况进行全面评估。

其次，现有研究认识到了跨界数据共享和业务协同对数字政府建设的至关重要性，但是却没有提炼数据共享和业务协同的内涵并识别其影响因素，也未能为数据共享和业务协同提供有针对性的对策建议。要想实现跨组织的数据共享和业务协同，需要打破许多体制桎梏和制度壁垒，这包括部门利益本位、地方保护主义、法律法规、观念滞后等。对此，还需要加大研究力度，特别是从纵向一体化、横向跨部门共享、跨地区共享和面向社会的开放数据等几个方面对数据共享问题进行研究〔60〕。目前研究主要依靠访谈和问卷调查来评价数据共享情况，但是却没有对实际的数据共享行为进行分析。比如，不同部门之间、不同层级之间、不同地区之间、不同系统之间在一段时间和各个事项方面究竟进行了多少次数据交换、涉及哪些数据标签、减少了多少人为跑腿、遇到了哪些问题和障碍。〔61〕只有深入数据共享的实际行为层面，才能真正理解其状况和问题，并识别其背后的影响因素。此外，有关跨组织数据共享的研究没有吸收协同网络、制度分析与发展（IAD）、制度集体行动（ICA）等理论框架，在理论拓展方面还有很大空间。

再次，政商关系对数字政府建设至关重要，但是已有研究却少有关注。数字政府是一项涉及许多利益相关者和行动者的集体行动，因此至关重要的是建立行之有效的协同网络。合作或协同取决于许多因素，包括信任、领导力、知识共享、制度设计等。政府与企业之间的关系是需求与供给的关系，也是合供和共同创造的关系。在数字政府建设过程中，不同行业（电信基础设施、硬件、软件、平台、算法等）、规模、所有制（国有、民营、外资等）、地域（全球、全国、本地）等的企业都会参与其中，并同政府部门形成千丝万缕的复杂关系。政府采购、PPP、合同管理、数据安全、可持续性等问题都是值得关注的，而目前研究少有涉及，需要在未来予以加强。这方面需要从政商关系的角度加以探究，特别是关注政府与企业之间如何从政企合谋走向政企合作〔62〕。

此外，数字政府受到许多因素的影响，而目前的研究仍然处于零散的探索，尚无法形成对数字政府建设的完整和有力解释。数字政府是一个多层治理（multilevel governance）问题，涉及个体、系统、部门、政府、辖区等层次，而不同层次之间又会相互作用〔63〕。目前对数字政府的影响因素研究仍然局限于辖区层面，而尚未深入到其他层面，我们对其内部运作逻辑和影响因素缺乏理解。为此，应从多层治理角度加以研究，特别是深入到数字政府建设的组织、团队和项目层面对其进行多维度研究。比如，具体到数字政府的某个项目或事项，在各地区、各层级和各部门之间进行比较研究，或可为我们深入理解数字政府建设绩效及其背后的影响因素提供经验证据。

最后，公民作为用户使用数字政府的意愿和能力还需要增强，否则数字政府建设所取得的成效将大打折扣。中国是典型的关系型社会，人与人的交往往往呈现关系的私人化倾向，这往往导致公私不分问题。〔64〕公民在和政府部门打交道的时候也经常是采取“搞关系”“潜规则”和“走后门”等非正式方式，这使名实不符的“潜规则”大行其道，而正式的制度却得不到有效遵从，致使廉政风险较高，公民的获得感和满意度较低，社会公平性也受到侵蚀〔65〕。数字政府建设旨在使公民和企业在同政府打交道的过程中去个人化（impersonalization），使政民互动建立在正式制度和规则而不是私人关系的基础之上。这意味着要研究数字政府建设如何影响政府与公民的互动关系，以及其对经济社会发展的长远影响。

综上所述，已有文献为数字政府建设研究提供了初步的理论基础和实证证据，但是在政企共建、跨组织数据共享、政民共用、平台生态系统共治等方面还缺乏全面系统的研究。因此，亟待通过更加系统性的整合，形成对数字政府建设的系统性知识，并为数字政府建设提供可资参考的决策依据。

四、结论与展望

（一）数字政府研究的意义与价值

本文围绕数字政府的驱动因素、建设模式与绩效评估进行研究，并认为加强相关问题研究，可以为共建、共享、共用、共治的数字政府建设提供理论基础、经验证据和决策依据。所谓共建，主要指政府与企业以及其他利益相关者共同参与数字政府建设，从而发挥各个行动者的优势，并使数字政府能够满足各方面用户的实际需求。所谓共享，主要指跨层级、跨地区、跨部门和跨系统的数据共享和业务协同，从而使数字政府能够满足日益复杂和跨界的在线服务需求。所谓共用，是指包括公民、企业和政府在内的用户都愿意并能够使用数字政府的各种功能并满足其各方面的需求。所谓共治，是指对数字政府的治理需要采取多元共治观念，使涉及数字政府建设的各个利益相关者都能够通过参与、协商、对话、合作的方式对数字政府进行治理。

以打造共建、共享、共用和共治的数字政府为目标，对数字政府的驱动因素、建设模式和绩效评估进行理论导向的實证研究，具有重要理论意义。

首先，对数字政府的内涵与关键维度进行概念澄清和理论探讨，可以为数字政府评估提供理论基础。目前数字政府建设处于一个快速变动和尚未定型的发展阶段，我们对其内涵和构成还缺少充分的理论认识，特别是结合中国情境而进行的理论澄清。在已有文献和中国实践的基础上，要对数字政府提出一个足够包容和可操作的概念，并明确其关键维度，特别是跨组织数据共享、政企共建和用户使用等问题。要对数字政府发展水平进行全面系统评估，为诊断问题、识别差距和改进绩效提供决策依据。

其次，深入考察数字政府建设的驱动因素及其作用机制，明确数字政府建设在各地区、各部门、各层面和各功能模块方面的差异及其背后的影响因素，可以从理论上厘清数字政府建设的发生机理和作用机制。数字政府建设水平受到许多因素的影响，这包括领导重视、信息基础设施、组织文化、财政资源、需求压力等方面。要识别数字政府建设的关键影响因素及其作用路径，为从不同层面和角度去理解和解释数字政府提供理论依据。

最后，结合中国情境对数字政府的使用情况及其影响因素进行研究，将为解释和提高数字政府的使用率和满意度提供理论依据。如前所述，中国是典型的关系型社会，又处于深刻的制度转轨和社会转型关键期，信息技术的引入和数字政府的建设将在很大程度上重塑政府与社会的关系。数字政府建设如何及在多大程度上会改变公民与政府打交道的方式，是特别值得研究的问题。从行政负担和关系型社会的理论逻辑出发，研究公民和企业使用数字政府的动机、意愿、能力和期望，可以提出具有中国本土关怀的理论框架和研究命题，为解释数字政府的使用率和满意度提供理论基础。

对数字政府建设问题进行研究，还将产生推进数字政府建设的对策建议，其实践价值体现在如下方面。

第一，对数字政府建设水平进行评估，据此完成的评估报告和诊断分析报告，将为各级政府部门加快推进数字政府建设提供经验证据。数字政府建设特别需要“以评促建”和“以评促改”，即发挥绩效评价的“指挥棒”作用，引导各级政府部门重视数字政府建设的薄弱环节和关键问题，并对症下药地进行整改。绩效评价也有利于明确数字政府建设的领先组织和标杆项目，为其他政府部门学习效仿和复制推广提供参考依据。

第二，识别数字政府建设水平的关键影响因素，将为从这些方面着手改进和提升数字政府建设水平提供决策依据。明确数字政府的关键影响因素，要认识到其中一些是政府部门自身可以调整和改变的，也是未来数字政府建设特别值得关注的领域。数字政府建设同跨组织数据共享和政企共建等有关，而对这两个问题的研究成果将为进一步促进数字政府的共享、共建和共治提供理论基础。

第三，对公民和企业使用数字政府的情况及其影响因素进行研究，据此获得的研究发现将有利于数字政府的全面高效使用。数字政府能否发挥其预期的各方面积极影响，关键取决于用户是否广泛使用，以及用户能否为数字政府改进提供反馈。通过实证研究识别用户使用数字政府的意愿、能力、满意度及其影响因素，据此提出进一步提高使用率和满意度的政策建议，将为数字政府的更大普及提供经验依据。

（二）未来数字政府研究展望

数字政府建设是一个多学科交叉融合的研究领域，信息科学、管理学、社会学、经济学、政治学、心理学等学科都与此有关。数字政府建设是一个复杂、多维和动态的问题，需要采用理论与实证相结合、定性与定量相结合的研究。因此，未来需要综合运用二手数据分析、大数据分析、深度访谈、问卷调查、案例研究、实验研究、参与式观察等研究方法，对本文提出的核心问题开展理论导向的实证研究。只有综合运用多种研究方法，对数字政府建设的核心问题进行多角度的系统研究，从多个角度和多种来源收集定量和定性数据，才能为理解和解释数字政府建设的相关现象提供实证证据。〔66〕

问卷调查在数字政府研究中使用较多，未来还可以进一步应用。未来研究要面向政府部门的决策者开展抽样问卷调查，了解其对数字政府建设的态度和认知情况。还可以面向使用数字政府的公民和企业开展抽样问卷调查，了解他们对数字政府的期望、使用情况、满意度和建议等。与此同时，可以对数字政府建设的专家和学者进行德尔菲（Delphi）调查，了解其对数字政府建设的内涵和影响因素的理解，并在其共识基础上提炼数字政府的关键维度和驱动因素。

实验研究有助于识别变量之间的因果关系，并对公共政策进行评估，未来可以使用调查实验、实地实验和自然实验（或准实验）等具体设计〔67〕〔68〕。比如，可以面向MPA学生等在职研究生和公民开展实验研究，在问卷中设置情景实验模块，操纵影响数字政府建设特征和决策情境的相关变量，并研究这些变量对数字政府建设及其使用的影响。〔69〕与此同时，可以同有关政府部门开展合作实地实验研究，探究数字政府建设受到哪些因素影响，以及数字政府建设会产生哪些经济、社会和政策影响。此外，可以利用数字政府的具体做法在不同地区和部门的试点和推行时间不同所创造的自然实验或准实验，利用双重差分法、断点回归法等方法進行政策评估。〔70〕

数字政府的建设、运行和使用积累了大量数据，可以采集政府文件、档案资料、研究报告和媒体报道等二手数据，以及政府网站、新闻媒体、社交媒体等数字政府载体的信息。目前数字政府建设领域积累了大量评估报告和优秀案例，如中国软件评测中心每年都对各级政府网站绩效进行评估，并评选数字政府创新优秀案例。可以对这些二手数据进行编码和内容分析，对可量化的数据开展定量分析，而对质性资料进行案例研究。与此同时，要加强大数据分析在数字政府研究中的应用。数字政府本身积累了海量数据，这为本文的研究提供了可以利用的丰富资料。可以自编网络爬虫程序，获取政府网站和社交媒体上的多模态数据，并对数据进行计算机辅助的语义分析、话题模型（topic model）等大数据分析，为评估数字政府建设情况提供基础数据。与此同时，可以借助大数据分析技术进行关键变量的精准测量，并将其同既有的小数据结合起来进行定量分析〔71〕。

最后，案例研究、深度访谈、参与式观察等质性研究方法也同样值得应用。比如，可以对若干有代表性和典型意义的数字政府建设案例进行研究，包括政府网站、移动客户端、政务服务平台、政务微博、政务微信、政务短视频、政务直播等，识别数字政府建设的影响因素及其运作模式。除了对关键案例进行历史过程追踪的单案例研究，还可以对多案例进行比较案例分析，通过控制其他变量而对关键变量进行分析。此外，对多案例还可以采用定性比较分析（QCA）方法，这种数据分析方法有助于识别不同影响因素的组合模式，从而更加全面系统地理解数字政府建设的影响因素。

为了识别利益相关者对数字政府的态度与认知，可以同数字政府建设的利益相关者进行半结构化访谈，包括专家学者、政府官员、企业经营者和普通民众等。数字政府建设过程涉及许多行动者及其互动关系，深度访谈将有助于深化理论认识，并为解释量化研究结果提供思路。基于深度访谈的访谈记录，可以使用扎根理论和Nvivo质性分析软件，提炼数字政府建设的关键特征和影响因素。当然，研究人员可以作为实习或挂职人员，对若干数字政府建设项目进行全过程的参与式观察。参与式观察可以使研究人员成为“内部人”，近距离地观察数字政府建设的具体过程，并了解数字政府的规划、投资、建设、运营、评估等方面的特征和问题。比如在跨部门信息共享的过程中，参与式观察就有利于揭示不同部门的立场、动机和局限，进而为解释跨部门信息共享的进程和绩效提供富有洞见的观点。

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【责任编辑：朱凤霞】