监督法治化背景下的党内法规执行监督机制探析

张树剑 张正良

党的十八大以来，党内法规体系建设工作全面推进，先后制定、修订了190多部中央党内法规。党的十九届四中全会强调：“加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，推进法治中国建设。”《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》提出，到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。

在党内法规制度体系内容持续丰富、规模不断扩大的同时，其执行问题成为新的挑战。制度的生命力在于执行，只有坚决贯彻落实党内法规，强化法规执行能力，才能将抽象的党内法规条文与具体的管党治党实践相结合，进而达到“立良法、促善治”的目的。“权力不受约束必然产生腐败”，同样，不受监督的法规，也终将沦为空中楼阁。习近平总书记在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第四次全体会议上指出：“要完善全覆盖的制度执行监督机制，强化日常督察和专项检查。”在全面从严治党和全面依法治国战略布局的指导下，推动构建党内法规执行监督机制，以监督促执行，是维护党规权威性与提高党规执行力的关键所在。

一、 党内监督法治化与执行监督机制的初步形成

在制度层面上，党内法规执行监督机制的合法性来源于党内监督制度。《中国共产党党内监督条例》第一章第五条规定：“党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一。”由此可见，党内法规执行的监督是党内监督的一项重要内容，是党内监督体系的重要组成部分。而构建执行监督机制的重要性和急迫性不仅在于其本身的合理合法，更在于它是党内监督法治化转型背景下的必然要求。党内监督从人治到法治的转变，背后经历了漫长的调整和发展。对党内监督法治转型的思考，可以从两次《中国共产党党内监督条例》的演变加以考察。

2003年以前，党内监督制度虽然在不断地发展成型，但制度式监督并非早期主要的监督方式，监督和规范党员行为主要依靠几次自上而下的政治运动，如1942年的整风运动、解放战争时期与土改相配合的整党运动、1983年的整党运动等，几次不同时期的整风整党运动，虽都很好地起到了整肃风气、规范行为、端正思想的作用，但也暴露出不少短板。一是在历次运动中，党内监督都是自上而下的监督，缺乏自下而上的民主监督，不利于营造监督氛围，建设监督文化；二是这种运动式的监督虽然力度大、效果好，但呈现明显的时效性，缺乏巩固监督成果的常态化措施，这也容易导致党内成员抱着应付了事的心理。

为解决上述问题，2003 年《中国共产党党内监督条例(试行)》出台，这是中国共产党“建党82年、执政54年以来制定的第一部党内监督条例,标志着党内监督工作进入规范化、制度化的新阶段”，完成了党内监督模式由事后监督为主向事前监督为主、“权力反腐败”为主向“制度反腐败”为主的转变。该条例将过去零散的党内监督相关规章进行整合和梳理，细化当中模糊不清的部分，同时突出了“领导干部”这个重点监督对象，“真正实现了重要监督环节的突破，能够收到事半功倍、以点带面的效果”，建立了一整套较为完善的监督制度。在此基础上，2016年修订的《中国共产党党内监督条例》，则结合了新时代社会主要矛盾转变的时代背景，以及党内监督制度发展历程中累积的经验教训。以各监督责任主体为主线，进一步明确重点监督对象，丰富了监督内容与监督形式，如提出监督执纪“四种形态”，采取“回头看”“专项巡视”“机动式”巡视等多样化巡视手段，实现一届任期内巡视全覆盖；建立领导干部插手干预重大事项记录制度等。此外，党的十九届四中全会提出：“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。”新条例为此也专门设了党内监督与外部监督相结合一章，注重运用系统思维，加强多种监督方式的联系。

纵观党内监督制度的发展历程，法治化的价值导向贯穿其中，相比于欠缺稳定性与持续性的权力式和运动式监督，法治化监督不仅能发挥自下而上民主监督的力量，也有利于形成相互监督的氛围，推动党内监督文化的建设，避免过于依赖领导干部的素质和权威，从而实现党内监督常态化。而在党内监督法治化的转型推动下，党内监督法规体系日益完善，针对党规执行的监督机制也在逐步成型，积累了三项成果较为显著的经验：

第一，确立了以主体落实权责的思路。2016年《中国共产党党内监督条例》的出台确立了以主体落实权责为导向的制度框架。根据条例规定，党内的执行监督主体包括党的中央组织、党委(党组)、党的纪律检查委员会、党的基层组织和党员，而党外的主体则包括国家机关(人大、政府、监察机关、司法机关等)、人民政协、审计机关、民主党派和无党派人士、人民群众和新闻媒体等。

第二，明确了各监督主体的权责配置。在党内监督领域，党委负监督的主体责任，书记是第一责任人；纪委负专责监督责任；党员负有民主监督责任。以上三者共同构成党内监督中的三级监督体系。而在党外监督领域，主要有三类主体：其一是人大、政府、监察机关、政府机关等国家机构，他们依法对国家机关及公职人员进行监督(如人民政协的民主监督和审计机关的审计监督等)；其二是以民主党派为主的党外各种组织可以履行监督职能，起到“互相监督”的作用；其三是人民群众通过舆论监督等方式对党内事务进行监督。

第三，丰富了针对党规执行的具体监督方式。除了惯有的诫勉谈话与函询、询问和质询、问责等监督方式外，党的十八大以来，有两种监督方式取得了突破性的发展，分别是巡视巡察制度和党内相关规范制度。巡视巡察制度是监督党规执行的重要抓手，相较之前，巡视巡察工作有了以下三点改进：一是坚持“回马枪”和“回头看”；二是推动巡视巡察全覆盖；三是深入市县巡查工作。而党内相关规范制度的完善也在《中国共产党党内监督条例》中得以体现，条例第三章第二十条、第二十一条、第二十二条分别对党内组织生活制度、党内谈话制度和干部考察考核制度作了说明。严格组织生活制度，将民主生活会经常化；强化党内谈话制度；将干部考察考核制度与述职述廉制度相结合，都对党内成员执行党内法规起到了很好的监督和督促作用。

党内监督的法治化转型的实现，须在“法”和“治”两个层面上同时努力：首先要建立科学完善的党内法规制度体系，做到党内监督有法可依；其次是要建立党内法规执行监督机制，推动党内法规的落实与执行，在监督法规执行的过程中约束和规范党内思想与行为，进而达到以监督促执行的目的。党的十八大以来，党内法规执行监督机制虽在逐步构建，但在实践运行中却遭遇了不小的困难与障碍。

二、党内法规执行监督机制发展过程中的问题和阻力

(一)党内三级监督功能受限

在执行监督实际运行过程中，三级监督均显现出不同的实践困难。上级监督力度强、效果好，如上级部门通过走访调研、专项督查等方式，监督检查下级部门执规情况，但存在时效性和连续性问题。下级监督利用民主测评等形式，对上级机关执行法规制度情况进行监督、检查，对于实际工作中的问题及时反馈，却容易由于权力博弈、官场文化等原因产生监督虚置的问题。同级监督中，各级党委、纪检监察机关、有关法规处室等专门机构应监督检查同级党内法规执行情况，可常常由于各种障碍而被忽视，如思想认识不到位，认为同级监督没有必要，不利于团结；纪委对同级党委的监督仍需加强；对一把手等“关键少数”的监督力度和方式仍不充足等。具体问题可归结为以下三点：

1.监督无法常态化。执行监督的目标是保障党内法规的落实与执行，是一个常态化的工作，而非为了解决某个特定时段的特定问题，是故监督的长效性十分重要。而实际监督工作中，产生了两种相对极端的现象，有学者归纳为“激进式监督”和“应付式监督”，前者即部分党组织刻意迎合时政潮流，过于强调监督工作的重要性和仪式感，频繁监督、过分监督，影响了部分党员的正常工作和生活；后者即部分党组织思想上对监督工作不重视，只在上级党委或纪委巡视巡察的时候才开展监督工作，上级检查后恢复原样。

2.主体缺乏独立性。如前所述，在党内监督时，党委负主体责任，纪委负专门责任。可在实际工作中，纪委对党委的监督难以开展。根据《中国共产党章程》第四十五条规定：“党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”纪委同级监督的重点对象就是同级党委，依照权力监督理论，监督主体反受监督客体制约，会严重影响监督效力。在具体实践中，纪委成员与党委成员存在交叉任职现象，这也严重混淆了监督的主客体身份，使得纪委监督存在一定的被动和疲软。此外，党员监督也存在同样现象，全体党员都拥有监督权，全体党员也同样被监督，严格意义上主客体是同一群体，因而在实践中衍生出党员间让渡监督权力，以达到互不监督的目的。还有部分党员受到中国传统的官场文化影响，出于利益考量，主张明哲保身，主动放弃监督权，这种乱象在理论上是难以杜绝的，这也是党外监督重要性之所在。

3.个体参与不积极。党员民主监督本应该作为执行监督的最初环节，起到“吹哨人”的作用。然而在实际运行中，党员监督的效果不尽人意，除了上述主客体理论问题外，有学者将其困境还归结为以下几点：一是思想认识层面上的不想监督，监督主体之间利益相关度不高、监督与奖惩体系不完善和长期历史环境的影响都导致党员监督意识不足；二是权利保护层面的不敢监督，如一项对于高校教师党员监督情况的调查显示，“当党委、行政部门党员发现本单位领导干部有违法违纪行为时，60.0%的人表示组织上调查时可配合，30.5%的人表示会检举揭发，8.8%的人认为是司空见惯的事，揭发了也没用；还有极个别的教师党员表示害怕被打击报复因而选择视而不见”，这多是因为缺乏权利保护机制、党务工作神秘化、党员与监督机构缺乏互信等原因导致；三是制度执行层面的不能监督，监督制度仍停留在较为初级的阶段，没有切实可行的途径行使自身的监督权利。可见阻碍党员监督发挥作用的多在于具体落实层面，一方面要营造监督文化，促使党员形成互相监督的意识，另一方面要完善相关的制度，保障监督者自身的权利和利益。

(二)党外监督操作性不足

相比于有迹可循的党内监督，党外的党内法规执行监督尚处于探索阶段，《中国共产党党内监督条例》中提出了“党内监督和党外监督相结合”的方向，但是具体党外如何监督、如何推进党外监督目前并没有清晰而详细的阐述。党外监督的主体主要可以归结为：国家机关、以民主党派为主的党外各种组织、人民群众。它们在执行监督过程中都面临不同的困境。

1.国家机关与纪委的沟通衔接问题。党的十八大以来，国家监察体制改革逐步深化，通过纪委和监委合署办公的方式，整合反腐力量，贯通执纪和执法。但在实际监督工作中，由于党内法规与国家法律的衔接尚不完善，纪委与监委常常面临领域交叉、边界模糊的问题，而每当遇到重大违纪违法案件，各机构如何衔接尚未解决。有学者将如今的处置方法分为三种：一是“同频共振型”，即两方走同一套程序；二是“接替进行型”，即执纪监督先行立案，审查调查在案情发展过程中立案接续；三是“分别实施型”，即双方各行自身文书和程序，直至最后案件定性审议，再由双方委员会审议相应领域的证据。处理方式不一反映出当前党内监督与党外监督的沟通衔接机制不完善，这也弱化了国家机关本能做到的监督功能。

2.群众监督与民主监督乏力。根据《中国人民大学中国法律发展报告2018：2015-2017年中国法治满意度评估》中的数据显示，2015-2017三年间社会监督的好评率分别为25.2%、31.5%、43.8%，虽然逐年递增，但仍不过半数。群众监督和民主监督面临着类似于党员监督的问题，但比起党员，党外组织和群众监督难度更大。原因有三：一是党外人士对于党内法规的认知更浅，近几年党内法规制度体系逐步完善，党的十八大以来，先后制定修订了190多部中央党内法规，党内法规清理工作也在有条不紊地进行，法规的大量更新也带来了学习的难度，对党外群众加强党内法规的宣传和普及势在必行。二是党外群众对于党内法规执行状况获取信息的渠道有限，也缺乏了解的动力和欲望，在产生监督成果之后，往往不知道如何反馈给相关部门。三是得益于新媒体的发展和自媒体的兴起，舆论监督是近年来较为有效的社会监督手段，然而这也产生了相应的乱象，如“一些媒体在缺乏事实根据的情况下，为了博人眼球，增加点击率，对事实添油加醋，夸大其词，使得不明真相的人信以为真”。虽然这种情况会造成相关人员一时的困扰，但客观上也吸引了更多人关注党规执行领域，因此舆论监督依然是应该肯定和发扬的，与此同时，应跟进完善执规流程与审查，加强执规能力，保障受害者的利益，提升网络治理能力。

(三)执行监督链条亟待构建

党内法规执行监督虽是针对党内法规执行的监督机制，倘若将其与党内法规体系其他部分割裂而孤立看待，是难以真正发挥其监督意义的，必须将它与党内法规的制定、实施、反馈等相关机制联系起来，让执行监督机制成为党规落实与反馈的桥梁，方能赋予执行监督机制行动力、生命力。

在现有的对于党规执行监督的研究中，更多的是单独讨论党委监督、纪委监督或群众监督等监督方式的优劣，有些研究也更进一步地涉及了监督与问责、评估等反馈机制的联系，但没有清晰阐明执行监督在党规运行体系中的位置的意义。欲解释监督，先考察执行。有学者在相关研究中提出“党内法规执行框架”的说法，其中以党内法规的修订与完善作为执行前提，以宣传机制(前提)、执行机制(关键)、控制机制(支撑)为落实措施，以执行资源与执行环境为保障。控制机制包括评估反馈机制(制度)、监督检查机制(主体)、激励惩罚机制(客体)。以此执行架构为参照，结合党内法规执行监督的动态过程，可以把执行监督链条概括以下三个部分：

1.前置基础：党规制定与宣传机制。作为执行监督的依据和来源，党内法规自身的科学性与合理性是监督的基础前提，在目前反映出的影响执行监督力度的因素中，党规之间、党规与国法间衔接程度不高也是重要原因。将党内法规修订与完善纳入执行监督链条，其原因在于唯有从源头上加强党规的科学性，才能真正解决在执行监督中面临的困境，如前文提及的国家机关与纪委的沟通合作问题。此外，党内法规执行监督是党内法规监督的下位概念，在党内法规监督中，亦包含对于党内法规制定的监督，例如规章备案审查衔接联动机制便是一项探索。而宣传机制能解决“监督什么”的问题，扩大党员监督、民主监督、社会监督的首要条件是各类主体对于党内法规内容的熟悉和了解。此外，党内法规执行情况、监督情况等实务信息也是宣传的重要内容，一方面此类信息更容易加强大众对于党规的认识和兴趣，另一方面也有助于对执行监督产生实质性的助力。

2.主体程序：监督与奖惩机制。执行监督是链条中的核心部分，除了前文所说的“谁监督”“监督谁”的问题外，最重要的就是“如何监督”。以当前党内法规监督的相关规定而言，主要监督方式有以下几种，分别是：(1)诫勉谈话和函询；(2)调查与检查；(3)询问和质询；(4)巡视巡察；(5)执行督促与情况备案；(6)考核评估与整改。这样的分类缺乏全面性和整体性，执行监督应该具有上、中、下三级联动、党内与党外协同发力的特点，最大程度地调动多元主体的积极性，发挥各类主体不同的监督能力，才能真正避免监督流于空谈的情况。而追责机制是执行监督的强力支撑，构建强有力的追责机制，才能赋予执行监督威严和刚性，若只有监督没有惩处，监督必将沦为空谈。同样，对于执行监督中积极行使监督权、遵守和维护党内法规的监督主体，也应该予以奖励。正如习近平总书记所强调：“反腐倡廉法规制度建设必须做到要素齐全，既有激励性，又有惩戒性，使遵守者得到表彰奖励，违反者受到严厉惩处。”

3.反馈机制：评估与清理机制。党内法规评估机制和清理机制是执行监督结果的运用。执行监督一方面是为了督促党内法规的落地和执行，另一方面也是为了发现和归结党规实际运行过程中的矛盾和冲突。因此，完善的评估体系和清理机制正是将监督结果反馈给立规主体的有效途径，倘若反馈机制缺失，便无法达到促进党内法规科学化的目的。党内法规实施后评估的功能主要有两个，一是查找问题，即用多种方式评价党规的科学程度和整理实施过程中的问题；二是闭环管理，评估工作是党内法规运行流程的最后一环，也是下一轮党规再生产的起点。党内法规实施后评估既是对执行监督工作成果的归纳总结，也是执行监督与制定规章之间的桥梁，影响着执行监督在党规体系中的定位。党内法规清理机制是党内法规更新的重要方式。只有及时进行清理，才能保障党内法规的与时俱进。目前，党内法规主要进行了三次大规模清理：2012年的集中清理、2018年的专项清理和其他各类专项清理，均获得较大成绩。

三、党内法规执行监督机制的路径优化

面对上述实践难题，一方面要不断丰富和完善党内法规制度体系，另一方面也要针对具体的操作性问题设计相应的改良方案。党内法规执行监督机制相比其他制度规范有其独特性，即它不仅需要强权保障，也很依赖公众的力量，不能忽视其背后的社会性依托。而根据社会学制度主义理论，可从三层因素对执行监督制度进行分析。分别是表层的规制性要素：执行监督法规与政党规矩；中层的规范性要素：行动者与价值分析；深层的文化-认知性要素：监督文化。因此，探讨执行监督机制的优化路径，除了要在制度设计层面进行思考，也要对其文化和社会属性展开讨论。具体方式可归结为以下六点：

1.建立常态化监督机制。这主要是为了解决部分监督方法行之有效却时效不长的困境，其中比较突出的是巡视巡察制度。 以2020年为例，在对各省区市党组织的巡视中，共发现厅、处干部问题线索8969件，推动立案审查866人；巡察各市县党组织的过程中，共发现问题线索18万件，推动立案审查4.4万人。群众满意度高达95.2%，成果斐然。然而，巡视巡察的工作形式决定了时效性是其必须克服的难题，因为“上级党组织在一定时期内派出巡视组对某下属的某一地区和单位进行巡视，主要是一种短期行为，导致被巡视对象往往采取应付性策略”，为此，将巡视巡察制度常态化，既有利于避免被监督者的“过关”“应付”等消极心态，也是真正发挥巡视巡察制度优势的有效手段。监督机制常态化的思想还可推及党规执行监督实践中，如以规章条文的方式将专项督察、定期督察的频率、方式、时长等确定下来，以及将党内法规监督情况融入定期的组织生活会、民主生活会中，实现党规监督的长效化、日常化。

2.强化专责机关独立性。纪委监督是同级监督中的最重要的监督方式，但在实际工作中，独立性不足制约了其监督力度和监督范围。对此，中央提出“两个为主”和“两个全覆盖”，突出上级纪委对下级纪委的领导，扩大纪委的监督范围，在一定程度上强化了纪委的独立性。顺应这个思路，可以将其进一步细化，明确双重领导各自的权力清单，清晰划分职权边界，确保在监督执纪方面的纪委主体地位。再者，纪委成员的人事权应尽量握在上级纪委手中，减少党委与纪委交叉任职的可能。最后，还要形成纪委成员定期借调轮岗的制度，以防止监督力度受到人情世故等因素的影响。

3.构建执法执规机构工作衔接机制。纪委与监委合署办公是解决部分案件违规与违法并存问题的良好方向，但从具体实践的反馈来看，两方机构尚难做到无缝衔接、默契配合，双方各行其是既浪费资源，也影响效率。建立一个专门的执法执规联合调查机构是一条可行思路，此机构由原纪委监委双方人员构成，面对特殊案件，联合展开行动，打破党内法规与国家法律的制度壁垒，避免了重复劳动和信息不全的困境。这样的沟通连接机制不仅能提高违法违规案件的处理效率，也有利于辨析纪法之间的模糊区域，促使党内法规监督更精准、更权威。

4.扩大党员监督参与度。党员是党的肌体细胞，只有唤起每一位党员的监督意识，提高每一位党员的监督能力，才能让党内法规监督体系生机勃勃、健康发展。提高党员监督参与度，一方面，须提升党员自身的党内法规理论水平，树立监督意识和监督思维。这要求党内重视法规理论教育与宣传，做好党务信息公开工作。另一方面，要在制度层面保障党员权利不受侵害，重视和完善匿名监督机制，畅通意见反馈渠道。如“举报规则认定缺乏灵活性，难以跨越上级纪检机关实施越级举报”，便是举报制度不完善之处。

5.培育监督文化。应确立发展党内民主，培养监督文化的长期目标。目前党内成员不愿监督、不想监督的很大部分因素便是受到中国历史上官场文化的影响，顾虑人情，推崇明哲保身。通过党内民主和监督文化的形成，使勇于批评、相互监督成为新型官场风气，才是正本清源的长久之道。此外，也要推动社会监督文化的涵育，社会公众监督参与度不高除了技术性原因，更深层的根源在于中国社会自古以来“莫谈国事”的传统思想，而这与现代政治文明是不相兼容的。因此，通过加强宣传、丰富渠道、积极反馈等方式，鼓励和推动公众监督文化的发展，对于加强党内法规执行监督，是具有正向的积极意义的。

6.提高网络监督积极性。扩大党外监督的群众参与，除了前文提及的加强党规宣传、完善党务公开、健全监督渠道以外，必须充分重视舆论监督的重要性。根据中国互联网络信息中心发布的《第47次中国互联网发展状况统计报告》，截至2020年12月，我国网民规模达到9.89亿，较2020年3月增长8540人，互联网等数字技术正在深入各阶层各领域。与此同时，公民网络政治参与也在迅猛发展，从一系列政务微博开通，以及网民在微博上的积极互动来看，人们更愿意在网络上关注公共事务，发表自己的观点。而观察近年来部分公共事件和社会热点的发展历程，不难发现网络舆论监督往往有左右事件走向的影响力。这种网络监督的热情，一方面来源于网络中信息的高效传递保障了公民的知情权和监督权，另一方面则是网络中监督主体身份的模糊化使得个体更容易抛开心理顾虑，而庞大的网民基数也有利于寻找相同意见和观点的群体，这都使网络舆论监督成为人们最热衷的监督方式。因此，为加强网络舆论对党内法规执行情况的监督力度，可以从两方面着手：一是通过互联网的形式强化党内法规宣传、党务信息公开、违纪处理情况等；二是构建网络监督渠道，如开通针对党规监督的微博、发布党规监督相关短视频等，做好沟通工作，及时将网友的监督信息反馈给相关部门，且把处理结果在网络上予以公示；三是完善信息筛查与审核机制，如根据举报信息完整度、举报案件紧急性等将举报信息进行分级管理，以避免“乱监督”“假监督”等问题。