关于全面推行烟草专卖行政执法全过程记录制度存在的问题及对策研究

张欢

摘要：本文以云南省文山市烟草专卖局（分公司）为研究对象，采取参阅专卖行政执法案卷评查结果、全程实地跟进调查专卖执法和行政许可办理过程、召开零售户和专卖人员座谈会等方式，摸清文山市局（分公司）推行“烟草专卖行政执法全过程记录制度”工作现状，检视存在问题，为着力推进“烟草专卖行政执法全过程记录”，实现透明、规范、公正执法提出具体对策。

关键词：烟草专卖;行政执法全过程记录制度;执法记录装备;案件线索

全面推行烟草专卖行政执法全过程记录制度，完善执法程序，创加强执法监督，提高执法效能，对推动形成权责统一、权威高效、职责明确的行政执法体系，确保各级烟草专卖行政主管部门依法履行法定职责，具有重要的现实意义。

一、全面推行烟草专卖执法全过程记录制度的存在问题

1. 行政执法记录内容不规范、不全面

从评查反映的问题来看，普遍存在执法人员姓名、执法证号及出示证件情况记录不全，检查（勘验）笔录错误写为检查（勘验）记录，复制提取多份证据未经当事人签字确认按手印，未记录向见证人出示执法证件情况和告知权利义务情况，部分案件延长调查终结审批不规范等情形;许可证卷宗普遍存在申请人提交材料、送达文书名称不齐全，依职权注销条款使用不规范，卷宗装订顺序错误等问题。从记录内容的全面性来看，未对数额较大、情节严重或复杂的行政案件进行全过程无间断音像记录;许可证卷宗未记录征求意见情况和法制审核情况。

2. 行政执法记录装备不齐全、不配套

当前，执法装备配置不齐全，能使用的行政执法设备较为单一。在参与查看专卖执法案件办理过程中，专卖人员仅使用专卖通手机对部分证据进行复制提取，使用便携式打印机现场制作初步调查取证环节资料，未能较好地运用照相机、录音机、摄像机、执法记录仪等记录设备实时对行政执法过程進行记录。在办证大厅查看许可证办理情况时，发现服务窗口未安装视频监控设备。与此同时，参与座谈的零售户表示，在配合行政执法时，一般仅常见执法人员使用手机进行记录。

3. 行政执法记录信息存储管理不到位

当前，专卖执法案卷和许可证卷宗有专人管理，但近3年卷宗归档放置于专卖股档案柜中，专卖人员使用专卖通手机动态记录的音像仍然存储于个人的手机，未指定专人负责存储和管理音像记录，且本单位无储存器对记录进行统一保管。同时，对拟作为涉烟刑事案件证据使用的音像记录，未制作光碟并附记详细说明归入案卷。在积极探索成本低、效果好、易保存、防删改的信息化记录储存方式上方式、方法还不够多。

4.利用记录内容深挖案件线索作用彰显力度不强

目前更多的执法案件是“办一件、扔一件”，案件查办还习惯于被动坐等群众举报或是“双随机、一公开”推送日常任务，未能多角度、多渠道、全方位分析已查办案件所延伸的其他信息，深度挖掘隐藏在日常记录内容其后有深查价值的大要案、网络案件线索，利用记录内容深挖案件线索的作用难以最大限度得到发挥。

二、对策及建议

1.不断完善和规范行政执法记录内容

一是严格执行省局制发的烟草专卖行政处罚和行政许可文书标准，在此基础上仔细对照《云南省烟草专卖行政执法全过程记录办法》，进一步统一并明确各文书中应记录的主要内容、具体填制要求、书写规范、文本要求等，确保专卖执法文书既符合行政执法的基本要求，又符合烟草专卖执法的实际需要。二是加强对各专卖、法规人员的培训，引导全体执法办案人员进一步强化学习，熟悉掌握烟草专卖法律法规、“三项制度”及《烟草专卖执法（行政处罚）评查标准》，规范自身行政执法行为，切实提高行政执法工作水平，确保全过程记录制度落实到位，行政执法记录内容规范、完善。

2.切实保障依法履职所需的执法装备

一是切实做好专卖执法装备的需求缺口统计，执法装备需求列入本单位预算，与物资采购管理部门做好沟通衔接，在上报物资采购项目时，详细编制说明执法装备需要购置的原因、现人员配置总体情况、现有设备基本情况、使用状况和配置方案等，对采购执法装备的必要性、可行性、合理性等充分表述。二是分类制订执法装备配备标准、装备配备规划和年度实施计划等，不断保障依法履职所需的执法装备，确保执法工作能有效运用照相机、录音机、摄像机、执法记录仪、视频监控等记录设备实时对行政执法过程进行记录。三是对配发的音像记录设备按照“谁使用、谁负责”的原则明确使用人员维护、保养职责，有效延长执法装备使用寿命。

3.建立健全行政执法全过程记录工作制度

一是建立健全行政执法全过程记录信息收集、保存、管理、使用等工作制度，明确执法记录的设备配备、使用规范、记录要素、存储应用、监督管理等要求。加强执法台账和法律文书的使用管理，按照有关法律法规和档案管理规定归档保存执法全过程记录资料，确保所有行政执法行为有据可查。二是安排专门的电脑用于储存执法记录信息，安排专人对执法卷宗和音像记录进行管理，确保执法音像记录等信息的准确性和完整性，真正实现执法行为的全过程留痕和可回溯管理。三是确定执法音像记录等信息的准确性和完整性，比对执法音像记录与案件归档信息的一致性，确保案卷制作的真实性、合法性。积极探索成本低、效果好、易保存、防删改的信息化记录储存方式，形成业务流程清晰、数据安全有保障的记录信息归档管理制度。

4.增强利用记录内容深挖线索的主动性

一是在镜头之下执法，让执法者不得不将执法行为纳入规范轨道内。充分发挥文字记录信息对案件查办、深挖线索、执法监督等工作的积极作用，有效发挥音像记录直观有力的证据作用、规范执法的监督作用、依法履职的保障作用。二是注重从已结案件中捕捉新形线索，主动对已经查结的案件进行分析，在对举报内容不具体的线索分析研究上，注重由浅入深，突破深层次案件，透过暴露出的问题，不断改进行政执法工作，提升扩大办案成果。

三、结束语

全面烟草专卖行政执法全过程记录制度是烟草专卖行政执法“三项制度”的有机构成，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务，在全面构建高质量烟草行业新常态下，各县级烟草专卖局务必聚焦行政执法的源头、过程、结果等关键环节，不断健全行政执法制度机制，做到执法行为过程信息全程记录，执法全过程可回溯管理，促进烟草专卖行政执法、法制监督和法律风险防控能力显著提升，营造起更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境。

参考文献

[1]胡琳琳;吴平，关于烟草行业管理体制改革的建议[J]，经济研究参考，2013年41期13-15。

[2]吕清正;郭志远，我国烟草专卖法律制度改革研究[J]，理论视野，2013年11期151-163。

[3]逯延津，全面推行烟草专卖行政执法“三项制度”确保各级烟草专卖部门依法履行法定职责[N]，东方烟草报，2019。

（云南省烟草公司文山州公司文山市分公司）