魔都是如何运转的?

王一越　王洁蓉

你会如何评价一座城市的管理水平？

是根据110的出警速度、早晚高峰的拥堵状况、一条地铁线路从立项公示到建成通车所耗费的时间、公共厕所的配比率和洁净程度，还是与政府部门打交道时感受到的工作效率？

疫情暴发至今一年多，在运行状態和管理效率层面，中国城市其实都经历了一轮考试，而且是持续和突发、大考与小考交替的过程。在交出还算合格的答卷的城市名单中，上海应该是综合得分最高的一个。

最令人印象深刻的一次应对发生在2021年春节前夕。疫情在1月20日小规模暴发后，上海没有全员核酸检测，没有阻断交通，更没有封城，而是在9天内快速筛查了53863人，第一时间对接媒体通报疫情，封闭相关场所时可以精确到住宅小区内的具体楼栋。被封闭管理的小区居民发现，当天小区门口便有了登记买菜、充值燃气、接收快递的站点，去隔离点集中居住的居民甚至可以带上宠物。最终，7天后，上海宣布疫情已得到控制。

上海复旦大学附属华山医院感染科主任张文宏对此的形容是，上海的防疫工作需要“陶瓷店里抓老鼠”的能力，“我们希望既抓住老鼠，又不要打破瓷器，希望不要因为防疫对社会生活产生大的影响。”

“陶瓷店里抓老鼠”指向的“精准防控”，在此时体现的是一座城市的纠错能力。对上海这座超大型城市而言，更是意味着一个庞杂而精密的后台支持系统，能提供的是国内目前相对较高的城市管理水平和日常生活体验。

2020年7月15日拍摄的上海市徐汇区行政服务中心大厅。

上海，魔都，面积6340平方公里，常住人口超过2500万，有406个城市公园，超过1.3万个居民小区和4563个居委会。每一天，上海要处理2.4万吨生活垃圾，出动约2.2万名保洁人员清扫街道，用掉790.77/立方米水和4.3亿千瓦时电，收送971.2万件快递，完成超过66万次诊疗，接听110报警求助电话超过2.6万次，通过12345热线接收超过2.3万个市民诉求，“一网通办”办理事项17.3万件，举办35.6场文化演出和1.5个大型展会，利用全网公共交通运送1157万人次，迎送进出港旅客52.3万人次，在各港口吞吐货物217.8万吨。

如果将城市比作计算机，那么上海这台计算机所需要的内存和处理能力都是全球最高级别的。每天，这台计算机会产生海量的交互数据和临时文件，政府机构所扮演的系统管理员这个角色，不但要随时应对系统出现的问题，还要保证系统整体运行顺畅，让2500万人同时在线而且不卡。

2021年5月21日的12345热线

数据来源：上海12345

回到现实的城市管理中，这个任务可能还面临基础设施配套、社会保障体系、能源与土地资源、水资源缺乏和人居环境等种种压力，以及系统内部门众多、职责交叉、业务流程复杂等问题——在程序设计中，这些困难好比一个一个的if，上海需要解决的就是不断根据条件给出最好最快的then。

近年来，中国城市管理的一个重要趋势是追求精细化。“精细化管理”的说法可以追溯到2017年。习近平在当年两会上对上海代表团提到，“上海这种超大城市，管理应该像绣花一样精细”。上海因此被归为精细化管理的先行者，次年，上海发布了城市管理精细化T作的三年计划，2021年是第二轮计划的起点。

“精细化的反义词是粗放式，或者一刀切。”复旦大学国际关系与公共事务学院副教授、数字与移动治理实验室主任郑磊说，“区别在于整个城市只用同一套管理方法，还是针对不同管理对象，例如企业、居民、道路、大楼都各有一套方法。”

相应地，精细化要求系统能够量化目标、细化标准和明晰职责分工。随着2018年和2019年“一网通办”和“一网统管”的概念提出，上海尝试将整套系统和城市基础数据搬到线上，用大数据、人工智能等技术补充“人治”的不足。市、区、街镇三级城市运行管理中心（下称城运中心）逐步启用，从宏观到微观监控城市整体运行状态，统筹调动资源来应对问题。

来自12345热线和市长信箱等信访渠道的诉求，如果涉及相关部门的回复或解决，也会被统一接入区级城运中心，派发到指定部门的信访科室，再分配到具体科室执行。

技术升级首先带来的是效率提升。

2020年5月15日，浦东新区一家大型商超的消防通道门无法打开，问题从发现到解决，用时2分钟。

2021年4月30日，晚间突发大风，当日返回崇明的乘客大量滞留，从接到需求到滞留乘客全部登车离开，用时1小时50分钟。

2021年3月22日，黄浦区一位市民拨打12345称一名乘坐轮椅的老人因无障碍坡道的设计缺陷而冲出人行道致摔倒，4天后，坡道改造完成。

2分钟，1小时50分钟，4天。尽管对突发事件的反应速度并非城市管理唯一的评断标准，但在中国当下的城市生活中，恐怕每个人都深知这种来自政府部门的高效反馈有多么可贵。

负责前述坡道改造的黄浦区市政工程管理所道路设施科科员秦敬伟，每天要处理大概1到3个信访诉求，多是通过12345转派过来的工单。按要求对应的工作人员必须在15个工作日内给出答复，秦敬伟一般能在2到3天内解决。

拨出那通市民热线电话的邱珈告诉《第一财经》杂志，次日一早，她就接到了秦敬伟询问详细情况的电话。之后几天的现场勘查、确定改造方案，她都收到了电话通知。因为坡道属于小区物业管辖范围，改造坡度还得经过物业、业委会等同意。综合衡量后，养路公司为坡道下方的人行横道加装了护栏，在护栏一侧另开了进人马路的入口。改建完第3天，邱珈还接到了改造后的照片和电话回访。她加了秦敬伟的微信，刷朋友圈时发现当天他正在休假。

上海的一天

数据来源：上海市统计局2021年4月数据、上海市绿化市容局2020年工作报告、上海市2020年度政府工作报告、上海市公安局

根据一份《外滩街道“12345”市民服务热线工作绩效考核办法》，每年，受理数量、先行联系情况、按时办结情况、诉求解决情况、市民满意情况等，都是对承办12345热线诉求的街道8个办公室、17个居委、街道拆违办、房管办、市容管理所的考核内容，由街道网格化综合管理中心（后更名为街道城运中心）负责考核。

除此之外，秦敬伟最重要的日常工作是监督养路公司巡查。他可以在一个名为“城市基础设施管理系统”的App上，检查养路公司员工每天巡查的路线和图文上报的路政病害。4年前进入道路设施科后，他每年要完成的任务，还多了些属于道路精细化管理的创新项目。进出口无障碍坡道的改造恰好在其中，道路设施科的“一体化装配式”正在几条精品示范路试点：铺设防滑磨耗层，地面贴有明黄色的盲道贴片，两侧竖起花岗石立杆。

也许是受到频繁的文件传达影响，在介绍这些创新项目时，他会不自觉地把类似“以人为本”“跨前一步”这样的提法挂在嘴上。

事实上，这一轮上海着力发展的“精细化管理”的前身，是网格化管理。2005年开始，上海市住建委先在长宁区、卢湾区试点网格化管理系统，2005年10月到2006年3月，两个试点区城市管理问题的月结案率从最初的87%提高到93%，2006年，这套方法覆盖到全市。到2013年，《上海市城市网格化管理办法》出台，这意味着在顶层设计上统一了标准。

所谓网格，是指按照标准划分形成的边界清晰、大小适当的管理区域。在住建部的业务指导下，由各区网格化综合管理中心划分城市管理网格。另外，公安部门、政法委也有自己的警务网格、综治网格。网格化管理的工作模式，指的是网格员巡查分管网格内包括窨井盖、消火栓、垃圾箱在内的静态城市部件和动态事件，将发现的问题通过城市网格化管理系统传送到处置部门，并监督和考评处置情况。

在国内，居委会定义为基层群众自治组织，实际承担了大量基层工作的具体执行，却没有权力协调条线部门。网格的出现，将条線职能部门的资源直接注入网格，给予基层沟通这些部门的权力。

网格员成为基层治理中的一个新群体。不同于公开招考的社区工作者，他们由街镇城运中心招聘，或者由第三方公司委派，在日常对接条线部门任务，分担街镇、居委会的任务。

“按照问题导向、需求导向，在固定区域内，通过配置力量去解决。”上海市住建委网格化升级专班负责人王明强这么总结网格化管理的定位，“这几年技术、手段有变化，但导向没有变化。”

上海市长宁区江苏路街道城运中心内景。

他所在的住建委网格化升级专班，顺应上海政务数字化转型和智慧城市的建设在2018年成立。原先的城市网格化管理系统已经打下不错的基础，建立了区级和街镇的网格化综合管理中心，能够及时解决简单问题。

现在，网格化升级专班要做的，是让这个系统应对足够多的城市管理场景，协调多个职能部门联动。

这是一条B端产品的思路。比起基础架构，散落在城市中的种种业务场景更为重要。“场景”可以理解为开发产品时的一个需求。通常，从上一年的工作日志里梳理、筛选出的约10类居民投诉和日常管理常见问题，作为当年开发的需求。确定需求后，再请具体处理业务的处室参与研发。

2020年1月和9月，网格化升级专班召开了两次开发者大会。在大会上，王明强会向参会的公司提出部分亟待解决的场景，“等于我们开放了一个应用商店，欢迎技术团队在里面开发应用。”

截至2021年5月，上海市城市网格化综合管理系统集合了13大类、144小类管理城市事件，包括1570万个城市部件、8.5万公里地下管线、1.3万块玻璃幕墙、3000多处历史保护建筑，和城管执法车辆、网格巡逻人员实时数据等;上线了违法建筑治理、架空线人地监管、燃气供应监管、群租综合治理等场景。上海市内的16个区级平台、234个街镇级平台和2661个网格均已配置。

而在网格层面，对问题的处置演进到“多格合一”，也就是以城市管理网格和公安警务片区两个执法力量最强的网格为基础，其他职能部门重新配置执法力量，每个具体工作人员所负责的物理空间也一样，才能联动配合。“你管淮海路，我也管淮海路，淮海路上的事情我俩都逃不了，自然就管起来了。”王明强对《第一财经》杂志说。

按照王明强的设想，升级后的网格化综合管理系统能够释放劳动力，需要人重复的操作可以用机器替代，而人的能力所不能实现的，也能利用技术帮助。

市级城运中心启用后，区级和街镇的网格化综合管理中心便升级为城市运行管理中心，系统网络进一步扩大、整合。

在上海市城运中心的指挥大屏上，以图表形式展示着1700多项城市运行基本体征数据，每5秒刷新一次，包括地铁运行、水电气供应等等。到2021年年初，城运中心平台已接入气象、交通、公安、水务、绿化和市容等共50个部门、185个业务系统和730个应用。另外，“客流监测分析”“防汛应急处置”等应用场景融合了更多维度的数据，也可以为涉及到的部门提供预防处置的参考。

担任市城运中心主任的徐慧丽，也是市委办公厅副主任，区级和街镇级的城运中心则直接由区政府领导。因而从机制上，城市运行管理系统在日常T作中监管城市全局情况，应急时足以调动区级、街镇和不同条线职能部门。

数据则是系统脉络中流淌的血液，其来源主要是各部门的共享、日常巡逻主动搜集，和物联网传感器自动发现。物联网传感器自动发现被视为未来的方向。目前，上海全市的物联网感知设备已达到上千万个，包含水务、交通、建筑等各方面的数据，统一汇聚到“一网统管”平台。

按照计划，为了2020年4月发布《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划》，上海市在当年春节前便开始筹备会议。突发疫情于是成为重点试验的场景。

当时，住建委网格化升级专班联合上海数据交易中心有限公司，给网格化管理系统新增了疫情专页。2020年2月初开发完成后，疫情专页2月7日起在江苏路街道城运中心试点，网格化升级专班还在2月18日为各区和街镇培训新场景的操作。

由疫情发展、实时播报、区域地图和重要点位、重要工作模块四个部分组成的疫情专贞，显示了，人员摸排情况、部件消毒情况、口罩发放情况等防疫相关工作数据。居委会人员上门了解，可以直接用手机上传信息，不用派发纸质表单给职能部门的科室。

不过，政府想要落实的服务意识，具体到每一个具体执行的基层公务员身上，如何保证动作不变形是关键。

这和系统的设计逻辑有关：打破纵向、层级化的指令下达和横向部门间的信息壁垒，实现扁平化。该逻辑所依赖的，是针对每个问题的标准化作业流程：什么人在什么时间和地点处置了什么事，以及完成的反馈和考核评价，都被系统固定下来——以前，这些只能靠向上打报告来完成。

然而，不像工厂流水线，城市管理的内容较难形成标准化流程。同时，这也意味着每个人在每个节点的工作几乎透明，偷懒、扯皮、敷衍将一目了然。被纳入其中的公务人员的能力与心态不得不接受公开考验，这也注定了系统的建设不会那么容易。

因此上海也在逐年提升对公务员群体的要求，维护并精进这个巨型机器——根据2021年上海公务员考试公告，非上海户籍的考生报考上海公务员，必须达到研究生学历。

“很多情况下恰恰不是技术不够先进，而是非技术的短板太短。”郑磊对《第一财经》杂志说，“这是体制机制、流程再造、法律规范的问题，以及公务人员能力，乃至市民本身的数字化素养能力跟不跟得上的問题。”

尽管如此，这仍是全球范围内超大城市中鲜有的尝试。

相较而言，“两张网”中的另一张网“一网通办”，由于面向市民端，效果更为直观，也是全球多数城市做电子政务的方向。简单讲，它把之前分散在各个部门的办事、审批流程，集合在一个线上平台办理，背后需要的是政府放权。

上海城市管理两张网

资料来源：根据公开资料整理

2018年4月成立的上海市大数据中心，支撑了“一网通办”基本载体“随申办市民云”平台的建设。打开随申办，首页划分出社会保障、劳动就业、交通出行、医疗卫生、政府办事、企业办事等12个服务分类，基本覆盖了城市生产生活的各个层面。

目前，“一网通办”接入事项达到2341个，其中超过80%可以全程线上办理，2020年日均办事17.3万件。上海每个属地政府、部门官网的首页醒目位置，都设置了一网通办的人口。

两年前的世界互联网大会在乌镇结束后，郑磊曾带着联合国电子政务报告撰写组的专家到上海大数据中心、临汾街道和徐汇区行政服务中心，参观一网通办在线上线下的使用状况。在行政服务中心办事，市民可以在机器上通过输入手机号拿到排号单，前面还剩3个人排队时，市民会收到短信通知。原先需要携带的身份证、营业执照原件和复印件等纸质证件，如今皆可以在随申办上电子“亮证”。

但撰写组特别关注的一个问题是，没有手机的人怎么办事？仍然来线下办事的是哪些人群？因为，对于电子政务案例，联合国撰写组考核的核心标准之一是“不能让任何一个人掉队”，其根本考量在于服务是否人性化。

最终，《2020年联合国电子政务报告》将上海政府的数据门户服务列为全球范围内提供一站式公共服务最成功的地方项目之一。选择上海进入案例的一个重要原因在于，线下办事点也能提供和线上随申办的服务融合，这照顾到了不便或不会使用App的群体，比如老年人或低收入群体。此外，随申办App还开辟了长者专版入口，提供放大字体和更为简单的模块设置。

“服务型数字政府的人性化管理，体现在服务人群的全覆盖，目标是让市民获益，过程要让市民参与，处理好技术和人的关系。”郑磊总结道。

“现在都用在线服务比较多，我最常在‘上海发布公众号里的市政大厅入口看景区实时客流，计划去哪里玩。”邱珈说，她已经不怎么去实体的办事处了。把无障碍坡道改造这件事发上微博后，邱珈像往常一样乐于科普12345热线的好用，呼吁大家以后看到公共区域有什么不合理的问题就顺手反映一下，“但12345也不要随便乱打，越是便利好用的工具越是需要妥善使用，才能更长久有效。”她补充道。

作为一名积极的动物保护者，另一个让她印象深刻的好消息是，一个名为上海高架动物救援中转的公益组织在2019年成功申请将高架上流浪猫狗的救助让12122和110热线承接，现在，这项服务也并进12345了。