全球海洋治理：基本形态、现实困境与路径选择

文 田莹莹

海洋面积广阔，约占地球表面积的71%，拥有丰富的物质资源，具有重要的战略价值，是每个国家在政治、经济、军事上所不能忽视的。随着生活水平的提高，人们对海洋的生态价值也十分关切，但海洋的生态环境却因海洋开发而遭受破坏，全球海洋问题频发，因此，全球海洋治理受到国际社会的日益关注。当今世界正处于百年未有之大变局中，全球海洋治理也不例外，更需要在联合国的主导下，以一定的规则为基础，各个主权国家、政府及非政府组织乃至学者、公民的积极参与。在各方国家及人士的参与和努力下，全球海洋治理从发展到实践，取得了一定的成效，但因涉及众多主体，且全球海洋治理客体复杂多变，在现有的海洋秩序及治理体系下，全球海洋治理面临着诸多困境，需要转变全球海洋治理的思路，从全球海洋治理的理念、主体、客体、机制等出发，提出合理的对策，促进全球海洋治理向着更好的方向发展。

全球海洋治理的基本形态

伴随着全球海洋问题的日益凸显，全球海洋治理成为国家政府乃至学者研究的重点。要切实解决面临的海洋难题，就需要进行全球海洋治理，那么全球海洋治理如何开展，其基本形态主要包括以下两点：

在现有的国际规则体系下进行治理

全球海洋治理相对单个国家的海洋治理更为复杂，涉及各个国家，具有多重利益因素，进行全球海洋治理需要一定的规则来约束单个国家及组织的行为。联合国的重要作用在全球海洋治理中得以凸显，在联合国的倡导下，各国积极参与全球海洋治理，在现有的治理体系及国际规则下，参与全球海洋事务。现有的海洋治理体系主要由法律制度、管理机构、治理主体等组成，法律制度包括《联合国海洋法公约》及其他涉及海洋的国际性法律法规、条约制度等；管理机构则以联合国及其下设专门机构和相关组织为主；治理主体包括主权国家、政府及非政府组织、企业、公民等。在该规则体系下，各治理主体需要对全球海洋中的海洋权益、海洋资源、海洋环境、海洋安全等海洋事务做出相应的制度安排，而面对海洋问题各利益攸关方同样需要在规则体系下协同合作，开展治理行动，这样就逐步形成了海洋领域的规范和行为准则。总之，现有的国际规则体系为全球海洋治理打下了基础，也有利于海洋健康发展。

以主权国家为主、以组织为辅展开治理

全球海洋治理的行为主体多元，涉及国家、政府、组织、企业及个人，但这些行为主体因为自身的地位、角色及所发挥的作用不同而对全球海洋治理产生不同的影响。目前，在全球海洋治理上，最主要的行为主体首先是主权国家，国家在海洋治理上起着主要作用，各个国家对全球海洋治理的规则的制定、执行及在全球海洋治理的贡献都比较突出；其次是政府间国际组织，如联合国、欧盟等对全球海洋治理起到很好的牵头与带动作用；最后是非政府组织（NGO），它们在海洋环境保护、北极、南极等海洋问题上也有着一定的积极作用。从全球海洋治理的现状看，全球海洋治理仍是以国家行为主体为主，以政府及非政府组织为辅展开治理，随着各种组织在全球海洋治理上发挥作用的增长，其地位和作用也有所上升。

全球海洋治理的现实困境

各个国家及组织积极参与全球海洋治理，在海洋经济、科技、环境、安全等领域贡献自己的智慧和力量，不断提供海洋公共物品、保护海洋生态环境、打击海上犯罪等，但随着国家海洋利益的争夺及对海洋治理认识的不同，全球海洋治理也出现了治理失灵，面临诸多困境，主要包括以下方面。

全球海洋治理理念存在冲突

随着科学技术的发展，互联网的使用日益频繁，“互联网+”无处不在，全球化趋势不断增强，带给我们的是机遇也是挑战，需要辩证地看待。海洋因为全球化掀起了“蓝色圈地运动”，引发了一系列全球性的海洋问题，全球海洋治理势在必行，但各个国家在全球海洋治理上却没有达成共识。一是对全球海洋治理认识不足。有些国家的群众认为海洋是沿海国家的问题，全球性又是国际的问题，不会对自己国家造成影响，内陆国家及群众对参与全球海洋治理的积极性不高，甚至沿海国家也有“搭便车”倾向。二是海洋治理理念不一致。参与全球海洋治理，各个国家甚至政府及非政府组织都抱有不同的目的，在海洋开发与环境保护上存在分歧，在海洋利益的争夺上存在矛盾。三是逆全球化和保护主义思潮也对全球海洋治理理念造成一定的冲击，不利于全球海洋治理的发展。总之，各国对待全球海洋治理的不同态度，使得全球海洋治理理念存在一定的冲突，严重影响全球海洋治理的效果。

全球海洋治理主体难以协同

全球海洋治理的主体比单个国家的海洋治理主体要更为复杂，一个海洋周边有许多国家，同一片海洋由多个国家共同管制和使用，这样在全球海洋治理中就会出现利益与矛盾纠纷。在海洋权益面前，国家间的竞争比合作更为突出，鉴于海洋战略位置及资源优势，美、俄、日等海洋强国都想利用自己的科技军事力量，主导全球海洋治理的进程，从中获得权力与利益，全球海洋治理也变得异常复杂。随着时间的推移，全球海洋治理如火如荼，但治理主体却产生了不协同的现象，主要表现在以下几个方面：一是逆全球化现象出现，如单边主义、霸权主义抬头等，打破了国家间的信任与合作，对全球海洋治理造成不利影响；二是治理目标存在差异，全球海洋治理主体首先着眼于本国的海洋利益及海洋环境治理，在利益面前缺少全球意识，那么各种国家、组织间的张力使得全球海洋治理主体难以协同；三是非政府组织的制约作用小，非政府组织在全球海洋治理上起到监督、协调的作用，然而各个主权国家及政府组织在全球海洋治理上起主导作用，由于利益争夺彼此间的合作不能协同，非政府组织也难以发挥自身的作用，加剧了全球海洋治理主体间的不协同。

全球海洋治理客体复杂多变

海洋具有整体性和流动性的特点，导致全球海洋治理的客体复杂多变且相互交叉牵绊，主要包括：海洋资源开发利用、海洋生态环境污染、海洋生物多样性减少、全球变暖及海平面上升、海洋突发事件与安全问题等。在海洋的开发与保护上，各个国家为争夺资源无节制地开发，导致海洋资源锐减，海洋环境污染，生态系统遭到破坏，引发气候变化、海水质量恶化甚至溢油、赤潮等一系列的海洋问题，海洋灾害具有危害大、持续时间长、影响范围广的特点，严重影响人类的生存环境。海洋资源的稀缺会引发国家甚至组织之间对海洋利益及资源的激烈争夺，导致海洋秩序混乱、非传统海洋安全频发、海盗及海上恐怖主义增加，不利于全球海洋治理。在这些全球海洋治理的问题上，任何一项都不能被忽视，任何一项得不到及时治理，都会通过海水迅速扩散到其他海域逐步演化为海洋灾害，形成一种全球效应，给人类造成巨大破坏。全球海洋治理客体的特殊性，也使得单一国家很难凭一己之力解决全球海洋问题，这就需要各国都团结起来，协同一致，合理开发利用海洋，保护海洋生态环境。

全球海洋治理机制滞后失序

全球海洋治理是各个治理主体在具有普遍约束力的国际规则基础上，以平等协商的方式达成一致，从而共同解决全球海洋所面临的难题。全球海洋治理中，规则机制是全球海洋治理的政策保障，目前全球海洋治理都是以联合国为中心，主权国家、国际政府或非政府组织参与其中，但以联合国为主导的国际海洋组织发挥的力量也在逐渐减弱，对于国家的约束力逐步减小，旧的国际海洋秩序不合理的地方已然显现，加之全球海洋治理体系中的多样性、碎片化现象十分严重，已不能适应现在海洋事业的发展，尚未形成真正意义上的全球海洋治理体系，这是全球海洋治理机制滞后的表现。现实中，多国为抢占海洋战略制高点，导致海洋“公域悲剧”，保护主义、民粹主义的出现同样导致现有的全球海洋治理体系失序，严重影响全球海洋治理的效果。总之，在全球海洋治理中，海洋相关公约、国际性法律、习惯法严重不足，且彼此间存在较大的碎片化现象，使得全球海洋治理体系不完善，再加上大国主义与强权政治依旧存在，发展中国家的发言权与民主性缺失等，在海洋秩序及权力的重新分配上出现严重问题，现有的国际秩序体系使得全球矛盾增加。

全球海洋治理的路径选择

随着全球化的深入，海洋问题将更大范围地影响人们的生活，全球海洋治理在未来较长一段时间内将持续伴随着我们。世界各国都需要积极参与全球海洋治理，在全球海洋治理上不断贡献自己的智慧和力量，保护全球海洋生态环境，构建新的海洋治理体系。当然，全球海洋治理与单个国家的海洋治理有相似也有不同之处，全球海洋的治理离不开世界各国人民的共同努力，在未来的全球海洋治理中，要应对全球海洋治理失灵的困境，还需针对全球海洋治理的特性，在联合国的带领下，各参与主体倡导理念聚合、实行差异治理、主张责任共担、进行机制构建，逐步推动全球海洋治理体系的完善，促进全球海洋治理的优化和健康发展。如图1所示。

图1 全球海洋治理路径选择示意图

思想为前提：理念聚合，塑造价值共识

全球海洋治理的价值共识是破解治理困境的关键，它能够凝聚多元治理主体的力量，共同参与全球海洋治理。首先，提出符合全球共同价值观的海洋治理理念，该理念具有包容性、共赢性的特征，不带有国家利益的偏好，能够为世界各国人民所接受，是真切从全球海洋利益出发，为全球海洋治理提供新的思路；其次，进一步凝聚人们对全球海洋治理的认识，认真分析世界各国对海洋治理的态度，总结全球海洋治理的不同特性，并分析海洋的重要性，以提高人们对海洋治理的客观认识；最后，加大全球海洋治理的宣传力度，举办不同程度的会议及论坛，在全球海洋治理的决策中积极鼓励专家、民众等参与。

进行全球海洋治理，不仅仅是主权国家、国际政府及非政府组织的事情，也是全世界人民共同的责任，这就需要塑造全球海洋治理的价值共识，提高世界人民对全球海洋治理的整体认识。中国在全球海洋治理中主张构建“海洋命运共同体”的价值理念，在保护海洋生态环境、解决海洋危机等方面积极贡献自己的力量，有利于推动全球海洋治理的发展，而“海洋命运共同体”的理念，也超出了单个国家的利益偏好，站在全球海洋的立场上维护海洋及全人类的共同利益，值得推广和认同。

主体为核心：责任共担，深化协同合作

全球海洋治理涉及众多国家及其相关利益组织，不同国家和地区对海洋治理的需要和利益取向不同，导致各国在全球海洋治理合作上的意愿不足，难免产生不协同的状况。在全球海洋治理中，要讲求责任共担，才能更好地合作。

第一，主动承担大国责任，发挥大国领导力。全球海洋治理主体有着不同的文化背景，其经济实力也不同，发达国家与发展中国家在全球海洋治理上的利益诉求也不同，在合作上会产生不同的分歧，这就需要一个有能力、有地位、有担当的国家或组织来引领各个国家，共同参与全球海洋治理。

第二，提供一个平等协商的对话交流平台，提升各国参与全球海洋治理的意愿。在全球海洋治理中，各个国家尤其是海洋强国，理应站在全球的视野上，寻求利益共同点，以弥补海洋治理主体不协同的缺陷。在全球海洋治理对话交流的平台上，通过合作共赢、利益共享，达成协作意愿，如欧盟在《国际海洋治理：我们海洋未来的议程》中强调了构建全球海洋治理伙伴关系的重要性，加强与主要海洋治理主体在海洋治理领域的合作。中国主张建立“蓝色伙伴关系”，同时加强“一带一路”建设，促进沿海国家的协同合作，积极提供海洋公共物品，为全球海洋治理做出自己的贡献。

第三，积极发挥各海洋组织的能力，起到协调监督的作用。全球海洋治理涉及多个主权国家、政府间国际组织、非政府组织，它们在海洋事务上有利益勾连，也存在矛盾冲突，在全球海洋治理中很难实现步调一致，但全球海洋环境问题愈演愈烈，海洋环境也不能因利益纠纷继续恶化，应该充分发挥国际政府及非政府组织的力量，并建立高规格、高层次的全球海洋治理机构，来协调各个主权国家及其他治理主体间的关系，促进多元主体间的协同合作，共担重任。总之，在全球海洋治理中，应顺应时代潮流，在和平发展、陆海统筹的大背景下，加强国家间的合作，强化海洋生态环境保护，更好地进行全球海洋治理。

客体为导向：差异治理，打造区域特色

一方面，整合各个国家海洋治理的经验，进行差异治理。在全球海洋治理中要借鉴海洋治理的成功案例，同时把区域治理理念与全球海洋治理理念相对应，自觉融入全球海洋治理中。如中国在海洋环境治理中的“海洋功能区划”“蓝色海湾整治”“湾长制”等都是成功的案例。另一方面，加大科技投入，共享科技优势。科学技术是重要的生产力，无论在海洋的开发还是海洋生态环境的保护上都有着重要的作用，在全球海洋治理上，分享先进的科技力量，促进海洋治理，才有利于打造区域特色。因此，在全球海洋治理中，要认识到客体的复杂性，考虑到各个国家国情及面临的环境风险的不同，各个国家及其非政府组织在面对海洋环境这一大问题时，还应该根据区域的实地情况，借鉴他国有利经验，加大科学技术的应用，形成区域特色，在确保本国海洋环境改善的同时，共同致力于全球海洋治理，维护全球海洋生态环境。

■ 全球海洋治理中，规则机制是全球海洋治理的政策保障

规则为保障：机制构建，健全治理体系

其一，适时修订《联合国海洋法公约》，本着公平、公正、和谐的原则，改变不适应现在海洋治理的相关条约，并在目前全球海洋治理状况的基础上，丰富公约的有关内容，为全球海洋治理打下坚实的基础。各个国家的海洋治理体系都经历了一个复杂而又漫长的过程，海洋治理所需的法律和政策也随时间推移而变化，管理方式上不断实施精细化管理，为合理开发和保护海洋逐步制定新的框架，全球海洋的治理体系和国际规则也不例外，需要根据时代的变化，适时改变。

其二，制定其他海洋治理的相关制度，弥补碎片化的状况。全球化时代的到来，世界各国间的交流也越来越密切，为解决全球海洋治理的难题，国际间的会议也越发增多，在海洋环境、气象、油气、安全等领域都有所涉猎，各国应抓住共同汇聚交流的机会，在《联合国海洋法公约》的框架下，探讨全球海洋治理的相关制度安排。

其三，设立监督检查机构，促进全球海洋秩序合理运转。要改变旧的国际海洋秩序、健全运作机制、建立新的全球海洋治理体系，需要各个国家及国际组织的协同一致。在联合国和国际海洋组织等的倡导下，在《联合国海洋法公约》和联合国《2030年可持续发展议程》等章程下，设立相应的监督检查机构，健全多边运作机制，加强海洋有关国际组织之间的合作，对恶意破坏海洋秩序、海洋生态环境及不遵守海洋规则的国家予以制裁，以减少对全球海洋环境的污染与破坏，共同促进海洋治理体系合理运转及全球海洋治理的健康发展。

结语

海洋是人类赖以生存的蓝色家园，有着宝贵的物质和精神财富。随着世界各国对海洋的开发与利用，海洋环境日益恶化，全球海洋问题频发。各个国家都应积极主动参与全球海洋治理，保护海洋生态环境，维护海洋安全与稳定。