公共财政视角下的地方政府债务问题研究

李睿

摘要：公共财政制度是旨在弥补资本市场功能失灵、提供基础性公共社会服务等的社会政府权力分配制度行为，它肩负的基本财政职能是优先满足政府公共需要。近年来，公共财政出于发展地方经济的考虑，我国各级地方政府纷纷以各种形式举债，产生了大量与政府有关的债务，一旦债务问题爆发，将削弱政府的公信力、危及中央财政，给经济发展和社会稳定带来隐患。本文首先分析地方政府债务现状及成因，找出地方政府债务的问题，并提出相关的解决措施。进一步阐明了公共财政职能与地方政府债务的关系，提及了各省固定贫困县的现状及发展策略。

关键词：公共财政;贫困县;政府经济

1 国内地方政府债务分析

1.1 现状及成因

据最新调查数据表明，区域政府目前的债务压力十分巨大，规模已呈现加快增长态势，已经达到失控边缘。各区域政府一般有二类不同债务形态，且彼此间具有共同债务的情况。覆盖区域面积小的几个区域，地区政府共同债务发生的可能性更多。同时，地方财政外债余额也在逐渐增加。根据财政部等相关部门的规定，地方政府债务并不能对外发放政策性债券，而主要用来保障区域经济社会长期的持续发展。在中央财政收不抵支而地方财政又无法建立有效的约束机制之际，为了追求自身利益的最大化，各种举债行为相继出现。由于地方政府在债务活动中做出的一些不合理的举动，对地方公共财政的建设埋下了弊端。

在我国之前实行的计划经济下，中央政府决定了大部分的经济决策，相关的生产和资源分配都需要中央政府来规划，地方政府丧失了自主财政权。但随着市场经济的发展，地方玫府有了一定的自主财政权，但财政分权同时也带来了地方政府的债务财政不平衡。由这种多层级并行的公共政府体系模式，使公共财政在做宏观决策时更为稳妥可行。地方政府财政借债会进一步减少为经济社会发展建设，所必要投入的社会债务和政府投资担保成本，还可以通过不断给全国各地财政创造周转使用的财政资金，平滑地方经济支出缺口问题。[1]

1.2 地方政府债务问题

1.2.1 相关法律不完善，地方政府缺乏合法的筹资途径

因为中国目前的《预算法》不允许地方政府发放国债，所以采取的是"由财政部代理发行并代办还本付息"的方法，即在地方财政上没有实力清偿时，由中央政府将进行清偿，但从实质上来说，这是一个特定用途的国债发放。同时该规定严格限定了地方财政的融资渠道，导致了各地财政在规定的框架下没有合理的融资渠道的局面。

各级财政部门面临大規模基建项目所带来的融资压力，不得不采取各种"金融创新"的手段完成融资，从而游离于金融系统内外，但同时也产生了大量风险。由于中国各地财政部门中都没有向中央直接发债的主体，极易产生在我国市场经济发展中的"搭便车"现象，一定程度上助长了地方政府随意举债的现象。

1.2.2 忽略承债能力，地方政府负债透明度低

政府部门也常常不顾其财力的实际承受能力，而侧重于"面子、形象工程"，并以各种名目开展政府性质的债务投资活动，而这些项目到期后如没有按时还本付息，会对当地财政带来不少的债务，最后更是让当地政府部门直接负担了偿债责任。

有些地方财政主体举债情况相对隐秘，政府部门不愿主动公开其实际的债务情况，普通民众则无从了解政府债务情况。这不仅削弱了地方政府对财政债务的透明度，同时使得地方政府债务监管部门也无法有效的监管，其潜藏的财务风险也逐渐增大。

1.2.3 缺少规范的债务管理和地方政府监察制度

在实际举债使用中，部分地区政府部门出现大量的财政盲目性债务以及部分资金长时间闲置等现象，缺乏有效监督。由于我国地方政权的任期更替特点，在我国各级的财政主体领导层发生变化后，在地方区域财政上就极易出现"新官不理旧账"的现象，各地财政的问题便层层叠加，越积越大。同时这些地方政府因为投机逐利而形成了大规模放贷与冲动消费现象，并随之形成的重大地方债务问题早已暴露无遗，也因此而严重威胁了地方财政的稳定问题。[3]

1.3 解决措施

1.3.1 完善法律框架

健全的法制体系是政府对公共债务管理健康发展的关键原因，而国家对公共债务的管理制度也相对地较为完善，尤其在地方法律。以美国日本为例，先后通过了《地方复兴法案》《地方财政法》等法律，在发展中国家如南非巴西代表，则分别颁布了《市级财政管理法案》和《财政责任法》等法案。这些法令都是作为世界各国的地方政府实施债务管理工作的基本法令，也规定了地方财政债务的管理工作。由于中国地方政府财政举债的工作开展得相对较晚，所以，根据国情考虑，在体制安排上应当是一种由上向下的推进过程。这样，就可以从制度上解决各地政府财政部门之间在举债方法问题上责权、利不对等的情况，进而促进各地政府财务科学发展。

1.3.2 加快构建地方政府债务管理制度

财政部门要坚持统筹地方政府债务管理机构制度，担负起债务特殊机构地位，始终严格执行相关制度，认真审核到期有效足额偿还措施到位情况，以便更好地进行对债务本息资产的监督考察。同时财政部还要注重定期开展，有关地方政府债务情况发展变化的全面审计及调查研究评价监测工作。

1.3.3 构建好地方政府债务风险和预警处置机制，加强负债信息主动公开工作

我国所有地方政府必须重视构建和完善相应的公共债务风险应急预警处理机制。首先要全面综合分析地方政府债务风险，并将其特点进行归类合理，借助风险分类识别工具，保证其风险识别评估过程的合理度与准确性。地方政府也要认真遵守好相关政府法律规定，并对相关地方政府行为和对所属政府部门，开展举债或者融资管理行为。及时公开各相关主体信息，比如项目执行、管理审计结果、负债信息、融资平台状况等，有利于接受外部社会公开监督与关注。

1.3.4 加强对地方政府债务的依法监督审查与动态管理说明4D469468-69A6-4051-8515-61726637117D

要坚持将地方政府债务收支项目，纳入到公共财政预算目标管理指标体系中。同时积极引入地方中长期资金预算模式，将中长期债务预算草案编制实践广泛应用，以确保在地方政府各部门合理设置预算。在中长期债务预算编制执行监督方面，也要科学合理设置地方债务支出、投资限额决策的责任机制和第—权责责任人，以避免政府在实际发生执行重大决策事项时，出现决策权责主体相互交叉推諉等现象，从而合理确保预算管理服务效率得到提升。

1.3.5 积极拓宽地方政府的市场投融资平台

要坚持积极创新，构建多元化地方政府投融资平台体系。积极拓展融资渠道，拓宽金融服务渠道，不断增强提高政府经济运行调控引导能力。要落实运用好财税宏观调控政策，努力将各级地方政府和金融机构市场结合在一起，将投融资平台自身的独特作用充分发挥出来。[2]

2 公共财政职能与地方政府债务的关系

2.1 公共财政框架下地方政府债务存在的必要性

为适应国家公共财政职能基本实现的要求，地方财政必须稳定而充裕的财力得到有效保障。据研究证明，地方财政的外债收入已成为不少发达国家顺利实现地方政府财务职能的主要保障。而利用公共产品学说和财政分权理论研究也证明，通过地方财政合理使用外债资本也是在社会主义市场经济条件下的必然选择。[4]

2.2 财政分权与地方政府债务的关系

公共财政下实施财政分权，赋予了地方政府财政在债务设置、税收管理，以及计划执行等方面一定的自主性，以保障地方政府职能的顺畅执行。在发达国家，一般公共财政建设较为完善，且普遍采用立法形式明确规定了中央政府与地方政府之间的相互关系，以及地方政府事权范围的界定，规定地方政府享有比较高的地方自治权和决策权，并且给予各级政府较为独立的财力权利以保证其获得较为固定的税收支付水平，在当地税收等收入无法应付地方财政需要时，可以发行地方公债为当地建设等重要公共品项目筹集资金，以支持地方的经济发展建设。

3 我国地方政府债务结构的若干实证案例分析

3.1 地方政府债务

按照政府法定对债务责任范围的其他有关条款定义，地方政府债务就是地方债，指地方政府要依法作为国家法定对债务人，必须按合同事先约定的一定债务条件，要依法向社会所有对债权必须承担一切应当作为债务的，或包括一切不适当债务作为等债务的全部偿还义务。[5]

3.2 各省国定贫困县政府性债务情况

2015年国定贫困县负债水平整体较高。其中负债率超过 10% 警戒线的占 52%。宁夏、海南的国定贫困县基本超警戒线，内蒙古、安徽、湖北、湖南、重庆、贵州、云南等绝大多数国定贫困县超警戒线，山西、江西、甘肃近一半的国定贫困县超警戒线。负债率最高的10个国定贫困县分布在贵州、云南、内蒙古，有5 个县负债率超过100%（ 最高达 136%），5个县超过 80%。

3.2.1 贫困县地方债务问题

县级经济效益低，大部分靠上级拨款或贷款发展。限于其地方政府设备陈旧，技术落后，管理不善，债务重重。财政收支的表面平衡，掩盖着潜伏的财政赤字。按照财政理论，财政收支平衡是相对的，预算收支编制时是平衡的。但由于经济发展变化引起财政政策变化，以及自然灾害等意想不到的原因，往往会破坏财政收支。

3.2.2 地方贫困县债务解决措施

3.2.2.1 对贫困县新增债务要采取有效的监控措施

贫困县债务的数量是处于持续的动态变化中的，而评价和确定其数量合理与否的准则也并非一成不变的。为了可以更准确反映一个地方的农村债务，特别是良性债务规模是不是处在合理的范围之中，要求人们进一步地深入研究和探讨切实可行的政策措施，并进一步地做好对农村债务规模动态变化的合理监测。以避免因农村债务，特别是不良债务规模不断地过度扩大，而产生出新的问题。

3.2.2.2 充分利用本地资源，寻找减少债务的方法

各项政府和部门要大力支持村集体，找门路，想办法，要使资源优势，转变为产品优势 充分利用知识、科技、信息的力量，开发致富项目。创办投资少，效益高的企业;更新改造老企业，发展壮大集体经济。负债固然是贫困县的沉重包袱，但如何放下包袱，是守旧与创新的挑战。

民丰县处于南疆沙漠腹地，偏远且自然条件较差，人多地少，气候为典型的热带沙漠性气候，年平均气温变动比较稳定。在该县推行职业培训，以扩大农牧民参加个体商贸、餐饮业、家政等现代服务业的就业渠道。县内人民也利用搭建葡萄架，为家乡"增加"了土地、拓宽了增收来源，发展庭院经济。于二零一七年十月退出贫困县行列。

4 结束语

想要控制未来地方政府债务的进一步增长，减缓中国地方政府债务领域的各种风险持续累积，就要明确我国地方政府债务管理机构主体及其偿债责任，提高地方财政票据及各种债务信息数据的客观透明度，建立一个符合当今我国现实国情条件的地方性财政风险信用评估预警体系。当务之急就要进一步实事求是，搞清好公共财政职能配置，清理地方政府债务存量的直接关系，妥善统筹处理好地方政府融资担保平台产生的各种债务问题，有效的化解当前地方财政领域的债务潜在债务风险，从而提高地方政府的经济效益。

参考文献

[1] 汪星.财政分权框架下的地方政府债务问题研究[J].财经界，2016：18.

[2] 段海艳.财政分权视角下的地方政府债务研究[J].时代金融，2018：38+49.

[3] 蒋雪.我国地方政府债务问题的成因及对策浅析.现代营销：学苑版，2020（6）：109-110.

[4] 王朝才，赵斌.我国地方政府债务管理的历史观照、现况解析及政策应对.地方财政研究，2018（8）：7-14.

[5] 杨利雄，权一章.人口流动与地方政府债务可持续性——来自市级政府的经验证据.财会月刊，2020（24）：121-129.4D469468-69A6-4051-8515-61726637117D