县域治理中的协调型部门

陈家建 甘瑞霖

〔摘要〕 在国家治理体系中，县域发挥着关键作用。近年来，县域治理呈现出统合化的特征，主要表现为治理的规划性与集中性两个方面。县域治理统合化的趋势，导致协调型部门在县级政府运行中有着重要意义。发改局就是典型的协调型部门，在县域治理中发挥着综合规划与项目管理的职责。本文以广东省D县发改局为个案研究对象，对县级发改局的机构设置、组织定位、职能运行等方面进行研究，以此分析发改局所扮演的角色。本文认为，县域治理的特征赋予发改局综合协调的职能，呼应了统合治理的需求。但是，因为发改系统的权力层级收缩削弱了基层发改部门的正式资源，县级发改局扮演着“弱势协调”的角色。“弱势协调”，具有程序性强但产出性低的特点，统筹协调的实质能力受限。

〔关键词〕 县域治理;协调型部门;发展和改革局

〔中图分类号〕C936;D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2021）02-0039-10

〔作者简介〕陈家建，南京大学社会学院教授，江苏南京 210023 ;

甘瑞霖，中山大学社会学与人类学学院硕士研究生，广东广州 510275。

领导觉得我们应该权力大，可我怎么没有这种感觉？——D县发改局长

科层制是现代社会的组织基础。①在韦伯对科层制的经典分析中，分科设职、专业资格是科层运行的基础条件。②在此后对科层制的研究中，专业职能化一直是重点，特别是理性主义视角所关注的组织效率理论，尤为注重科层制的专业化职能设计。③与此相对的是，科层组织中的协调部门缺乏系统的分析。一些研究看到了协调机制的重要性，特别是交易成本理论，认为协调的成本会决定组织边界。④但相比于专业职能部门，对组织当中的协调部门一直研究较少。⑤在经验观察中可以看到，科层体系包含了大量的协调部门、协调机制，但如何认识和分析，存在学术缺位。

近年来，对中国政府组织的研究，逐渐从整体性的观察深入到各类部门的分析。⑥但总体而言，依然多是从专业职能的角度去探讨，忽视了政府组织中大量存在的协调型部门。特别是县域政府，虽然层级不高，但在国家治理中具有关键意义。⑦县域政府承上启下，应对的事务综合多样，其职能的发挥离不开协调部门的有效运行。县域治理中，协调型部门承担了什么样的职能，在治理结构中的角色如何，这是本文所要探讨的问题。

一、县域治理：研究与问题

近年来，政治学、公共管理、社会学、经济学等学科广泛开展了对地方政府、基层政府的研究，无论是经验发现还是理论概括，都有诸多推进。⑧在县域政府方面，也形成了许多重要的研究议题⑨，不仅关注到了县域政府的基本特征，也呈现了县域治理的发展趋势。其中，统合化治理，是学界对于县域治理发展特征的重要判断。⑩统合化治理，是指公共事务依赖于综合统筹管理，各项事务的整体关联性增强。B11近年来，县域治理的统合化，突出表现在两个方面：治理的规划性与集中性。

首先，治理的规划性增强。在传统的基层治理中，地方性、自发性一直是重要特征，县域政府常常扮演应对与适应的角色。B12而近年来的地方治理机制出现了明显的转型，特别是县域治理层面。在国家治理现代化的趋势中，县域政府也出现了专业化的演变方向。专业化的导向，需要理性的公共治理方式，这就需要县域整体层面的规划。比如，许多研究观察到，目标管理体系在基层治理中的重要性增强，成为基层政府运行的指挥棒，在目标设置、考核验收、奖惩实施各方面，都呈现出日益规范的管理导向。B13因此，综合的规划对于县域治理越发重要，规划性地治理，才能完成自上而下的管理任务，也才能对县域的发展有宏观把控。在治理规划中，需要协调各领域的发展导向。比如，组织研究发现，在机构调整、职能分配、管理规则各方面，县域政府各部门设置都更加强调综合协调的组织特征B14;财政经济的研究揭示，县域财政资源越来越依靠自上而下的再分配，分配过程具有高度的规划性，需要县级政府对经济社会发展有总体设计。B15治理规划性的凸显，需要超越“各自为政”的条线行政，发展统合性的治理体系，更整体地治理县域中的各类公共事务。

其次，县域治理的集中性也逐渐明显。所谓治理集中性，是指县域治理的成效取决于重点任务、重点项目、重点工程等关键领域。“重点”治理关系全局，也导致县域政府必须将地方治理资源和党政系统的注意力分配B16进行集中配置。集中化是县域统合治理的重要特征，近年来在多个层面有所体现。比如，项目制的研究展现出地方治理集中化的演变过程。B17項目制带来了财政资源的竞争性分配，项目所蕴含的资源量巨大，成为地方发展的关键杠杆。许多研究都观察到，项目在目标设置、资源配给、验收考核各个环节产生技术化导向B18，地方政府（特别是县级政府）为了竞争项目，需要集中资源，综合布局，游说上级部门。B19而一旦项目获批，地方又会全力以赴推动项目落地，完成项目大工程，由此形成地方政府“项目中心”的运行逻辑。B20除了项目制，安全稳定B21、金融治理B22、环境治理B23、扶贫攻坚B24等也是近年来地方集中治理的重点任务，需要县域整体规划、统筹协调。比如，近年来，国家对环保高度重视，目标考核、督查问责越来越严厉。而环保政策在地方的实施是一项系统工程，除了环境治理本身，还涉及经济发展、民生就业、国土资源、社会稳定等各方面，需要县级政府集中资源综合治理。因此，可以看到，今天的地方治理，尤其是县域治理，重点任务是关键，这就决定了县级政府的主要精力是集中性的。在调研中也经常看到，县级领导的工作思路也基本是“抓重点”“保重点”，这是“政绩”的基础。

因此，规划性与集中性，决定了统合治理是当前县域运行的重要特征。在这种总体特点下，县域政府运行呈现出更复杂的条块关系。一方面，为了提升治理能力，各类县域部门权力边界逐步明细，治理规则与技术专业化B25;但同时，统合化的趋势又使得县域治理必须超越具体部门、专业领域，能够进行跨领域的综合安排。所以，统筹治理的需求催生了大量的统筹型部门或协调议事机制。比如，督查机制、联席会议、领导小组等层出不穷，已经成为当前政府研究的热点。B26但相比于对治理机制的关注，对于县域政府部门的研究却较为空缺，对各类县域部门的组织结构、运行机制缺乏深入系统的探讨;而且，这些有限的研究，还局限于专业职能部门，忽视了县域政府中广泛存在的协调型部门，其类型、特征、运行方式都还是学术空白。

因此，透过既有研究，可以看到，治理统合化，是县域治理发展的重要趋势。而这种趋势凸显了协调职能在县域政府中的重要意义，这也是本研究的学术出发点。

二、协调型部门：研究对象与研究方法

所谓协调型部门，是指在科层体系中，以提供沟通协作为主要职能的组织单位。通常而言，科层制下，任何部门都达不到韦伯理論中理想型的分科设置，都会具有一定的职能交叉，也多多少少会涉及协调的问题。但是，专业部门，其基本职能是归属于某一个专门领域的工作，协调职能是辅助的。而协调型部门则相反，主要职能归属是为其他专业部门提供沟通协作的服务。协调型部门在科层体系中非常常见，而且随着科层制的发展，各种职能不断细分，协调的重要性越发凸显。B27而在政府部门中，广泛涉及综合治理的要求，协调型部门的存在意义就更为重要。比如，在县域政府中，因为直接面对基层民众，各种紧急、重大事项的应对，都需要跨专业领域的统合，协调型部门不可或缺。B28

在中国的政府组织中，协调型部门存在于各个层级，党政领域都有分布。这类部门不限于特定的党政职能，而是综合处理各类事务，从信息汇总，到决策制定，再到行政执行，各个环节的沟通、协调工作都可以承担。比如，党政办、目督办就是典型的协调型部门，能够为专业部门划定任务、监督落实、检查考核。B29在县域政府中，发改局也是典型的协调型部门。作为发改系统的基层单位B30，县级发改局在规划制定、项目推进等方面承担了综合职能，与各个专业部门形成协调关系，是认识县级政府的一个重要窗口。为填补研究空白，本文将以基层发改局为分析对象，讨论其机构设置、职能分配和组织关系，为认识协调型部门提供学术基础。

为深入了解县级部门，本研究团队于2019年在广东省M市D县发改局连续进行了两个多月的调研，采用参与观察、半结构访谈的方式对D县发改局进行调查。参与式观察，是在调研中全程融入发改局的工作过程，对部门的运行机制有实践性的体会，形成“立体”的认知。

在调研中，笔者不断感受到基层发改局作为一个协调型部门在县域治理中的位置很重要，但也面临“组织困境”。比如，在一次D县副县长召开的工作会议上，副县长说道，“发改局权力那么大，要做好本职工作”，这表明县里有很多工作都需要发改局好好发挥职责。但是当局长回到发改局后，却反复对手下的各位说，“副县长觉得我们应该权力大，可我怎么没有这种感觉？”B31两者直观感觉的差异，反映出的是县域治理中协调型部门组织定位的复杂性。进一步观察后，笔者发现D县发改局在政府组织中处于一个十分独特的地位。与其他大多数的县直属职能部门不一样的是，D县发改局承担的大多是协调工作。而且，如前所述，因为今天县域治理统合化趋势的增强，治理的规划性与集中性都越加明显。在统合治理中，发展规划制定与重点任务推进显得极其重要，而这都与县级发改局职能相关，也使得县级党委政府对发改局寄予了较高的期待。但是，因为发改系统的体制设计，尽管被寄予了很多工作职责，但是县级发改局实际上却又面临正式权力有限、协调效率低的问题。这样的复杂性恰恰是观察县域治理的重要切入点。

三、发改系统：组织沿革与层级定位

发展和改革（简称发改）部门源于新中国计划经济体制的建立与社会主义市场经济体制改革。

1952年11月15日，中央人民政府委员会第十九次会议决定成立国家计划委员会，日后成为发改系统的计委正式登上历史舞台。国家计划委员会下设综合计划局、财政金融计划局、劳动工资计划局、重工业计划局等共计16个内设机构。B32国家计委作为“一五”计划的统筹单位，直接领导燃料、重工、第一机械等8个工业部门的工作。国家计委成立后不久，物资分配、基础设施建设的统筹职能也被划拨到国家计委中。从其成立之初的职能来看，计委被赋予了统筹计划经济体制全局的重要地位。

到了1988年，随着改革开放的深化，国务院决定撤销国家计划委员会与国家经济委员会，组建新的国家计划委员会。新的国家计划委员会的主要职责包括：制订国民经济和社会发展的战略目标、编制国民经济和社会发展长期规划和年度计划、对重大项目的招标投标活动依法进行监督检查、组织制订有关综合性经济技术法规等。此时的国家计划委员会仍然是国民经济发展的最高综合部门，但减少了直接的经济干预，偏重于宏观管理。B331998年，国家计划委员会更名为国家发展计划委员会。

2003年3月，原国家经贸委的部分职能和原国务院经济体制改革办公室一同并入，国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，其任务是研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革，并于2008年代管国家能源局。时至今日，国家发改委相比于1988年的国家计划委员会，其职能没有根本性的变化，对国民经济和社会的发展具有重要的导向调控作用。

值得注意的是，发改部门具有明显的层级差异，这是其他职能部门不具有的特点。从国家到省、市、区县的发改部门，职权逐渐呈现递减的状况。

从具体职能上来看，国家与省发改委拥有的职能最为丰富，涉及国民经济与社会发展的各个方面，并且拥有大量的产业政策、区域发展战略的拟订权，拥有国家或省级有关法规草案的起草权。市级发改部门不再拥有法规草案的起草权，各项政策、规划的影响力也大幅缩小。D县发改局的职能则与国家、省、市级发改部门的职权具有本质上的差距。理论上，发改局的业务范围非常广，涉及国民经济计划、项目投资、物价管理、粮食管理、安全生产、发展指标考核等诸多领域。但是，县级发改局实际的部门业务却相对集中。对于规范行政、价格管理等工作，大部分都只是信息的收集、汇总上传，并不直接参与政策制定和管理。真正开展得多的业务，大多跟县里的发展规划编制、项目管理相关。编制发展规划、申报项目，涉及信息收集汇总和上传下达;而项目执行，就关系到与其他部门的统筹协调，解决项目推进中的各类问题。因此，可以认为，发改局的实际职能，都是跟部门间协调密切相关，其核心定位是一个协调型，而非专业型部门。

概括而言，从国家层级到县级，发改系统职能的重要变化是，决策层面的管理职能逐渐弱化，执行层面的协调工作成为主要任务。县级政府本来就是基层政府，不具有宏观层面的规划管理权。相应的，区县发改部门也不具有政府法规和规范性文件的起草权与实施权，没有审批项目的权力，更没有宏观调控的职能，因此对本辖区内国民经济与社会发展的影响力相对较弱。对于县级發改局而言，实际职能多是参与本区县的发展规划起草和项目管理工作。这两项工作的开展都具有综合统筹的特征，是统合治理的具体表现。

四、县级发改局：机构设置与协调职能

作为一个县级部门，D县发改局的组织规模在县级部门中处于中等位置。根据D县发改局的工资表，全局实际共有29名公务员、14名工勤人员、17名事业编制人员以及8名聘用人员（2019年底数据）。发改局的财政资源在县里也是中等位置， 2019年全局的预算总额为1168.45万元，其中工资福利支出为562.7万元，其他为办公支出和福利补助，人均年度财政经费约为17万元。

（一）机构设置与组织关系

D县发改局有12个内设股室，包括办公室、经济综合股、社会发展股、项目管理股、综合管理股等。实际上，因为人员不多，每个股室平分下来只有2、3个编制，分配太细反而不好安排工作。所以，股室的配置具有综合性，存在一套人马、多个牌子的情况。之所以股室设置较为齐全，主要是为了对应上级发改局，获得组织合法性。在大部制的改革以及简政放权的调整过程中，县级发改局的职能总体上呈现出减少的趋势。如2016年，国家发改委决定取消价格调节基金的征收，价格调节基金股的主要职能不复存在。自此之后，其职员就处于没有常规工作的状态。目前其股室成员均被分配到扶贫小组中，参与全县统筹的对口扶贫工作。

在纵向关系上，尽管D县发改局与国家、省市发改系统共同冠有“发改”之名，但D县发改局却并不是典型意义上的“条条部门”。一位科员谈到，“县发改局的人事任命、财政预算都由县政府决定，与省市发改局更多的只是工作关系。”B34市发改局下达的文件，大多数的接受方都是各个市直单位以及县区政府。市发改局的文件到达D县政府后，再由D县政府办公室分解任务给各个县直单位——其中就包含了县发改局。当然，也有一定比例的文件是由市发改局直接发放到县发改局，县发改局在一些工作上面也需要直接汇报到市发改局（如项目备案、报送产业发展情况），但这二者并不是工作的常态。

从具体工作内容来看，发改局也更像是“块块”部门而不是“条条”部门。制定国民经济与社会发展规划、收集报送重点项目建设情况、准备市级年度季度考核等重要工作，县发改局都是径直向县府办负责。县府办作为县一级的中枢机构，收集这些材料后将其作为县的工作成果，向市政府汇报，接受市政府的指导、监督与考核。

在横向关系上，发改局的大部分工作都需要与其他县直部门、镇街紧密配合。无论是制定经济社会发展规划、报送各产业发展情况、报送重点项目建设情况、准备市级年度季度考核等工作，发改局都并不直接掌握一手数据及资料，在这些工作中，发改局只是信息的收集方、各单位的协调方，其主要职责是要求各部门报送相关信息，收到信息后汇总，再上报县委县政府、市发改局等上级部门。虽然发改局的职能与经济发展紧密相关，但是发改局并不直接参与经济工作，也很少有直接干预经济管理的权力。

因此，可以将县级发改局在政府组织中的位置界定为强横向、弱纵向的关系，其主要的工作面向都是在县级党委政府领导下，横向协同部门工作。而纵向的条线关系除了信息和资料传递，实质性的职能偏少。

（二）县域治理与部门角色

县级发改局的部门角色嵌入县域治理体系中，其职能定位取决于县域治理的导向。具体而言，发改部门角色与县域治理的统合化特征密切相关。如果地方多是常规性治理，则专业职能部门按部就班开展工作即可，不需要太多的协调职能;而面临重点难点任务多，需要规划集中的时候，发改局的协调就很重要。在D县，近年来的县域治理特征也呈现了这样的趋势。

D县地处广东西部，陆地面积2100多平方公里，户籍人口近200万，在全国也属于大县。2018年，地区生产总值659亿元，人均GDP只有4.2万元，不仅远低于广东省人均的8.7万元，也低于全国平均的6.45万元。可以说，D县是一个大县，但同时经济发展又处于中等偏下水平。为此，县政府近年来的发展压力较大，在发展规划制定、重点项目开展方面，都投入了很多的精力，形成了明显的统合化治理模式。

1.发展规划

为有效引导县域发展，D县每年开展县域治理的固定规划和重点规划。固定规划，是指每年都会确定的发展目标，包括各类经济社会指数，一般跟省市的发展规划对应;而重点规划，是指县域自身的重点任务、特色任务，具有很强的地方性。

在固定规划方面，D县的制定方式是“顶格对应省级规划”：在规划内容方面，按照省政府制定的规划确定内容;同时，基本按照省政府的发展规划上限制定县域目标。比如，广东省2019年的发展规划是GDP增长6%到6.5%，D县确定的县域经济增长目标就为6.5%;省级确定的进出口增长为3%，而D县的目标为5%。在这些规划的确定中，县发改局都是最为重要的部门。以2019年为例，D县的核心发展规划包括以下几个方面：

上述发展目标决定了县域治理的基本格局。在这些主要指标的制定中，县发改局都扮演着主要牵头角色，即承担了规划的制定与目标的验收。因为，其职能的发挥不仅仅是文本制定，还涉及对相关部门的任务引导和成效考察，对县域的综合发展关系重大。

而除了固定目标，县级政府还会根据上级的目标任务和本级的实际情况，制定更为地方性的重点目标。比如在D县，县委县政府制定的2019年重点目标涵盖了八个方面：振兴实体经济、加快基础设施建设、加快中心城区建设、深化“放管服”改革、提升农业农村现代化、强化招商引资、加强生态文明建设、加大民生配套建设。B36这八个方面的重点规划涉及县域治理的各方面，具有很强的综合性，涉及多领域的协调，超出了专业职能部门的职权范围。重点规划的制定，都是由县级政府统筹，县发改局牵头具体实施，其任务不可谓不重。

2.重点项目

近年来，县域治理的集中性越加明显，重点项目、重点工程对县域治理起着影响全局的关键作用，是县域经济社会发展的支柱。B37这样的治理机制，在D县也有明显体现。

从D县近年来的发展统计可以看到，县里每年都承接了大量的项目，包括省级、市级和县级的多层级投资（广东为财政富裕地区，中央项目投资少）。每年的项目数量都有数十个，投资总额数百亿，年度投资也达到数十亿，甚至超过百亿。这些重点项目投资对于县域治理起着至关重要的作用。在政府研究中，可以用一般公共预算支出来衡量地方政府的治理行为量，公共支出较大，则反映政府的治理行为较多。从D县来看，近年来的一般公共预算支出从55亿增长到80多亿，而县级的年度重点项目投资也从十几亿到几十亿不等。重点项目的投资占到一般公共预算支出的27%—92%，平均而言，也在50%左右。由此可见，重点项目的开展，是县域治理的核心环节，也是县级政府主要的注意分配所在，呈现出县域治理集中性的特征。

治理集中性，是统合化治理的表现，也催生了统筹协调的需求。在大量的重点项目管理中，发改局发挥着重要职能。所有的重点项目，从立项到推进，再到验收，都是发改局的工作任务。虽然有具体的职能部门作为具体项目的牵头单位，但牵头单位重在专门业务，而重点项目往往是超出单一业务范畴，必须由发改局参与协调。同时，发改局在重点项目中，还承接了上下沟通联系的职责。发改局对接县里的“重点项目办”，直接向管理项目的县领导负责;同时，也要对项目相关的具体单位综合管理，统筹推进。这些职能的发挥，都是协调型职能在县域治理中不可或缺性的体现。

（三）协调职能的运行方式

从D县的治理格局可以看到，统筹规划与重点项目，这是当前县域治理的核心。在这两方面的治理导向中，都需要大量的综合协调工作，而发改局是具体的职能承载体。在统合化的治理机制中，发改局的协调职能主要体现在三个方面：信息综合、项目统筹、协调执行。

1.信息综合

发改局的常规工作涉及计划编制、项目管理、经济监测各个方面，而这些工作的开展，都需要大量的信息，这些信息发改局并不能自己获取，需要从其他专业职能部门获得。因而，在信息获取层面，产生了很强的综合协调性，需要与其他部门密切配合。比如，对于经济综合的规划职能而言，在制定规划、评估规划实施情况时，发改局需要其他单位的数据报送。但是，发改局也并非完全被动，而是会对各个部门的信息进行综合，并根据县域治理的目标进行调整，整体协调。

信息综合是D县发改局的工作常态。比如，2019年，省里总体规划，要求各区县提升发展质量，并要进行年度检查验收。这项任务在D县由发改局牵头负责。到了9月份，发改局搜集了统计局、农业局、林业局、金融办等部门上报的统计数据，初步测算，发现D县在全市排名倒数。发改局意识到问题后，在县领导的安排下，不断召开会议，协调各个职能部门的数据信息，提升指标。发改局研究了省里定的标准，发现评分标准中很多分值是最大值比较法，根据与同类区域中第一名的差距打分，要靠近第一名才不会被拉分。发改局搜集了其他区县的信息，并要求，分数比较靠后的指标，如人均GDP、农业产量、产业现代化、房地产销售等在报数据的时候要参照全市第一名“往上靠”，尽量提升排名;或者改变一些测算方法，合理加分。这些信息涉及县里的财政局、统计局、农业农村局、科工商务局等单位，发改局都需要一一协调。

2.项目统筹

申报项目是县级发改局的主业之一。项目是县域发展的重要资源，大多数项目都是跨领域的，需要多个职能部门配合，这就必须要有部门居中协调。

在G省，每年的政府专项债券即为重要的项目申报方式。专项债券，是通过债券发行，为地方公共建设提供资金。政府专项债券由省政府发行，县级政府需要通过各个部门申报项目，交由市级和省级审核通过，才能获得专项资金。在2019年，因为政府融资收紧，专项债券申报面临难点，D县发改局不得不加大协调指导的力度，让各个职能部门更好地设计项目，获得上级的支持。发改局通过分析发现，2019年上半年全市申报了54个项目，申报资金33亿，但省里只批准了7个项目，10.4亿资金。根据获批的项目情况，发改局判断，产业园区建设、公路交通建设应该是重点，这类项目有实物工作量，容易获批;不能有土地储备和棚户区改造项目，因为这类经济效益不定，暂时难以进入专项债券市场。并且，发改局要求各部门，专项债券的项目申报应该是总投资额的20%到50%，不要过低或者过高，项目的获批概率和资金量方面达到最优。

项目申报这样的工作，虽然是以各个条线部门为基础，但如何申报，如何提高申报成功率，需要一定的“专业技巧”。同时，县里各个项目如何综合打包B39，也不是单个部门能完全负责的事务。这些工作，都需要由发改局这样的协调部门来承接。

除了申报环节，项目统筹还可能在执行过程中产生。出于县域发展的整体安排，部门项目会在已经申报后调整，常见的调整包括具体内容的重大修改，甚至直接删除项目。执行中的统筹调整通常由县级党委政府做出决策，由发改局规划修改，再由具体职能部门落实。因为土地指标所限等因素，县里每年都会做出部分项目的统筹调减，按照发改局的说法，“这类工作很难做，但又不得不做，因为关系到全县的布局”。比如，在2018年，D县就有10个重要的项目被删减。其删减的原因包括县里的土地规划调整、土地产权遗留问题处理、土地指标限制、公共反对意见几方面的原因。B40这些调减工作，都是由发改局负责管理。

3.协调执行

县域政府是项目执行的主体，而一个项目在实施推进中，又会涉及大量的专业领域，任何一个环节出现问题，都可能让县里的重点工程“卡壳”，进而影响县域治理的成绩。因此，发改局的协调执行必不可少。

重点项目是县级发改局的工作中心。针对每一个县里的重点项目，发改局都成立了专门的管理小组，每个项目实行专门的档案管理，进度实时跟踪。比如，2018年全县64个重点项目，发改局除了掌握项目的基本资料，也对项目的月度进程及时跟进，一旦项目的预期进度出现问题，发改局就必須出面协调。D县开展的一个教育投资建设项目就是典型。2017年，县政府想打造一个大规模的教育投资项目，目标是引入一家省级著名学校落户县里，推动教育产业发展。为此，县政府联系了市里的一家公司作为投资方，引入省著名学校落地，三方合作发展。在合作中，公司负责基建及教师薪酬，学校派出师资及行政管理团队负责学校运营。2017年11月，投资公司与D县政府签署了《合作办学协议》。学校办学规模约10000人，2019年3月举行了动工仪式。根据《合作办学协议》的有关条款，项目必须在2020年9月前建成投入使用。但是因为前期审核环节曲折，到2019年3月项目才正式奠基。

作为重点项目，县教育局对口负责专业管理，而发改局承担了配合任务，协调项目的有效推进。发改局需要从投资公司、教育局获得项目每周进展的资料，然后整合报表，报告领导。同时，还需要到项目工地进行定期调研，了解情况，其主要目的是为了“了解项目的现状、困难”，能够及时协调。而实际上，这个重点项目与其他项目相似，开展中都会遇到大量问题。该项目实施过程中，就遇到了征地、迁坟受阻，电力线路迁移困难的问题。在项目征地过程中，由于赔偿标准问题，拆迁农户一直阻挠，拖慢了本已非常紧张的工期。领导多次问责，施工方压力巨大。本来，学校建设是县教育局的专业领域，但教育局只有权负责校区建设的问题，其他事务难以处理。比如，征地、迁坟问题就主要依靠项目所在地镇政府才能解决，而电力线路又需要找国企电力公司协商。这些协调推进的工作，就由县发改局承担，因为发改局可以代表县委县政府，督促相关单位解决问题。对此，发改局的一位副局长评论说：“需要通过联系牵头部门、将四套班子领导与项目挂钩、召开项目协调会等方式推动重点项目这一对全县产业、经济发展至关重要的工作。”B41在这一过程中，协调能力极为关键，这是其他专业部门所不具有的“特长”。

总之，在信息综合、项目统筹、协调执行等工作中，县级发改局都有着重要作用。通过协调相关部门，落实部署安排，县域治理才具有了一定的跨部门统合能力，这是县级政府运行的基础。

五、“弱势协调”：县域治理结构与基层发改局运行

县域治理的统合趋势塑造了发改局不可或缺的地位。但县域的结构特点又带来了发改局作為一个协调部门运行的复杂性，这突出表现于协调职能的“弱势”特征。

协调型职能的发挥依赖于两种资源：组织资源和业务资源。组织资源是指协调部门与专业型部门间存在指挥关系，可通过政令指挥调动专业部门完成任务，达成协调机制，比如，党委办、政府办、深改办等就是典型。这类协调部门拥有较高的行政级别或人员配置，在组织关系上处于较高的位置，对其他部门有指挥调动的权力。业务资源是指协调型部门具有制度化的行政资源，包括事项审批权、标准制定权、财政分配权，故能对实际工作产生实质性影响。比如，国家发改委能够通过审批、定标准、规划项目等方式，对其他部门形成有效的协调管理。B42

组织资源和业务资源的不同分配，使得协调型部门的职能发挥存在类型差异。具有组织资源或者业务资源的协调，能够通过统筹指挥、资源分配、标准制定，扮演考核管理的角色，协调相对有效。因为这类协调通过正式的体制，实际上对专业职能部门形成了管理权。B43如果缺乏组织和业务资源，则不具有对其他专业部门正式的管理权，需要依赖一些非正式的机制才能管理其他专业部门，协调成效具有不确定性。这类协调，可以界定为“弱势协调”。D县发改局这样的基层协调部门，虽然在县域治理中位置重要，但正式的组织资源不足，也缺乏有效的业务资源，协调能力相对有限，呈现出“弱势协调”的特征。

首先，在组织资源方面，发改局与其他县级部门平级，并没有正式的指挥机制，其承担的协调工作存在不稳定性、非正式性的特征。没有稳定的协调规则，协调效果不确定，依赖于领导注意力、个人关系等情境性因素。其次，县级发改局也缺乏业务资源。如前所述，高层次的发改委具有政策制定、项目资源分配、经济标准制定等重要的专业能力，能够调控宏观经济，影响国家的重要公共资源分配。但县发改局没有执法权、审批权、决策权，缺乏核心资源调动其他部门，完成任务必须借助领导关系或者业务型部门的主动配合。

县级发改局的“弱势协调”与发改系统的层级权力收缩有关。因为高层级发改部门的“强势”地位，造成了大量任务沿着条线惯性传导，让基层发改局承担了许多超出自身能力的事项，形成“层级错位”，加剧了协调的难度。在D县，发改局基本上承担了一切与经济、发展、改革相关的综合工作。县府办一旦收到上级政府关于经济发展、产业提升、体制改革之类的任务，一律都会交给发改局来办，无论发改局是否有能力完成。以公车改革为例，由于涉及“改革”，这项工作由县府办“习惯性”交给了发改局。发改局于2014年成立了车改办，负责制定公车改革方案。但是，公车改革最关键的部分在于车改方案的执行，执行涉及用车编制、财政资金、公共资产处置等问题，财政局才是推行公车改革的关键部门，发改局在车改中表面承担统筹管理的职责，实际上依附于财政局。比如，2019年10月，市级领导发现在D县提交的公车改革材料中有一些没有解释清楚的地方，向县领导发出质疑。这个疑问很快就由县领导通过电话传达到了发改局局长那里。局长深知发改局无法回应领导的质疑，只好再打电话邀请财政局局长一同开会，希望财政局协助提供材料。从这件小事可以看出，发改局虽然名义上牵头协调，但没有实质性的组织和业务资源，很多时候也只能起到上传下达的作用，协调机制较为弱势。

因此，在县级的政府运行中，发改局的角色富有张力。一方面，有大量的事务需要协调，而发改局是重要的承接部门，在统筹规划、项目管理等领域不可或缺;但同时，由于发改系统的层级权力收缩，县级发改局正式的管理职权有限。

发改局“弱势协调”带来了县域治理中协调机制的复合性。其总体特征是，政治动员式协调为主，行政性协调为辅。随着县域治理统合化趋势的增强，统筹规划、集中治理带来了极大的协调需求。在这样的治理背景下，发改局作为一个基层部门承担了越来越多的协调职责。但是，正式职权所限，发改局的协调职能又不能稳定、高效地发挥，必须依赖各种非正式的、不稳定的因素。因此，县域治理需求与部门协调能力之间存在张力。在此情形下，县级政府为了完成治理任务，需要在县级层面更有效的协调机制。由此出现，通过发改部门开展的行政性协调工作实质影响有限，县域治理需要大量的政治性协调机制发挥“立竿见影”的成效。比如，在地方治理中，运动式治理B44、工作小组B45、督查机制B46等带有政治动员色彩的协调体系广泛运行，也成为近年来社会科学研究的热点问题。政治动员式的协调机制，弥补了行政式协调的“弱势”问题，能够更快速直接地产生动员效果。B47当然，其带来的基层治理“弱制度性”的问题，也成为学界广泛讨论的问题。B48

六、总结与讨论

现代社会中，科层制的发展不仅是组织专业化的过程，同时也是组织协调性的提升。尤其在政府组织中，各类综合性、临时性的任务目标让政府组织必须有较强的统筹运行能力。B49对于县域政府而言，治理统合化的趋势让协调能力的发展显得尤为重要。B50因此，在县域政府中，组织层面的协调机构，是非常值得关注的议题。

通过D县发改局的个案分析，可以看到，县域治理的综合性形塑了协调部门角色的重要性。县域治理越发强调整体规划与重点支撑，这两方面任务的完成都需要跨部门的综合协调能力，也形塑县级发改局的组织格局。发改局的业务涉及发展规划、项目申报、项目执行等方面，这些职能都超出了单个职能部门的业务边界，与整个县域的发展息息相关。发改局通过政令传递、信息综合、监督落实等工作，联动了相关部门，是县域政府统合治理的基础。但同时，发改局的工作又存在“弱势协调”的特征。虽然发改系统在经济社会的运行中较为重要，但其统筹管理偏于宏观，这使得高层级的发改部门统筹协调能力很强，但基层的发改局因为没有核心的管理权，只能低效地发挥协调职能。因此，纵向层面的组织权力逐级弱化，压缩了基层发改局的业务资源，限制了协调职能的运行空间。发改局在开展工作时，可能获得区县党政领导的支持而提升协调能力，但领导的注意力分配毕竟有限B51，这种协调能力具有不稳定性。发改局“弱势协调”的特征，使得县域治理中，协调机制以政治动员式为主，通过部门进行行政性协调的空间相对有限。当然，虽然职能受限，但协调统筹的需求內在于县域治理B52，发改局这样的部门在县级政府体系中仍然具有重要的影响力，是县域统合治理的载体之一。

对县级发改局的观察，一方面能够透视政府组织中的条块关系，同时能解读县域治理的多方面机制。当然，作为个案研究，本文也存在一些不足：一个方面，因为县域的地区差异大，所以有的县级发改局的协调职能可能会相对积极，例如，地区经济很强的县域，宏观的规划管理就相对重要，这赋予了发改局业务职能发挥的空间。或者，项目承接较多的县域，发改局的重要性也相对突出。另一个方面，对县级发改局协调职能的分析，还需要与其他协调部门的对比研究才能更完整地理解，本文目前的分析只是个案观察与理论推演的结合，其稳健性还有待更多研究才能提升。

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B11 欧阳静：《政治统合制及其运行基础——以县域治理为视角》，《开放时代》2019年第2期。

B13 王汉生、王一鸽：《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期。

B14 朱光磊：《当代中国政府过程》，天津：天津人民出版社，2020年，第345-346页。

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B16 B51 练宏：《注意力竞争——基于参与观察与多案例的组织学分析》，《社会学研究》2016年第4期。

B17 渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。

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B19 陈家建：《项目化治理的组织形式及其演变机制——基于一个国家项目的历史过程分析》，《社会学研究》2017年第2期。

B20 陈家建：《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》2013年第2期。

B21 田先红：《基层信访治理中的“包保责任制”：实践逻辑与现实困境 以鄂中桥镇为例》，《社会》2012年第4期。

B22 向静林、邱泽奇、张翔：《风险分担规则何以不确定——地方金融治理的社会学分析》，《社会学研究》2019年第3期。

B23 张莉：《财政规则与国家治理能力建设——以环境治理为例》，《中国社会科学》2020年第8期。

B24 吕方、梅琳：《“复杂政策”与国家治理——基于国家连片开发扶贫项目的讨论》，《社会学研究》2017年第3期。

B26 B45 刘军强、谢延会：《非常规任务、官员注意力与中国地方议事协调小组治理机制——基于A省A市的研究（2002～2012）》，《政治学研究》2015年第4期。

B27 詹姆斯·G. 马奇、赫伯特·A.西蒙：《组织》，邵冲译，北京：机械工业出版社，2013年，第138-143页。

B28 杨华：《县域治理中的党政体制：结构与功能》，《政治学研究》2018年第5期。

B29 B46 陈家建：《督查机制：科层运动化的实践渠道》，《公共行政评论》2015年第2期。

B30 基层发改局，指县（区、县级市）级发展与改革局。因为乡镇、街道层级不设置包括发改在内的大部分职能部门，所以县级发改局是基层政府组织。

B31 访谈记录：20190809PGQ。

B32 B33 苏尚尧主编：《中华人民共和国中央政府机构（1949-1990）》，北京：经济科学出版社，1993年，第22-23、91-96页。

B34 访谈：20190802 LY。

B35 资料来源：《D县2019年国民经济和社会发展计划主要指标》。

B36 资料来源：D县一届人大七次会议文件《D县2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划草案的报告》。

B38 资料来源：D县发改局《D县2014-2018年重点项目统计》。

B39 折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社會学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。

B40 资料来源：D县发改局《D县2018年重点项目调减表》。

B41 访谈：20190809WSG。

B42 韩博天、奥利佛·麦尔敦：《规划：中国政策过程的核心机制》，《开放时代》2013年第6期。

B44 周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。

B47 党委办、政府办这样的部门，更多是代表领导层，实施政治动员式的协调，而非发改局这样的行政性协调。

B48 冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》2011年第1期。

B49 原超、李妮：《地方领导小组的运作逻辑及对政府治理的影响——基于组织激励视角的分析》，《公共管理学报》2017年第1期。

B50 黄其松、胡赣栋：《类型与授权机制：县域党政一把手权力配置分析》，《政治学研究》2019年第4期。

B52 王春光：《县域社会学研究的学科价值和现实意义》，《中国社会科学评价》2020年第1期。

（责任编辑：何 频）