构建公共安全体系的国际经验及反思

谢素军

[摘    要] 新冠肺炎疫情使得全球几乎所有国家受到波及，对世界公共安全造成了极大威胁。基于对疫情迅速传播的管控，美国、英国、法国、日本等传统发达国家，以及俄罗斯、以色列、韩国等新兴国家虽已探索建立国家公共安全应对体系，在全链条式应对机制、预警和评估体系、法制构建、计算机模拟系统、管理协调机制等方面有较为丰富的理论和实践经验，但也存在政府统筹能力有限、过度依赖模拟技术、公共安全培训普及化不够、应对机制存在严重的种族歧视等问题。中国从维护国家公共安全和构建人类命运共同体的视角，可以在法律体系的优化、危机预警和评估体系的建设、科学探索对实践应用的指导、国内危机管理体系的国际合作等层面借鉴国际经验，并结合本土实践进行科学的探索与创新。

[关键词] 国家安全理论;国家安全体系;预警机制;新冠肺炎疫情

[中图分类号] C913  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2021）06-0055-08

2020年以来，新冠肺炎疫情对全球几乎所有国家造成了极大影响，其影响力超过了2003年暴发的SARS病毒。尽管中国各级党政部门强力介入，在主动防控、层级治理、资源调配、媒介宣传等方面取得了较好的效果，但新冠肺炎疫情已经造成的破坏折射出当前国家公共安全体系的脆弱，尤其是传染病防控机制反应的滞后。事实上，早在当年SARS病毒扑灭后，国家便已经投入大量资金构建“横向到边，纵向到底”的传染病风险反馈机制，但为什么在新冠疫情起始阶段却没有发挥应有的效果？再反观受到疫情重创的欧美、日韩、新加坡等国家，他们存在怎样的治理盲点？还有一些疫情防控较有成效的国家，有什么样的治理经验值得借鉴？他们所构建的国家安全应对体系对中国有什么启示？本文试图在纷繁复杂的海外经验中挖掘一些创新机制和措施以作参考。

一、海外国家公共安全理论的演变

关于公共安全概念的界定，美国具有很强的代表性，美国国家公共安全的演变史基本上可以反映出西方国家国家安全体系构建的脉络和思路。早在建国初期，美国便已有国家公共安全概念的雏形，其出发点主要源于种族的多样性和治安的混乱，城镇范围内的暴乱时有发生。华盛顿政府为平衡地方镇压不力的局面，同时为使用暴力提供法律基础，提出对危及国家安全的社会问题进行强硬干预的原则。20世纪初期，基于战乱给国家带来的危害，这一时期美国国家安全战略的重点主要放在防范敌国的入侵和频繁的间谍活动。20世纪中叶，美国暴发了震惊世界的流感疫情，死亡人数近百万人，这一“瘟疫”事件也促使美国将传染病纳入国家安全体系，并着手制定生物防御计划。20世纪末，频繁的海啸和飓风给美国南部城市带来了极大破坏，美国再次强化国家安全体系对自然灾害的防御和公共财产保护，并逐步形成了清晰的国家安全事件分类条目。到21世纪初期，美国的国家安全体系构建已有较成熟的机制。基于现代科学技术的发展，尤其是生物、医药检测技术的进步，美国在2001年后开始重新梳理并构建防范来自生物、社会、自然等威胁的多维度国家安全体系。在这一漫长的演变过程中，美国也不断地为确保政策的实施而制定和完善相关的法律体系。目前，美国对公共安全事件的界定有成熟的法律依据，即明确为“总统作出决定要求联邦政府予以援助，目的是提升各州和地方执行能力以拯救生命、保护财产，维护公共健康和安全，或者对美国所属的任何地方、任何场合发生的灾难、危机给予帮助[1] 62。

当然，海外国家安全体系的构建绝非美国的专利，从时间维度看，英国、法国、德国等国家实施相关战略其实更早，提出的契机则是中世纪发源于西班牙的一场黑死病带给整个欧洲的重大创伤。后来的英国建立了以社区和村镇为单位的国家安全防御网络。德国在生物科技方面深耕多年，生物科技也成为其国家安全防御的重要手段。法国则很早便在尝试建立国家安全防御电子反馈体系。此外，俄罗斯以军事战略为核心的国家安全防御计划、日本的“海岸线防御体系”、新加坡的“城市防御体系”等都在不断界定和刷新全球对国家安全防御的认识。这些防御机制在原理上与美国有高度关联性，主要区别在于各国在实施方面因地制宜。

事实上，海外国家公共安全概念的界定和具体的实施机制有着同根共源的理论依据，这些理论也在国家公共安全事件的处理实践中不断演变和完善。目前，西方主流国家的公共安全管理中，全面紧急事态管理（Comprehensive Emergency Management ， CEM）原则是最基础的公共安全管理理论，顾名思义，其核心内涵在于对各种类型的危及公共安全的事件发生过程及产生的后果进行管理，且这种管理是全面介入的、紧急性的和跟踪性的，其重要特征是围绕事件本身进行管理[2]。在此基础上，全面紧急事态管理进一步优化为“全面危险方法”（All-hazards Approach），从以事件为中心转化为以人为中心，对所有紧急事态处理的主动参与者和被动参与者实施统一领导和协调管理。由于这种领导和协调关系存在不可避免的管理盲区，该理论再次推导出“紧急事态管理合作关系”（Emergency Management Partnership），或综合紧急事态管理系统（Integrated Emergency Management System）的原則，对紧急事态的全过程（四个阶段）或生命周期（Emergency Lifecycle）实施管理[3]。而生命周期的四个阶段分法目前已经成为全世界通用的理论体系。当然，这些理论也并非得到完全的统一和认可，不同国家因为管理体系的不同仍然会选择适合自己的管理方法。海外国家较前沿的国家安全管理体系也不局限于西方国家，包括东亚的日本、韩国，东南亚的菲律宾，中东地区的以色列等都有值得借鉴的理论和经验。

二、海外有代表性的国家公共安全问题应对经验

基于地缘特征、生物、气候、人文等方面的原因，海外国家公共安全体系的构建各有优势。欧美国家较具代表性的为英国、美国和德国，东亚和东南亚地区突出的代表为日本、印度和朝鲜，新兴国家和典型地区则更具现代性，如新加坡。由于大多数国家对国家公共安全的基本的理念和目标高度一致，笔者在分析过程中更多倾向于分析其不同点和创新点。同时基于为全球新冠肺炎疫情防治作参考的愿望，分析过程将重点关注各国的生物战略尤其是传染病防治措施方面。

（一）美国国家公共安全战略的前沿性和全球性

尽管美国在处理新冠肺炎疫情中的表现一塌糊涂，但仍一定程度上保持了其在国家公共安全领域的优势地位。美国国家公共安全战略的优势首先在于其战略部门的强大。其转折点分别是炭疽事件和“ 9·11”事件，一个是传染病，一个是恐怖袭击。在意识到公共安全受到严重威胁后，美国迅速成立了“总统紧急应变行动中心”（PEOC），并在经历一系列改革后上升为国家安全部，在机构设置上不断完善以实现权威领导和无缝隙衔接。在特朗普政府时代，新的国家公共安全战略通过特朗普签署的《国家安全总统备忘录》（National Security Presidential Memorandum，NSPM）上升为国家意志，特别成立了一个内阁级生物防御指导委员会，下设生物防御协调小组，负责协调15个政府部门来处理生物恐怖主义和致命疾病暴发问题，并且定期监督和评估生物防御战略的实施，由此建立起一个评估实施能力的流程，以高效利用政府的生物防御资源开展行动[4] 16-25。

其次在于全链条式的防御体系建设。无论是应对传染病肆虐还是处理自然灾害或恐怖袭击，美国在多年的实践中逐步建立起了联邦、州、市及社区的全链条反馈机制，且这种反馈机制不是逐步传递，而是由点直接到面，全线条覆盖反应机制。如美国在2019年暴发流感时，尽管有10万余人感染，但由于反馈及时，各级部门处理有序，并没有带来严重的社会影响。值得注意的是，美国全链条式的防御体系还建立在完善的法律基础上，各级部门面对公共安全事件可以如何快速介入，普通民众需要遵守什么法规，有哪些权益必须受到保护等均有明确的条款，从而规避了许多国家安全危机衍生的人性危机。

再次是美国前沿的国家公共安全研究体系。科技引领、多元参与、保障完善为国家公共安全研究提供了领先全球的条件。以生物防御蓝带研究小组（ Blue Ribbon Study Panel on Biodefense，BRSPB）为例，该研究小组只是美国公共安全研究体系中很小的一个组织，但却是一个由前高级政府官员和学术专家组成的半官方半民间性质的智库，资金来源是私人民间机构的资助，负责分析当前美国防御生物威胁的能力，致力于保障美国的生物国防。前参议员乔（Joe Lieberman）和宾夕法尼亚州前州长汤姆·里奇（Tom Ridge）共同担任该小组的联席主席，已为美国国会提供过数百份具有前瞻性的智库报告，并为美国的国家公共安全预警体系提供长期的智力支持[5] 97-102。

最后，美国的国家公共安全战略不局限于一州一市，也不限于美国本土，而是立足全球的工作实践。伴随科学和技术的迅速全球化以及旅游和贸易的相互关联，美国率先倡议全球建立一套强有力的生物防御机制，以从根源上有效地预防、发现和应对生物事件。该战略认识到，仅靠美国国内的行动，不足以保护美国国家的公共和农业健康与安全。即使国内外对战略的预期结果是相同的，但影响国外变化的战略条件和途径可能大相径庭。该战略包括美国各部门和机构在国际上可以作出的努力——对可持续的、因地制宜的能力建设和行为体自主权进行直接的投资;与多边组织、各级伙伴和发展伙伴的国家、私人捐助者和民间社会组织合作，制定和执行生物防御和卫生安全的有关政策。

（二）欧洲国家应对公共安全问题的经验

英国最具特色的国家公共安全体系是高效的危机评估体系。当前，重视预案、轻视预警是大多数国家应对公共安全危机的通病，虽有一套完整的应对预案，但在具体实施上却往往将预案束之高阁，成为档案。英国突出的贡献在于建立了以风险源以及导致灾难的影响因子为辨识方程的评估体系，该体系覆盖所有城镇和社区，任何时间、任何地点一旦出现风险，风险评估小组便会奔赴现场，对风险发生的可能性、传播概率、影响深度进行评估，并进行科学打分。更重要的是，这种评估时间轴延伸到未来5年。另一方面，英国根据国内及国际主要风险爆发概率，每年都会编制《社区风险登记手册》，这个手册因为有扎实的调查监控数据，为风险的防范打下了坚实的数据基础[6]。此外，英国坚持将风险评估过程及结果公开透明地对外公布，政府还会基于风险评估结果为特定人群和区域提供风险防范支持，不断提高公众的风险防范能力。

法国在国家公共安全应对方面与英国有相似之处，同样注重预警和防范，但法国的特点在于“巴黎数据处理中心”[7]，该中心不断将世界各地的突发事件，尤其是传染病暴发事件纳入数据库，并不断修正社会环境的复杂度，分析各种变量对社会秩序的影响。该系统还针对不同的风险构建了不同的数据模型，并用计算机模拟风险的暴发和传播的路径，为法国政府不断调整社会政策，实施针对性的国家控制手段提供了强有力的支撑。

俄罗斯在应对国家公共安全的体制建设方面继承了前苏联高度中央集权的特征。尤其是在普京执政以后的不断改革，随着《俄罗斯联邦战时状态法》的出台，以总统为核心，以联邦安全会议为枢纽的管理体系逐渐完善，使得俄罗斯在应对国家安全危机中能够以最快的速度调动全国的资源，这与中国的管理体制有异曲同工之处。俄罗斯的应对还有一个特殊的群体——军队，军队的深度介入将整体的应对能力大幅提升，这很大程度上避免了公共安全危机带来的社会动乱[8] 60-64。

此外，德国结合了法国和俄罗斯的优点，在国家公共安全危机数据处理和加强政府管控能力方面比较突出，尤其是完善的现代化信息网络为德国提供了优于周边国家的组织能力和反应能力。整体而言，欧洲国家在国家公共安全应对体系建设方面得益于先进的技术手段而整体水平较高，且欧美在共同应对公共危机方面有比较成熟的合作框架，有許多值得借鉴的地方。

（三）日本等国应对公共安全问题的经验

日本是亚洲国家较早建立公共安全应对体系的国家，其早期的特点主要围绕地震、海啸等自然灾害开展，后期逐步演化为以法律、制度、功能为依托，以首相为最高指挥官，内阁官房长官负责整体协调和联络，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门根据具体情况进行配合实施的组织体系[9]。日本公共安全应对优势明显，一是管理上由内阁统一归口，避免部门交叉混乱，标准的规则和有序的执行有利于整合人、财、物等资源，早期各自为政、相互保留情报、纵向分割行政的局面得到彻底改变，这是区别于欧洲国家最明显的特征。二是官方与民间的优势互补。日本政府特别在首相官邸地下建立了秘密的国家危机处理中心，统筹推动全国应对体系的组织和实施，而民间力量则是区别于官方的重要亮点，日本危机管理协会、日本危机管理咨询公司等民间组织和企业发展比较成熟，且分散于各市，能够在第一时间给危机发生区域以支持。三是日本从幼儿园、小学时期便已开始强化危机应对培训，日本国民在遇到重大公共安全事件时，能够处乱不惊，大大减少了危机中人为的破坏，国家至上的观念已经成为日本危机管理的重要文化精髓。

以色列在国家公共安全危机管理中独树一帜，其成功之处主要在于有效应对中东地区独有的地域冲突、宗教文化和政治不稳定环境。在预防和处理公共安全危机过程中，以色列一方面拥有强大的科技基础，通过“百万无人机计划”全天候监控每一个城市角落，只要监测范围内发生任何公共危机，指挥中心便会发出红色预警，地、海、空军事力量同时介入，军用和民用管理体系紧密结合。另一方面，以色列充分重视宗教文化和种族主义在危机应对中的影响，大力推动“无暴力城市”计划（the City Without Violate Program），通过全民参与、全面干预的方式监督和引导不同宗教、种族群体通过合法的方式维护社会稳定和国家安全。截至目前，共有26个阿拉伯国家加入此计划，大大降低了以色列本土的危机因素[10]。此外，以色列政府有效地将中央部门与地方市政紧密结合，编织了一张细密的安全网络，尽可能地减少不稳定因素。目前，中央部门和地方社区直接建立合作机构，在全国70多个社区设立了危机预警观察点，特别是犹太和阿拉伯混合区，这对于多民族国家处理公共安全危机具有很好的示范作用。最后，以色列同样注重国民文化熏陶，以色列在建国之初便倍感国之于家的意义，其教育文化、青年文化中渲染的历史环境、地区环境、政治环境乃至战争环境之中一直将居安思危贯穿其中。更重要的是，以色列特别重视强化海外族人的同宗同族意识，将海外力量也纳入到维护国家公共安全体系当中。

此外，新加坡在公共安全应对中的举措同样值得关注，最为成功的便是“定点清除计划”，重点针对传染病、暴力冲突等危害公共安全的突发事件，采取由面到线，由线到点，围绕核心点打”狙击战”的方式，具有很好的效果。韩国在防控新冠肺炎疫情过程中虽然控制力显得非常不足，但其“医疗体系保障计划”也值得关注，通过该计划可以迅速调动全国的医疗资源应对公共卫生危机，且在医疗体系中形成了牺牲小我、成全大我的奉献精神。总体来说，亚洲新兴国家在公共安全应对体系构建中借鉴了许多欧美国家的经验，并针对本土环境进行了优化和完善。

三、海外国家公共安全应对体系存在的不足

疫情是一面镜子。尽管海外国家在国家公共安全应对的理论与实践中有着较丰富的经验，但不少西方国家在面对疫情几近失控的窘况下，不但没有深刻反思自身政治理念、治理体系存在的严重缺陷和国家公共安全体系暴露的巨大漏洞，反而对中国等积极防控疫情、堵塞公共安全漏洞的国家大肆“甩锅”，企图转移民众视线，掩饰治理失误，这让全世界更加认清了西方国家以意识形态作为判别国家公共安全体系的双重标准。不仅如此，从西方国家具体的应对实践中，仍然可以发现许多不足。

（一）政府缺乏高效的统筹能力

无论是欧美国家还是亚洲其他国家，在面对重大公共安全事件时，各级部门相互推诿的状况始终难以消除，各类法律和规则的讨论似乎无休无止。虽然美国、俄罗斯、日本等国家都在尝试建立中央权威，强化中央统筹能力，但却始终难以充分调动和协调分配各地资源，难以实现资源利用在危机应对中的最大化。而这方面最成功的是中国高效迅速的行政体制，从全国支援武汉应对新冠肺炎疫情的事件中便足以证明中国特色社会主义体制的独特优越性。

（二）过度依赖计算机模型

伴随科学技术的进步，欧美国家热衷于对公共危机处理进行计算机模拟，通过建立科学的模型来预判事件的进展，从而协助政府制定最有效的策略，如传染病传播的“雨点模型”，暴力冲突演化的“以色列模型”。一系列的模型在实践中不断得到完善，确实可以在公共安全应对过程中获得很大助益，但是，以新冠肺炎疫情传播为例，传染病在传播过程中具有极大的突变性和不确定性，美国的传染病研究机构就曾在美国主流媒体妄言新冠肺炎疫情在传播模型里属于“中国病”“亚洲病”，但当疫情在中国逐步得到有效控制之后，反而在欧美、中东等国家迅速蔓延并恶性传播，这些既定事实根本没有在模型中得到發现或预警，包括美国在内，在应对疫情中显得滞后而慌乱。应该说明的是，本文认为计算机模型的构建并非不可取，只是不可过度依赖。

（三）未普及应对危机的专业培训

欧美国家始终宣传其国民在应对公共安全危机事件中具有良好的素质，且常常与中国比较其优越性。事实上，欧美国家以及大多数国家对民众应对公共安全危机的培训是匮乏的、未能普及的。如新冠肺炎疫情在意大利暴发后，意大利政府宣布全国学校停课，为的是避免学生聚集加速传染病传播。但令人意想不到的是，政府刚刚宣布学校停课，意大利许多城市的学生便组织集会庆祝“停课放假”，大批大学生聚集街头参加庆祝活动，这充分表明意大利民众，甚至是大学生群体缺乏危机应对培训。同样，在培训体系非常完善的日本，同样会发生抢购口罩事件，美国、韩国、英国的许多超市也是被“洗劫一空”，民众恐慌情绪在危机的考验面前瞬间爆棚。

（四）种族歧视严重影响危机治理效果

应对公共安全危机不是某一个人的责任，而是所有公民、民众共同的责任，每个独立的个人在公共安全危机中都应该是平等的，但欧美国家在面对公共安全危机时一个困扰百年的问题便是种族歧视，从美国处理城市暴力事件对黑人的攻击，土耳其应对难民潮时对阿拉伯人的排斥，再到法国街头因为新冠肺炎疫情对中国公民的暴力袭击，甚至美国主流媒体恶意发表攻击中国应对疫情的不实文章《中国是真正的东亚病夫》，一系列的事实证明种族歧视、非国民待遇等病态在欧美国家盛行，尤其是在应对国家公共安全危机时更是因国籍、肤色、种族不同而待遇迥异，必须谴责和反思。

四、应对国家公共安全问题的国际经验对中国的启示

目前，中国已经取得了抗击新冠肺炎疫情斗争的重大战略成果，通过抗疫斗争中，我们积累了重要经验，收获了深刻启示，其中很重要的一条便是构建国家公共安全应对体系。基于我国以及其他一些国家在构建国家公共安全应对体系中的经验，我们可以从中得到一些有益的启示。

（一）建立健全公共安全管理相关法律

在应对新冠肺炎疫情過程中，中国紧急推动出台《禁食野生动物法》，虽然程序推进顺利高效，但却从侧面反映出在构建国家公共安全体系中，法律体系存在不完善问题。回顾我国国家公共安全立法历程，我国先后制定了应对社会动乱的《戒严法》，应对重大自然灾害的《防震减灾法》《防洪法》和《消防法》，应对安全事故的《安全生产法》，应对公共卫生事件的《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等[11] 146-157。但是诸如此类法律法规具有相对的独立性，政治色彩较浓，行政管理形式较重，如《国家突发公共事件总体应急预案》更是确定国务院作为突发事件最高行政管理机构，导致其名义上虽然是法律，本质上却仍然是行政法规，不能归于严格意义上的法律体系。从构建国家公共安全体系的长远之计看，我们需要学习法律分类和细化，使得不同类型的公共安全问题可以精准找到对应的法律条例，以便于不同的群体合法合规地应对公共安全危机。

（二）强化危机预警和评估体系

中国早在SARS暴发时便在全国建立了具有快速反应能力的传染病预警体系，但经过此次新冠肺炎疫情的应对检验，反映出预警效果欠佳、评估结论并不科学等问题。从这一角度看，我国首先要建立科学的公共安全危机预警体系，但更重要的或许是对这一预警体系的实操和运用，中国疾控中心、传染病预防中心这一类机构应该具有何种权利和责任需要尽快完善确立，第三方评估机构如何介入需要有法律法规的支持，民众如何参与危机预警体系，如何支持评估体系，可以借鉴英国将危机评估社区化、村镇化的做法，用扎实的数据积累来支撑我国庞大的公共危机预警体系和评估体系。

（三）重视科学探索及对实践应用的指导

法国、德国等针对国家公共安全危机建立的模型也值得学习和借鉴，同样是计算机技术，同样是传播学、社会学、心理学的探索，如何将前沿的、针对性的研究运用到实践中来指导具体的工作至关重要。目前，中国关于传染病传播模型的构建大多引自欧美国家，很少有针对中国本土环境创新建立的科学模型，值得学界深思，是缺乏进行前沿研究的能力，还是缺乏将研究成果转化为产品以指导实践的动力？需要国家在体制上、机制上予以足够的重视，大刀阔斧进行改革，才能真正改变科学探索的颓势。

（四）探索国内危机管理体系的国际合作

国家公共安全事件的暴发往往不是独立事件，尤其是遭遇大规模暴发的时候，任何国家、地区和城市都难以独善其身。新冠肺炎疫情暴发以后，相当一部分国家不够重视，轻视国际共同合作，结果造成了更大的危机，如韩国患者的剧增、意大利疫情的暴发，美国、印度、伊朗甚至有国家领导人感染新冠肺炎，等等。截至2021年5月，全球已有200多个国家和地区出现新冠肺炎病例，如果不加强国际合作共同防范危机，后果将更加不堪设想。从具体措施来讲，首先要在预警体系上加强合作，实现信息共享。其次要在管控措施上密切合作，对疫情暴发区域进行强有力的管制，避免疫情失控蔓延。再次是在治疗方案等技术手段上进行合作，实现实验资料共享，才能高效推出科学的治疗方案和治疗药物。固步自封、独善其身的做法终究走不长远，世界一体化、人类命运共同体是历史发展的大趋势和大方向，在国家公共安全应对问题上只有加强国际合作才能真正有效解决国际和国内安全问题。

总体而言，国家公共安全问题本质上也是世界公共安全问题，欧美国家、新兴国家有许多值得中国借鉴和参考的思路和做法。但中国自身也具备举世公认的应对优势，如中央强有力的指挥和协调能力便是其他国家难以企及的优势，在新冠肺炎疫情应对层面，举全国之力协助武汉渡过危机便堪称世界应对公共安全的典范，必将成为各国关注的焦点和亮点。中国的志愿服务体系、党员先锋队、青年突击队、白衣战士等群体同样可圈可点。中国作为世界的重要组成部分，如果从全球的角度、国际的角度、人类命运共同体的角度重新审视国家公共安全应对体系的构建，必然会有更多发现和收获。

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[责任编辑：胡   梁]