着力打造新时代湖北自贸试验区升级版

周 明

(武汉大学,湖北 武汉 430072)

2021年1月21日,湖北省政府印发《关于支持中国(湖北)自由贸易试验区深化改革创新的若干措施》,强调坚持以制度创新为核心、以产业发展为主导、以平台建设为支撑,建好用好自贸试验区,带动全省实现更大范围、更广领域、更高层次开放。

一、“十三五”时期湖北自贸试验区建设取得阶段性成效

湖北自由贸易试验区自2017年4月挂牌以来,认真贯彻落实党中央各项决策部署,大胆试、大胆闯、自主改,全面推进各项改革试点任务落实,取得阶段性成效。

(一)服务国家战略成效明显

湖北处在“一带一路”和长江经济带融合发展的交汇点上,是中部地区崛起战略的主战场。一是积极融入“一带一路”建设。以中欧班列(武汉)常态化运营为契机,推出车边验放、运单归并、简化申报等监管创新举措,便捷办理货物通关手续,大幅缩减了企业的运提货时间。二是积极服务长江经济带发展战略。目前,湖北自贸试验区总体方案明确推动长江经济带发展8项改革试验任务已全部落实。宜昌片区先后推出“长江港口岸电”“三峡航运指数”“企业用能权有偿使用”以及“船舶污染物协同治理平台”等改革举措,岸电助推长江航运绿色发展的创新举措受到国家相关部委的充分肯定。三是积极实施中部地区崛起战略。认真落实国家170项自贸试验区改革试点经验和132项制度创新成果在全省的复制推广工作。截止2021年1月8日,先后推广实施省内五批次共77项改革试点经验,有力带动了全省高水平开放。

(二)制度创新成果丰硕

制度创新是自贸试验区的核心。从国家层面看,全面落实自贸试验区负面清单制度,加快现代服务业对外开放;21项成果在国家层面采纳推广,其中,13项被国务院自贸试验区工作部联席会议办公室印发简报;132项成果经湖北省人民政府批准在省内复制推广。从省级层面看,推广实施省内77项改革试点经验,有效带动全省高水平开放;出台《推进湖北自贸试验区外汇管理改革试点实施细则》,聚集各类金融机构及服务机构1700多家,稳步推进金融开放;率先在全国实现代理国库“退更免”业务全流程电子化。从第三方评价看,据中山大学发布的《2018—2019年度中国自贸试验区制度创新指数研究报告》,武汉片区制度创新指数位居第三批自贸试验区第一,武汉、襄阳、宜昌片区的政府职能转变指标分居第一、第二和第四位;在年度制度创新十佳案例中,湖北自贸试验区的专利权质押融资和容缺审批占两席。

(三)营商环境不断优化

坚持以优化制度供给持续推进营商环境革命,打造一流政务环境、市场环境、法治环境、开放环境。一是审批权限“零保留”。着力实施“点单式放权”,在各片区承接省、市下放的经济社会管理权限1500多项基础上,向三个片区又下放两批96项省级经济社会管理权限。武汉片区“四办”政务服务改革,获得李克强总理点赞;宜昌推行“六多合一”改革,破解项目审批和企业开办难点堵点的做法获得国务院肯定。二是项目服务“零等待”。全面实施工业项目“先建后验”,让项目审批时间缩短70%,典型经验获得中央领导批示;退税流程大幅简化,退税效率从20天缩短到7天以内,退税经验获得国务院通报表扬;“八双五联”全封闭市场监管模式获得国家市场监管总局认可;襄阳片区实施开展“多证合一”,实现“智慧审批秒批秒办”服务。在全国前四批12个自贸试验区中,湖北自贸试验区新增专利申请、新增专利授权均排名第一,高新技术企业实现主营业务收入排名第二。三是人才服务“零距离”。自贸试验区实施外籍高层次人才申请永久居留“直通车”服务,外国人服务“单一窗口”模式得到国务院督导组肯定。截至目前,湖北自贸试验区共集聚4名诺贝尔奖得主、66名中外院士、400余名国家级高层次人才、7000多个海内外人才团队。

(四)产业集聚效应凸显

三年多来,湖北自贸试验区以全省0.065%的国土面积,实现了全省同期24.6%的新设外资企业数量、12.6%的实际利用外资、30.6%的进出口额。一是重点产业集群初具规模。集成电路、新型显示器件、下一代信息网络和生物医药等产业集群被列入首批国家级战略性新兴产业集群,“光芯屏端网”万亿产业集群不断壮大。天马微电子项目将建成全球技术最先进的显示面板生产线,华星光电项目总投资近千亿元,将建成全球技术最先进的显示面板生产线和全球最大的单体低温多晶硅工厂。二是新兴产业迅猛发展。已建成国内最大的光纤光缆制造基地、光电器生产基地、光通信技术研发基地和激光设备生产基地,光电子产业集群规模约占全国50%,光电子信息产业收入突破5000亿元。武汉片区聚集生物医药企业2000余家,生物医药产业总收入突破1200亿元;襄阳片区积极推进新能源和智能网联汽车建设,着力打造“中国新能源汽车之都”;宜昌片区集聚亚洲最大的活性干酵母研发生产企业安琪酵母、亚洲最大的医用丁基胶塞生产企业等一批龙头企业,其“大力推进创新驱动发展,打造新兴产业集群”的做法,受到国务院通报表扬。三是新业态新模式不断涌现。围绕湖北自贸试验区“四新经济”和重点产业的发展需要,开展差别化探索,出台《关于支持中国(湖北)自由贸易试验区重点产业全产业链创新发展的若干措施》,激发市场主体活力,促进了跨境电商和服务贸易、保税融资租赁、手机保税检测维修、平行进口汽车保税仓储、互联网在线教育等新业态发展。

二、正视差距,找准湖北自贸试验区“升级掣肘”

当前,全国已形成6个批次21个自贸试验区格局,覆盖从南到北、从沿海到内陆区域。各自贸试验区大力实施差异化发展、特色化创新,竞相角逐推出自贸试验区升级版。尽管湖北省在自贸试验区建设方面取得积极进展、积累宝贵经验,但与先进省市相比,还有很大的提升空间,主要存在以下四个方面“升级掣肘”。

掣肘之一:自主改革的实效性不明显。一是改革的自主权不够。自贸试验区“自下而上”推动改革的方式与行政体制“自上而下”授权管理体制之间存在不同程度矛盾,降低了改革的自主权和实效性,导致部分改革措施无法及时落地,一定程度上延缓了创新步伐。二是改革的协调性不够。在落实国家政策和探索制度创新过程中,不同程度存在自贸试验区与各厅局、自贸试验区各部门与当地政府部门、自贸试验区内部各职能部门以及自贸试验区片区之间权责不对等、沟通不顺畅、信息不对称等问题,导致步调不协同、政策不协调、力度不均衡,没有形成整体合力。三是改革的系统性不够。自贸试验区的体制机制改革和制度创新是一项系统工程,牵一发而动全身,往往一个改革试点推进涉及多个结构要素、多级系统层次。当前,对改革的各环节之间有机联动、相互促进不够,系统集成整合不够,存在零敲碎打调整和碎片化修补的现象,从而影响了营商环境和贸易投资便利化自由化等系统性的改善。

掣肘之二:制度创新成果转化应用不明显。一是政策举措落地生根不实。尽管各职能部门出台了不少支持政策,但仍有少部分举措孤岛化、碎片化,部分政策缺乏配套完善、持续稳定的系统支持,导致落地见效迟缓。国务院先后发文要求各部委在自由贸易试验区对涉及本部门的规章和规范性文件作相应调整,出台与试点要求相适应的管理制度。目前,经调整后的领域准入准营问题仍未彻底解决,譬如,片区外商独资职业技能培训机构项目在突破市、区层面后,一直未能落地。二是规则制度开放不够。在优化营商环境、对接世界贸易组织、世界银行等国际贸易组织方面主动性不够,合作成果不多,遵循和对接的国际通行规则标准和要求方面尚需改进,贸易自由化、贸易便利化方面的制度创新有待提升。譬如,在对标跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)和海南自贸港方面,制定外商投资负面清单等国际国内先进规则和惯例方面不够精准。三是系统集成创新能力不强。湖北自贸试验区航运行业创新发展和开放发展相对不足,沿江港口缺乏整体布局和协调分工,港口集聚能力发挥不够。运输线路和场站衔接不紧密,部分疏港铁路项目建设进度滞后。航运保税物流资源尚未形成合力,外贸集装箱港区服务能力不足。对改革的系统集成和协同高效做法探索不多,在构建新发展格局过程中积累新经验不够。

掣肘之三:高层次对外开放优势发挥不明显。一是经济外向度不高。长期以来,湖北省经济以内循环为主,2019年全省外贸依存度仅为8.6%,在中部地区排名靠后。湖北省外贸体量偏小,经济外向度较低,融入国际循环不够,扩大对外开放任重道远。二是实际外资利用率不够。截至2020年11月,来鄂投资世界500强企业超过300家,武汉市引进世界500强投资项目321个。但2019年湖北省实际利用外资仅为24亿美元,占全国比重仅为1.74%,实际外资利用率偏低,外商投资贸易的外贸主体作用发挥不够。三是开放平台服务功效不佳。湖北省自贸试验区拥有片区3个,开放口岸4个,综合保税区4个,开放服务平台若干个,但保税功能区产业同质化、发展不均衡,功能性口岸资质无法共用、信息更新不同步等问题仍然存在。片区在公共基础设施建设、产城融合发展、物流口岸功能、金融支持实体经济以及高端人才集聚等方面还存在薄弱环节。譬如,2019年天河机场出入境货运量仅占全省外贸货运量的0.4%。四是外贸龙头领军企业不多。湖北自贸试验区高新技术企业平均规模不大,企业多处于制造业产业链中端,出口型外资外贸企业数量不多、规模不大,龙头牵引作用不强。国际物流附加值偏低,规模有待扩大。

掣肘之四:片区示范带动效应不明显。一是片区示范性、带动性不够。尽管自贸试验区在制度创新方面效果明显,但在鼓励改革创新方面的激励制度不健全,改革试错容错机制不完善,对其他区域和领域的改革引领示范、推动带动效果不明显。自贸试验区在制度创新、成功经验、典型案例的推广复制方面,对省内经济开发区、高新技术开发区等园区的系统集成、辐射示范、协同带动作用不强。二是片区统筹协调不够。三个自贸片区管委会总体上依托原有高新技术开发区设立,增设部门主要承担统筹协调、制度创新的任务,省级自贸办与片区自贸办在方案谋划、力量配备、项目推进、制度创新等方面统筹不够。各片区在整体规划设计、长效合作机制对接、产业协同发展、信息平台共建共享方面还不够,尚未形成优势互补、机制互动、协同互通的格局。三是片区枢纽功能发挥不够。湖北省港口、机场、铁路等交通设施完善,但布局分散、有效衔接、互联互通不够,尚未形成完整的综合交通运输体系。

目前,上海、浙江舟山、辽宁大连、山东青岛已提出申报自由贸易港初步方案。天津、广东、四川、河南、陕西也竞相推出自贸试验区升级版方案,激烈角逐自由贸易港试点。湖北作为内陆省份的代表,是中部地区唯一发展定位为“内陆对外开放新高地”的省份(见表1),湖北省应高站位对标国际贸易标准,充分借鉴吸收先试地区成功经验,着力打造湖北自贸试验区升级版,为湖北加速融入新发展格局注入新动力、拓展新空间。

表1 中部四省自贸试验区建设情况比较

三、靶向发力,打造新时代湖北自贸试验区升级版

“十四五”期间,应准确把握湖北自贸试验区升级版内涵,立足湖北实际,大胆试、大胆闯、自主改,倒逼自贸试验区发挥改革创新和扩大开放试验田作用,着力推动自贸试验区在制度体系、布局优化、产业竞争力、服务平台等方面进行升级,着力打造湖北改革创新和内陆开放新高地,为“建成支点、走在前列、谱写新篇”作出新贡献。

(一)瞄准提升自由贸易新高度,促进制度体系升级,更大力度推动贸易投资便利化自由化

一是推动各项法规和决策部署落地见效。以贯彻落实《优化营商环境条例》和湖北省“优化营商环境30条”“十必须十不准”为抓手,着力打造贸易投资便利化自由化营商环境。进一步贯彻落实好疫情期间商务部为湖北自贸试验区出台的24条加快发展措施;进一步细化实化、督促推动落实《关于支持中国(湖北)自贸试验区深化改革创新的若干措施》,明确时间节点和责任分工,做到“挂图作战”、一体推进,确保取得实效。二是加大制度创新系统集成。在制度设计上注重系统集成、协同高效,巩固和深化近年来在解决体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新方面的改革成果,统筹推进不同改革领域的各项制度创新。强化改革成果系统集成,做好成果梳理对接,从整体上推动各项制度更加成熟更加定型,有效解决制度创新碎片化问题。加强省级和地方、主体改革和配套方案、改革举措和法治保障、试点探索和总结推广、改革任务推进和机构职能调整的配套联动,打好组合拳,增强改革系统性、整体性、协同性。三是加快与国际投资和贸易通行规则相衔接。对标国际贸易通行规则和国内先进水平,推动业务流程再造和系统重构,加快出台投资贸易自由化便利化制度及实施细则;对标跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)和海南版跨境服务贸易负面清单等国际国内先进规则,赋予片区医疗、教育、电信和数字游戏、融资租赁、保税维修等新兴服务贸易更大发展空间。

(二)瞄准融入“双循环”新发展格局,促进布局优化升级,更大范围推动纵横协同发展

一是强化与其他自贸试验区的联动协同。围绕长江经济带发展战略,强化长江经济带沿线城市的协同开放、联动发展,变“单打独斗”为“合拳出击”。构建与粤港澳大湾区的协同创新机制,对接粤港澳优势资源,服务本地产业发展,形成高水平离岸合作新机制。深化与“一带一路”国家及地区交流合作,支持企业跨境产业合作与研发。对标RECP等国际先进经贸规则,围绕人才等要素的自由流动进行制度创新。二是突出片区示范带动效应。进一步落实国家改革任务,完善对改革创新的鼓励激励政策和关键要素保障机制,强化试错容错机制,加大对自贸试验区财税人才引进支持力度,鼓励创新创造,在改革探索、典型经验推广复制等方面,强化对其他区域,特别是对省内经济开发区、高新技术开发区、工业园区的示范引领和辐射带动。三是整合优化片区资源。推动自贸试验区、临空经济示范区、综合保税区以及空港、陆港、河港等“区港联动”,加快构建具有国际竞争力的现代物流与航运体系。积极整合省内港口资源、提升港口综合效率,推动跨境贸易便利化。将武汉片区扩容,增加武汉天河机场、鄂州机场、长江港口等新片区功能区,打造航空客货运“双枢纽”基地,形成综合立体交通体系。四是构建国际化的中部大市场。加快融入“双循环”新发展格局,进一步增强口岸功能、贸易功能、服务功能,发挥中部大市场优势,积极推进大市场、大平台、大通关建设,让“买全国、卖全国”内循环模式与“买全球、卖全球”外循环模式相互结合、相互促进、相互支撑,加快构建内陆对外开放新高地。

(三)瞄准产业发展量质齐升,促进产业竞争力升级,更高质量培育优势产业和新兴业态

一是壮大战略性新兴产业规模。结合自贸试验区产业发展实际,提升现代产业聚集度,构建一批各具特色、优势互补、结构合理的战略性新兴产业。积极减税降费,引导基金政策向相关产业倾斜,抓紧布局信息技术、数字经济、生命健康等战略性新兴产业、未来产业。加大跨境电商龙头企业招商力度,引进跨境金融、跨境物流及其他相关服务企业,形成具有国际竞争力的跨境电子商务产业集群。积极扶持培育发展新业态,着力融入全球产业链、供应链分工合作体系,向全球价值链中高端攀升。二是做好全产业强链稳链工作。自贸试验区作为重要引资平台,应着力在稳定外资存量、扩大外资增量上下功夫,积极做好优势产业的强链稳链工作,引导和鼓励外资向存在短板的产业链、供应链投资。进一步放宽市场准入,缩减负面清单,让外资“能进来”“进得来”。围绕国家赋予的战略定位,打造我省特色优势产业集群,有序承接相关产业转移,围绕自贸试验区主导产业的关键链条、关键技术、关键环节,紧盯国内外知名头部企业,着力引进一批重大产业项目,提升产业竞争力。三是强化产业集成创新。结合三个片区主导产业、重点产业,进一步强化片区联动、协同创新,探索形成差异化、特色化发展新模式。聚焦新业态融合发展,推进片区先进制造业和现代服务业深度融合,打造内陆中部地区新兴产业集聚地;聚焦系统集成赋能,推进制造业加速向数字化、网络化、智能化发展;聚焦“光芯屏端网”系统协同创新,实施好关键核心技术攻关工程,形成更多具有湖北优势的独门绝技。

(四)瞄准激活各类市场主体活力,促进服务平台升级,更高水平建设开放支撑体系

一是赋予自贸试验区更大自主权。坚持立法赋权,在法律允许范围内和在清单范围内的所有事项,一揽子授权地方自贸试验区先行先试,赋予自贸试验区大胆试、大胆闯、自主改的更大改革自主权。在积极落实自贸试验区外商投资准入负面清单的基础上,进一步探索实施更短的负面清单。二是强化创新驱动平台支撑。结合湖北省自贸试验区科创企业密集度高的特点,发挥自贸试验区和自主创新示范区“双自联动”优势,加大自贸区内科技试点试验力度。进一步深化科技体制机制改革,提升中国(武汉)知识产权保护中心运行效率,大力推行科技成果知识产权混合所有制改革,完善科技成果转化股权奖励管理制度;进一步拓宽科技金融创新平台,推进科技金融产品和服务模式创新,加大科技金融股权债券融资、科技保险先行先试力度。三是搭建高层次开放服务平台。围绕内陆开放新高地建设,积极争取更多国际组织和机构落户湖北,促进政、产、学、研、资等各类主体高层次合作交流。打造国家级“一带一路”中部国际产能合作论坛,提升华创会、湖北武汉台湾周、“世界500强对话湖北”等综合性展会国际影响力。进一步创新通关监管模式、加快有效监管协作,完善国际贸易“单一窗口”、细化负面清单管理制度等,不断健全投资服务、贸易监管、金融服务、政府治理体系,有效降低开放成本,切实以平台聚要素、以平台促创新、以平台带产业。