中国民航总体工作思路的变革逻辑

文/ 高俊（中国民用航空局综合司）

日前，中国民用航空局冯正霖局长就贯彻2021年民航工作会议精神，特别是 “十四五”时期民航“一二三三四”总体工作思路进行了系统阐释、提出了明确要求。如何全面理解其中的历史逻辑、理论逻辑和时代逻辑？同时如何贯彻好落实好“十四五”时期民航总体工作思路？这些成为大家共同关注的重大问题。

一、全面把握民航工作总体思路的历史逻辑

回顾总结新中国民航72年发展历程，有代表性和典型性的总体工作思路大致经历了四次重大变革。

第一次是以周恩来总理“三句话”为代表的总体工作思路。1957年10月5日，周恩来总理在民航局报送的《中缅通航一周年的情况报告》上批示：“保证安全第一，改善服务工作，争取飞行正常”，成为民航的工作方针。这是民航历史上第一个也是比较全面的总体工作思路。“三句话”精准抓住了民航行业本质特征。其中，安全是民航事业发展的基础和前提，也是民航工作的中心；服务是民航工作的初心，也是民航行业本质属性；正常是行业运行质量的综合体现，也是人民群众最大关切。64年来，周恩来总理的“三句话”已经成为了民航工作发展的长期指导方针。

第二次是以“三句话”“八个字”“一严两抓”为代表的总体工作思路。1994年初，为打好飞行安全翻身仗，坚决制止空中劫机和不安全事件的发生，民航总局党委提出了“三句话”“八个字”“一严两抓”的民航总体工作思路。这是民航发展史上第二个也是体系化的工作思路，有四层含义或四个特点。

其中，“三句话”就是周恩来总理的“三句话”，体现出继承性；“八个字”就是要培养“团结、求实、创新、廉洁”的作风，体现出针对性；“一严” 就是“严字当头”，体现出导向性；“两抓”就是“一抓整顿，二抓改革”，“整顿”依靠的是行政教育手段，剑指思想作风和工作作风，“改革”依靠的是政府和市场的结合，剑指体制和机制的完善，体现出方法性，必须把整顿和改革作为民航发展的两个动力和两个抓手。

27年来，这一总体工作思路适应了民航改革发展和现代化管理的需要，从根本上扭转了不利的安全形势，把民航各项工作顺利推进新世纪。

第三次是以新时期“一二三三四”为代表的总体工作思路。党的十八大以来，民航局党组认真贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党的十八大精神，2016年初，提出新时期“一二三三四”民航总体工作思路。这是民航发展史上第三个也是规范化的工作思路。

其中，“一”就是始终践行人民航空为人民的根本宗旨；“二”就是坚持运输航空和通用航空两翼齐飞；第一个“三”就是坚持航空安全、真情服务和廉政风险三条底线；第二个“三”就是构建机场网、航线网和运行监控网“三张网”；“四”就是把空域资源、服务品质、适航审定和应急救援作为民航必须补齐的“四个短板弱项”。

5年多来，这一总体工作思路适应了建设民航强国战略构想的全面呈现，凸显了行业发展的重要原则和价值追求，明确了民航改革工作的主攻方向，引领中国民航完成“十三五”目标任务、推进民航大国向民航强国的转段进阶。

第四次是以“十四五”时期“一二三三四”为代表的总体工作思路。今年民航工作会议最突出的亮点是提出了“十四五”时期民航新的“一二三三四”总体工作思路。这是民航发展史上第四个也是制度化的工作思路，体现为“两不变和两大变”和“ 三个层次”的调整。也就是保持“一二三三四”的整体框架和前面的“一二三”没有变，而后面的“三”和“四”都发生显著变化。把建设“三张网络”调整为构建完善“三个体系”，即功能健全的现代化国家机场体系、系统布局效率运行的航空运输网络体系和安全高效的生产运行保障体系。同时，把补齐“四个短板”调整为开拓四个新局面，即民航产业协同发展有新格局、智慧民航建设有新突破、资源保障能力有新提升、行业治理体系和治理能力有新成效。

这一总体工作思路保持原有框架形式的稳定性，侧重内容内涵创新，也就是从解决“有没有”“有多少”向“好不好”“强不强”转变。

总结四次民航总体工作思路的变革历程，中国民航已经形成了一套依靠阶段性发展思路引领行业发展的工作方法，具有继承与创新相促进、理论与实践相结合、变与不变相统一的鲜明特点。这正是民航总体工作思路的历史逻辑。

二、深刻把握民航工作总体思路的理论逻辑

民航总体工作思路既有宏观思考，也有微观考量，有着深刻的理论逻辑。

一方面，于宏观理论处着眼。民航事业发展在不同时期呈现不同的阶段性特征和发展要求，制定或调整总体工作思路必须把握行业发展的宏观维度。“十四五”时期民航总体工作思路调整着重考虑了五个宏观因素。

从发展基础看，经过“十三五”时期的努力，我国民航市场空间越发广阔，航空公司竞争力不断增强，机场网络布局日趋合理，空管服务能力稳步提升，安全安保水平世界领先，技术保障水平显著进步，通用航空产业化发展蓄势待发、参与国际民航合作和交流程度愈加深入、民航自主创新发展体系初步形成。

从发展任务看，我国已经基本实现了从航空运输大国向单一航空运输强国的转变，转向实现从单一的航空运输强国跨入多领域民航强国。“十四五”时期，我国民航将进入发展阶段转换期、发展质量提升期、发展格局拓展期。这表明在新发展阶段，运输航空、通用航空发展要求更高、“四型机场”、“四型空管”建设现代化标准更高。

从发展主题看，高质量发展是我国民航发展到一定阶段的内在要求和必然选择，同时也是安全底线牢、运行效率高、服务品质好、经济效益佳、发展后劲足的发展，必须实现观念变革、质量变革、效率变革和动力变革，在“十四五”时期，构建一套民航高质量发展的指标体系、统计体系、政策体系、绩效体系和考核体系。

从发展环境看，尽管当前经济全球化遭遇逆流，特别是受疫情影响，全球产业链供应链面临冲击，但经济全球化的大趋势没有变，中国民航已经在全球率先触底反弹，成为全球恢复最快、运行最好的航空市场，尤其是国内市场的客运量已经接近疫情前的水平，货机市场远超同期，全年旅客运输量超过美国（暂列）位列全球第一。

从发展难度看，目前我们处在“两个大局”“两个百年”交汇交织期。据国际航协预测，到2024年国际航空运输量才能恢复到疫情以前的水平，“十四五”期间，我们要畅通航空运输循环，服务“一带一路”和国家全方位对外开放，以国内市场为战略支点，坚持自立自强，培育全球航空市场合作和竞争新优势。

另一方面，于微观理论处着手。从微观经济角度出发，为实现民航持续健康发展，需要根据不同时期的突出问题制定解决问题的发展思路。民航总体工作思路的两大着力点是扩大需求和改善供给。

从扩大需求看，总需求的一般模型为Y=C+I+(X-M),即由消费（C）、投资（I）、净出口（X为出口、M为进口）组成（政府投资、政府消费包括在投资、消费中）。2020年，我国GDP突破100万亿，消费占65.9%；人均可支配收入突破3.2万元，人均消费支出2.12万元；我国有世界上最大规模中等收入消费群体和三亿多航空人口，有巨大市场潜力。

民航仍然是国家新基建的重点，2019年初新基建政策实施以来，国家发展改革委共批准28个机场新建或改扩建项目，批复建设跑道32条，航站楼面积470万平方米，合计投资4395亿元。2020年中国民航局政府基金完成投资1050亿元，随着我国机场建设规模越来越大，投资规模还会越来越大；通用航空投资热度不减，随着低空空域改革取得突破，我国通航市场将迎来爆发增长，预计年均增速提高到16.1%。

民航是国际性行业，现阶段民航飞机、发动机、航材等需要大量进口，同时国产支线飞机已经规模化运用、大飞机将逐步进入市场。扩大民航需求，除争取国家财政和货币政策支持外，最重要的是发挥民航建设基金的杠杆作用。科学的市场需求预测是编制规划的基本前提,更是明确发展思路的重要依据。

从改善供给看，总供给的一般模型是Y=AF（K,L），即资本（K）、劳动力（L）和全要素生产率（A），F代表着产权制度，即劳动和资本以及各种生产要素的不同组合。民航是科技密集型和人才密集型行业，改善民航供给的主要途径是增加劳动数量和劳动质量，增加资本数量和提高资本质量，改善劳动与资本组合及优化资源配置，最关键的是要深化民航供给侧结构性改革。

当前，民航发展存在结构性矛盾，比如运输航空与通用航空、客机和货机、全服务航空与低成本航空、大型机场和中小机场等，要加大放管服改革力度，着力改变民航人力结构、生产结构、运力结构、运行结构、保障结构和政策结构，提供高素质人才供给、要素供给、政策供给、动力供给、制度供给，营造良好行业发展环境。民航总体工作思路的微观经济基础是要保持总需求和总供给更高水平动态平衡。

总之，只有既从宏观经济层面着眼，又从微观经济角度着手，才能准确把握民航发展的阶段性特征，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，也才能作出既与时俱进又符合实际的民航总体工作思路，这正是民航总体工作思路的理论逻辑。

三、正确把握民航工作总体思路的时代逻辑

党的十九届五中全会的核心要义是进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局。这“三新”分别明确了我国发展的历史方位、我国现代化建设的指导原则和我国经济现代化的路径选择，关乎发展方位、发展方向、发展原则、发展目的等重大政治问题。“十四五”时期民航总体工作思路调整变化适应了进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的新形势新要求。

首先是适应了进入新发展阶段的要求。民航立足新发展阶段最显著的特点是在“十四五”时期民航总体工作思路中坚持了稳中求进的总基调。除整体框架不变外，还有“五个不变”。

一是坚持发展为了人民的思想，坚持人民航空为人民这一根本宗旨长期不变。

二是恪守运输航空和通用航空发展职责，坚持实现两翼齐飞的初心使命不变。

三是坚持航空安全底线不变。正是由于我们始终把握航空安全底线，实现持续安全飞行“120+4”个月、8943万小时，连续18年确保了空防安全，培养了以中国英雄机长等为代表的一批民航安全先进典型，培育了极具行业特色的民航安全文化，我国安全水平稳居世界前列。

四是坚持真情服务底线不变。正是由于我们把真情服务作为底线要求，近年来航班正常性连续三年突破80%，2020年达到88.5%，得到人民群众广泛赞誉。

五是坚持廉政底线不变。党风廉政建设是全面从严治党的必然要求，事关各级领导干部的政治生命，也关系行业健康和谐稳定发展。

我们牢牢把握上述三条底线要求，聚焦民航发展的主要矛盾，推出1574项改革措施，“十三五”时期成为中国民航安全记录最好、发展增量最大、综合效益持续提升、运行服务品质持续提升、科教创新成果不断涌现、行业战略地位和作用持续增强、全面从严治党持续深化、应对风险挑战和完成重大任务不断取得成绩的五年。

其次是适应了贯彻新发展理念的要求。民航落实新发展理念最突出的特色是提出“四型机场”和“四强空管”建设目标，并在五个方面持续推进。

一是崇尚创新，“十三五”期间，培养行业专业人员10.2万人；推荐立项国家重点研发计划项目7项，自主知识产权的国产校验设备获得2019年国家技术发明一等奖，2个项目获国家科技进步二等奖，构建完善民航科教创新工作格局。

二是注重协调，保持“控总量、调结构”定力，提升航权、时刻等行业核心资源配置能力，完善区域民航发展战略和枢纽机场建设规划，打造基于功能定位的机场网和航线网，中西部机场、支线机场旅客吞吐量增速分别快于全国7.9、76.9个百分点，通航业务量年均增长13.7%，快于运输航空增速。

三是倡导绿色，全行业能源消费和碳排放强度稳步下降。2019年我国机场平均每客能耗和每客二氧化碳排放，分别较基线下降15.8%和28.81%。运输航空每吨公里油耗和碳排放较基线下降16.2%，在全球主要航空大国中处于领先位置。

四是厚植开放，2019年，我国已与128个国家或地区签署了双边航空运输协定，其中“一带一路”沿线国家96个，与54个国家保持定期客货运通航。民航国际业务量占比已达35.8%。

五是促进共享，围绕服务国家战略，与多个省市签订战略合作协议，优化机场布局，增强区域性枢纽功能，支持中西部和支线机场建设，完成脱贫攻坚任务，推进基本航空服务试点，航空人口突破三亿人，航空服务覆盖全国92%的地级行政单元、88%的人口、93%的GDP产区。

再次是适应了服务构建新发展格局的要求。新发展格局主要目的是构建国内循环为主、国际国内循环相互促进发展格局。民航服务构建新发展格局最鲜明的举措是在“十四五”民航总体工作思路中明确提出构建“三个体系”和开拓“四个新局”的要求。

一是构建“三个体系”支撑新发展格局。“十三五”时期基本完成打造“三张网络”任务。截至2020年，全国颁证运输机场数量增加到241个，新增跑道41条；全国航路航线总里程达到23.7万公里；运行监控信息网已全面建成，共享了54家机场和航司的数据，共享260项数据，日航班覆盖量超过12000个，航班覆盖率达95.16%，完成了国内年旅客吞吐量3000万人次以上的10座机场的A-CDM建设评估工作，为亚太地区机场A-CDM布局贡献了力量。

从建设“三张网络”调整为“构建完善三个体系”，就是构建完善功能健全的现代化国家机场体系、系统布局效率运行的航空运输网络体系、安全高效的生产运行保障体系。从“网络”到“体系”，不仅是“升级版”，而且是“加强版”；不仅有数量的要求，而且有质量的要求。

二是开拓“四个新局”服务新发展格局。“十三五”时期基本完成补齐“四个短板”。五年来共新增航路航线263条，较“十二五”时期增加19.29%；真情服务理念深入人心，专项行动效果显著，服务承诺全面落实，人民群众出行满意度更高、获得感幸福感更强；适航审定有力地支持了国产民机发展，C919大型客机进入审定试飞阶段，ARJ21支线客机进入规模化运行阶段；健全安全风险防控长效机制，理顺民航应急管理体系，完善应急处置资源保障体系，形成了以民航局运行监控中心为枢纽、行业各企事业单位共同参与的民航特色应急指挥体系，基层应急救援能力不断提升，在12个省（市）开展航空医疗救护联合试点。

“十四五”期间要服务构建新发展格局，就必须对发展思路进行战略性调整。要深化对民航战略产业地位的认识，科学统筹航空产业全链条、行业与地方、行业与军队规划发展，优化全国航空产业总体布局，推动民航产业协同发展。要以“四型机场”和“四强空管”为抓手，以智慧民航建设构建新的竞争优势，把智慧民航建设贯穿到行业发展的全过程和各领域。要重点提升航线、航权、时刻、政策、信息、数据等资源市场化配置水平，确保资源保障能力与行业发展需求相适应、相匹配。要坚持问题导向，着力破除制约行业发展的体制机制性障碍，以民航局机关为重点，提升行业治理体系和治理能力现代化水平。

总之，从补齐“四个短板”变成“四个新局”，要求我们在完善产业链、推进智慧民航建设、资源市场化配置和行业治理效能上下功夫，把短板变长版，把弱项变强项，让民航成为服务构建新发展格局的重要通道。