甘肃省集体建设用地节约集约利用评价研究

宋启全，甘良燕

甘肃省自然资源规划研究院，甘肃 兰州 730000

集体建设用地，即乡（镇）村建设用地或农村集体土地建设用地，指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。中共十八届三中全会提出“建设城乡一体的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许集体经营性建设用地入市”，此政策一经提出便获得了广泛的关注。随着工业化和城镇化的快速发展，集体建设用地布局散乱，用地粗放问题日益凸显，学者们对集体建设用地节约集约利用展开了广泛研究。从评价尺度来看，学者们大多选择市域尺度来评价建设用地节约集约利用水平[1-6]，少数学者选择村镇为研究尺度，如李楠、朱道林等采用统计评价法，对四川省金堂县竹篙镇和凤凰村建设用地节约集约利用进行了实证研究[7]，黄劲松、章勇等对浏阳市永安镇集体建设用地节约集约程度进行了分析评价[8]。从评价方法方面来看，学者们多采用熵值法，通过构建评价指标体系，进而探究城市建设用地集约利用程度[9-10]，柴铎、周小平等采用5Q+5E框架构建模型，对上海市98个乡（镇）进行实证评价[11]，关威、李淑杰等采用模糊综合评判法对长春市建设用地集约化程度进行了测算分析[12]。通过梳理相关文献，发现当前对建设用地节约集约利用评价研究多是针对市域范围开展的，对集体建设用地关注较少。本文以甘肃省为研究区，采用多因素综合评价法，对甘肃省2018年集体建设用地的相关数据进行分析，测算甘肃省集体建设用地节约集约利用水平，以期能够为村镇规划的编制、农村土地集约利用程度的提高提供一定的科学依据。

一、研究区概况与数据来源

（一）研究区概况

甘肃省（92°13′～108°46′E，32°11′～42°57′N）位于黄土高原、青藏高原、蒙古高原的交汇处，地势西南高，东北低，地形狭长，地貌复杂多样，总面积42.58万km2，下辖兰州、天水、白银等12个地级市，甘南、临夏2个自治州。截至2019年末，常驻人口2 647.43万人，地区生产总值为8 718.3亿元，一二三产业产值各增长1 050.5亿元、2 862.4亿元、4 805.4亿元，人均地区生产总值32 995元。

（二）数据来源与评价时点

人口数据、经济水平数据来源于《2018年甘肃省发展年鉴》，农村集体建设用地数据来源于2018年土地资源更新调查数据。

二、甘肃省集体建设用地现状分析

由表1可知，截至2018年末，甘肃省共有村庄用地535 035.77hm2，其中，宅基地面积最大，为271 135.63hm2，占村庄用地总面积的50.68%；其次为其他用地、经营性用地和公益性公共设施用地，面积分别为231 881.93hm2、17 328.34hm2和13 852.69hm2，占比分别为43.34%、3.24%、2.59%；空闲地面积489.26hm2，为最小，占村庄用地面积的0.09%。具体见表1和图1所示。

表1 2018年末甘肃省村庄用地一级分类面积汇总

图1 2018年末甘肃省村庄用地一级地类现状结构图

从2018年甘肃省村庄用地的二级分类面积汇总表可知，住宅用地面积最大，为271 135.63hm2；农用地面积为159 231hm2，未利用地面积为38 118.92hm2，交通运输及水利设施用地面积为31 940.63hm2，工矿用地面积为10 212.77hm2，商业服务业用地面积为7 115.57hm2，科教文卫用地面积为8 589.61hm2，机关团体新闻出版用地面积为3 212.12hm2，特殊用地面积为2 215.24hm2，公用设施用地面积为1 326.85hm2，公园与绿地面积为724.11hm2；面积最小的为湿地，为376.14hm2。具体见表2所示。

表2 2018年甘肃省村庄用地二级分类面积汇总

三、农村建设用地集约利用水平测算

（一）评价指标体系的构建

运用目标法，将评价指标与集体建设用地集约利用目标相挂钩，构建甘肃省集体建设用地集约利用评价双层结构体系。第一层即目标层，从土地利用结构、土地利用强度、用地弹性系数和土地社会经济效益四个方面反映集体建设用地集约利用状态，第二层是控制土地集约利用水平的指标层，由7个指标衡量居住用地、道路广场用地等重点建设用地类型的利用状况，评价指标体系见表3。

表3 甘肃省农村建设用地集约利用程度评价指标体系

表4 甘肃省集体建设用地节约集约利用评价指标及权重

（二）评价指标权重及标准化处理

评价指标权重采用特尔菲法确定，首先由专家对各项指标的重要性程度进行主观赋值，进而确定各评价指标对农村建设用地集约利用的影响程度。本次评价共邀请12位土地集约利用领域的专家进行打分，在互不协商的情况下完成2轮打分，计算按如下公式完成：

式中：wi为第i个目标或指标的权重；Eij为专家j对于第i个目标或指标的打分；n为专家总数。评价指标权重结果见表4。

鉴于不同评价指标具有不同的计量单位，采用极值法对数据进行无量纲化处理来消除不可公度性。标准化结果如表5所示。

表5 甘肃省评价指标标准化结果

（三）农村建设用地集约利用水平测算

土地利用集约度各目标分值按照公式（2）计算：

式中：Fi为i目标的集约度分值，Sij为i目标j指标的实现度分值，wij为i目标j指标相对i目标的权重值，n为指标个数。

土地利用集约度分值按照公式（3）计算：

上式中：F为土地利用集约度分值，Fi为i目标的集约度分值，Wi为i目标相对总目标的权重值，n为目标个数。

从表6可以看出，土地利用强度与土地利用结构的分值最高，分别为83.76和83.16，用地弹性指数分值最低；从各指标标准化结果来看，居住用地率和生活服务用地率差异较大。

表6 甘肃省目标分值计算结果

甘肃省“土地社会经济效益”目标分值为81.45分。从土地集约利用水平来看，社会经济效益是一种产出效果，但产出效果较低的原因不仅粗放利用造成的，它与地方政策支持力度、招商引资能力、财政扶持水平和区域综合竞争实力有更大的关系，这是甘肃省乃至整个西北地区面临的共性问题。

根据甘肃省实际情况，将集体建设用地集约利用状况类型，按总指数值由高到低排列，依次划分为Ⅱ型、Ⅲ型、Ⅳ型、Ⅴ型4个类型，对应集体建设用地节约集约利用程度“集约度较高”“集约度中等”“集约度较低”“集约度低”的4种情形。利用数轴法，按照总指数集聚程度分为4个类型，90分及以上、100分及以下划分为Ⅱ型、70分及以上、90分以下划分为Ⅲ型，60分及以上、70分以下0为Ⅳ型，60分以下为Ⅴ型。根据以上计算结果（如表7所示），甘肃省集体建设用地的集约度分值67.29分，集体建设用地集约利用类型为“Ⅳ型”，集约度较低，有较大的提升空间。

表7 甘肃省集约度分值计算结果

土地利用集约度分值只是一个相对数值，评价结果因用地标准、建设标准和规划标准的选择不同而有所差异，土地利用集约度分值只是判别甘肃省集约用地水平高低的相对标准。因此，应重点从各村各指标的现状值去发现其用地的特点及不足，以促进和引导农村建设用地向着高效集约的水平不断发展。

四、对策建议

（一）集体建设用地应明确规定用地强度标准

土地利用强度是衡量集体建设用地集约利用水平的重要指标之一，应在集体建设用地规划、建设阶段明确要求量化的用地强度标准，各村的居住用地容积率、建筑密度应在现有水平基础上有所提升。对于因农户经济承受能力造成土地利用强度偏低的，地方政府应适当提高建房补助及危旧房补助标准。在农村居民点整理过程中，应在保留农民生活方式的同时适当降低人均建设用地和人均居住用地面积，应适当减少居住用地范围内家畜养殖与物品堆放区域的占地面积。

（二）协调优化用地结构，进一步规范用地使用方式

从甘肃省实际情况来看，居住用地和道路广场用地占比较高，建议后续进一步规范道路广场用地的使用方式。

（三）盘活集体建设用地，深挖潜力，提高集体建设用地利用效率

通过降低人均建设用地面积、减少闲置等方式实现农村内部土地的集约利用。稳妥有序推进城乡建设用地增减挂钩，在确保建设用地总量不增加、耕地面积不减少和农民利益得到切实保障的前提下，采取撤村并点、村庄土地整治等措施，促进人口聚集，减少农村建设用地规模，加快农民居住向中心村镇集中，促进节约集约利用建设用地。