生态类项目全过程环保管家服务框架研究及其在水利工程中的实践

李建忠，魏璐芸，杨慧萍，栗永亮

(1.江苏河海环境科学研究院有限公司，江苏 南京 210007； 2.南京龙悦环境科技咨询有限公司，江苏 南京 210007)

1 环保管家起源及实践简析

自原环境保护部2016年在《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》中提出要在工业园区开展环保管家服务实践以来，各地陆续开展了一系列探索，丰富了环保管家的内涵。如浙江省环保产业协会2020年颁布的T/ZAEPI 01—2020《环保管家服务规范》 中就将环保管家界定为“第三方环境服务单位为解决服务对象在生态环境保护方面遇到的环境问题而提供的菜单式合同服务模式为载体的环境综合服务。”

国内环保管家服务模式有3种：工业企业模式、园区模式和区域模式。如江西[1]、苏州[2]、湖北[3]等地多家企业或园区聘请服务公司为其提供环保管家综合服务。江西省新余市[4]、湖南浏阳枨冲镇[5]等政府委托第三方公司对本行政区提供环保综合技术服务等。国外则有波兰的淡水资源保护[6-7]、美国城市公园规划[8]等实践。

国内外对环保管家的定位和内涵有较大的区别，具体如下：

(1)国内将环保管家界定为基于供需双方需求的服务模式，国外将环保管家(Environmental Stewardship)定义为由个体、团体或利益参与方基于不同目的和能力水平，为追求更好的环境/经济/社会效益而在不同的层面采取的进一步关护和利用环境资源的行为[9]。它是一种战略策略，强调多方参与，比如利益相关者，公众机构，社会组织，投资机构，NGO以及当地受影响社区[10-12]。但同时也只是一种动议，缺乏具体项目指导原则和约束力，很难直观定量化效果评估。

(2)国内企业或园区模式聚焦于工业区或者大型污染型企业，以事项合规性和日常运营为抓手，着眼于运行期环境管理和污染治理，忽视建设期或者运行前期生态环境问题，没有实现全过程，服务对象基本不包括生态型项目。区域环保管家着眼于实现区域环境保护目标，在这个意义上，区域环保管家模式与国外环保管家定位类似。

(3)国内环保管家服务没有引起战略重视，未被视为提升区域可持续发展水平的手段，无法参与战略决策，无法实现尽早介入和预防。

国内外环保管家服务模式的异同详见表1。

2 生态型项目环境影响简析

生态型项目是指其不利环境影响主要作用于生态系统而非环境要素的建设项目。一般来说，交通运输类(公路，铁路，城市道路和轨道交通，港口和航运，管道运输等)、水利水电、石油和天然气开采、矿山采选、电力生产(风力发电)、农业、林业、牧业、渔业、旅游等行业和海洋、海岸带开发、高压输变电线路等行业都属于生态型建设项目。生态型项目环境影响有如下特点：

表1 国内外环保管家服务模式的异同比较

(1)环境影响始于勘探、选线、设计阶段，重点发生在施工期，影响对象主要是生态系统如自然保护区、生态功能区、湿地、珍稀动物栖息地等。

(2)影响大部分不可逆或难以补偿。如对栖息地的破坏几乎不可能补偿，对鱼类洄游通道的阻隔即使采取鱼道等补偿缓解措施也只能部分减缓等。

(3)影响有一定的“欺骗性”，部分项目如水利工程以疏通河道、提高过水能力为目标，具有一定环境正效益，这会使得法人单位忽视项目的负效益，导致不够重视，行动迟疑，造成了很多项目错失了影响预防的最佳良机。

(4)生态影响一旦发生，其损失巨大，据李明阳等[13]估计外来入侵物种对我国湿地生态系统所造成的间接经济损失为693亿元/年。郭华[14]研究发现，山西贺西煤矿煤田开发对与水有关的生态损失为403.69万元/年，折合每吨煤损失1.35万元。

因此，要避免因生态型项目建设而造成无法挽回的环境影响，最重要的措施是尽早介入，采取“预防”和“过程管控”，以达到减少或不产生、万一产生不利影响能用最经济的方式予以缓解的目的。目前国内体现尽早介入思想的行动只有规划环评，但规划环评只发生在规划阶段，针对的是包含一揽子项目的专项或整体规划，能解决区域性、流域性的整体预防问题，但缺少对具体项目建设和运营期的管理指导[15]。与此同时，目前环境监理不再有法律依据，导致很多项目施工期不开展环境监理，无法保障环保措施实施到位，环境监理的缺失可能使得项目建设期产生无可挽回的损失[16]，因此对生态型项目开展全过程环保管家服务非常有必要。

3 全过程环保管家服务框架设计及要点

结合上述分析，生态型项目中开展全过程环保管家服务，需要注意以下几点：

(1)最好将环保管家服务上升为提升项目区域生态环境可持续发展水平的手段，将其它节点中环保服务纳入其框架中，战略上重视和及早规划。

(2)尽可能将更多的利益相关者纳入环保管家框架体系。

(3)要覆盖项目前期直至运行期满后的全过程，覆盖水气声固废等生态全要素。

(4)以具体项目为切入点推行，要提出可考核的指标，解决落地难的问题。

基于此，从参与时段、参与人员、目的和动机、评判标准4个方面构建环保管家服务框架，如图1所示。

图1 生态型项目环保管家服务框架

4 全过程环保管家服务要点

4.1 规划设想阶段

规划(整体或专项规划)阶段管家主要考虑规划内容与区域整体生态功能目标要求的匹配性，从宏观角度杜绝可能产生的规划矛盾或者生态问题。此时管家服务以规划环评或者规划建议等方式体现，参与方包括各类规划部门和项目投资主管部门等，服务成果为规划环评报告或规划调整建议。

4.2 项目立项阶段

此阶段管家主要考虑项目选址、规模、工艺(或运作、调度方式)等可能对选址区域的影响，要结合生态红线、三线一单等要求综合考虑。此时环保管家可以以项目环评的方式进行。

4.3 设计阶段

设计阶段管家要甄选、比较和确定项目各项环保措施，要在设计中落实费用概算。设计单位基本能确定专业性不强的措施，但若引入专业环保管家的意见，措施会更具针对性，费用测算也更能符合实际，比如专业鱼道的设计、专业性很强的生态修复措施，一般都需吸纳第三方专业机构的意见。

4.4 建设施工阶段

建设施工阶段是管家服务的重点阶段，根据项目不同，它可能包括以下几个部分。

4.4.1施工前场地调查和风险评估

选址若为工业用地且原有土壤污染未得到有效调查、评估和清理，则根据现有管理要求，需先开展场地调查和风险评估，并根据评估结果判断是否需修复。此阶段管家服务非常重要，需协助或为法人单位开展场地调查和风险评估。若需要修复，还要设计修复方案，承担或者协助法人单位委托第三方单位实施修复，并开展修复后效果评估，确保用地满足使用要求。

4.4.2施工前场地隐患排查及隐患治理

若施工场地存在环境隐患，如废弃矿坑、尾矿库、疏浚底泥重金属超标等，需开展施工前场地隐患排查。重点排查可能针对地表水、地下水和土壤产生的环境风险点和隐患点。

4.4.3环境教育培训

施工工人环保专业知识的相对欠缺可能导致项目施工期环保措施的落实大打折扣，因此施工期环保教育培训非常重要。培训对象包括法人单位、监理单位、施工单位人员等。培训内容包括项目周边生态敏感区、受保护物种及在施工区的分布、国家及地方环保法律法规、政策，项目环境隐患分析和常见问题解答，项目环保措施及企业环境违法案例解析等。

4.4.4施工期环境保护专题咨询服务

部分项目环评批复中会被要求开展某个专题科研或调查，或者编制有关规划、方案或管理文件，这部分工作建设单位自身一般无法完成，可委托环保管家单位承担，或者由管家单位代甲方甄选确定第三方承担机构，并对进程和质量进行管控。

4.4.5施工期环保措施落实或指导

大部分法人会将项目施工期需落实的环保措施或设施以总承包合同方式委托给标段施工方实施，但也可以将此部分工作剥离后统一交由环保管家进行。管家服务机构还可以代法人单位对施工方进行指导，避免措施落实打折扣。

4.4.6环境监测和生态调查

几乎所有生态型项目施工期间都需开展环境监测或生态调查，其中环境监测需要相关资质，有资质的管家机构可直接开展上述工作，或代法人甄选环境监测和生态调查单位，并且对调查和监测进程及结果进行质量把控。

4.4.7环境监理与巡查

目前，环境监理并非法定要求，环境监理的缺失使得施工期各项临时措施的落实无法得到监管和确认，发生不利影响后难以溯源和追责，存在一定的监管真空，环保管家服务可有效地填补上述真空。

4.4.8生态修复与补偿

项目一旦被要求开展生态修复或补偿，则说明其生态影响非常显著，因此修复及补偿方式也要求非常专业，一般施工单位无法实施，此时需要专业性强的管家服务机构代为落实。它根据项目特点，批复、设计文件及相关规范要求，编制修复与补偿方案，评审后予以开展修复和补偿实施工作。

4.4.9施工期环境管理台账及档案

生态型项目一般由国家投资，且一般投资额巨大，会面临更多的环保督查或资金审查，这就对项目施工期环境管理台账和档案管理提出了高要求，而这正是管家服务的优势所在。环保台账包括施工期环保咨询或施工有关的招投标工作及成果档案、环境监测监理、环保事项处置档案等等。

4.4.10环境管理体系建设

由于生态型项目一般施工周期长，涉及地理范围广，参与者多，影响对象较为敏感，因此，万一发生不良事件一般影响较大，所以生态型项目施工期的环境管理体系绝不是一个空架子，管家应协助法人单位针对项目特点、各级部门环保要求，有针对性地建立项目环境管理体系，包括机构、制度、职责、计划和各项要求等。

4.4.11环境风险评估

生态项目尤其是水利工程经常会涉及到饮用水源保护区的环境风险问题。管家可协助法人编制环境风险应急预案，建立对应的专/兼职应急队伍，并组织培训和演练，并对应急演练的效果进行评估、总结。

4.4.12环境信息公开与公共关系

大型项目推进过程中不可避免需要与各利益相关方协调，环保问题经常成为核心问题。在如今社会媒体传播模式下，稍不留神，微小的问题也可能会被放大成爆炸性事件，此时，沟通的专业及理性非常重要。管家服务机构可以协助项目建立与周边地区、新闻媒体、NGO组织的沟通管理机制，就公众关注的环境事件配合政府有关部门向影响群体、投诉群众、公众等给予客观的解释说明。

4.4.13竣工环保验收服务

竣工环保验收是环保管家的核心任务之一，所有施工期的环保管家服务最终目的是确保项目顺利通过竣工环保验收。参与了全过程环境管理管家机构更适合承担项目的竣工环保验收服务工作。

4.5 项目运营及运营期满后

运营阶段管家服务的目的是确保项目运营期污染物达标排放，且不对外界产生不利环境影响，同时尽可能增加项目的环境正效益。运营期满后，服务的主要目的是确保项目不遗留环境问题。

4.5.1污染治理设施运营与维护

服务内容包括污染治理设施的运行、调试、维护、日常监控、运行疑难问题解决、情况总结及汇报等有关内容，确保治理设施长期稳定运行，污染物长期稳定达标排放。

4.5.2环境数据信息化

部分项目被要求建设污染物排放在线监控平台，或者将污染物实时排放数据联网至公共监管平台，这部分工作专业性极强，有能力的管家服务机构可代法人开发，或者代法人单位甄选第三方成熟的设施和技术，确保质量技术参数满足监管要求，并定期做好数据的维护和统计以及异常数据的处理和汇报工作。

4.5.3运营期环境管理台账

一般来说污染型项目需申请排污许可，并按HJ 944—2018《排污单位环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范 总则(试行)》要求对运行期环保档案建档和管理。但大部分生态型项目目前都无需申请排污许可，即便如此，上级部门对其日常督查和监管也不会减少。管家服务单位应结合项目实际情况，参照管理台账的要求，对运行期所有环保台账进行建档和管理。

4.5.4服务期满后环境遗留问题

某些矿山项目在服务期满后会存在采矿塌陷、煤矸石堆场、土壤污染等环境遗留问题，按现有管理要求，遗留问题需由原所有权人解决，因此，工程服务期满后，管家服务机构可根据工程特点和管理要求，有针对性提出修复、恢复或再利用方案，并且协助业主开展修复、恢复或再利用工作，确保不遗留环境问题。

5 在水利工程中的实践

水利工程是典型的生态型项目，以安徽省长江崩岸应急治理工程为例，说明全过程管家服务对其重要作用。该工程涵盖安庆、池州、铜陵、芜湖、马鞍山等五个地市共12个河段，治理长度42.17km，治理内容主要为护脚和护坡，共抛石141万m3。涉及到自然保护区有四大家鱼种质资源保护区、长吻鮠大口鲶鳜鱼国家级水产种质资源保护区、长江刀鲚国家级水产种质资源保护区、铜陵淡水豚自然保护区、胭脂鱼自然保护区、安庆市江豚自然保护区。

法人单位在项目全过程实行了环保管家服务，邀请不同服务机构开展了如下服务：

(1)项目前期(立项和设计)分别委托专业的第三方环保机构开展了环评和参与了项目初步设计，确保环保措施有针对性。

(2)建设期对所有工段施工人员进行了共计10次以上集中环保培训，培训内容包括珍稀保护物种的识别、施工风险防范、施工环境保护注意事项、珍稀水生动物驱赶或救助程序、血吸虫防治等。

(3)编制了施工期江豚保护、废水处理、四大家鱼保护、淡水豚救助与保护、血吸虫防治、渔政管理、水环境风险应急预案、珍稀水生动物救助与暂养、增殖放流、生态修复在内的多达10个子项的环保咨询服务方案，并分发给各施工单位，指导施工。

(4)在高沿圩、永红转拐、岳王庙、江调圩、秋江圩、大砥晗、泥洲、老洲头等工段安装污水一体式处理设施和含油废水处理装置，在每个施工河面铺设了224m隔油屏。共处理生活污水293t，含油废水44.6t，极大地保护了长江水质的安全。

(5)开展了施工期环境监理，确保各项环保措施按计划落实，落实率达到95%以上，监测计划完成率100%，施工期间各污染物排放达标100%。

(6)开展了施工期环境监测和调查，水环境监测152点次，大气和声环境分别监测56点次，水生态调查为18个点次。

(7)在老洲头、大同圩、和悦洲、高沿圩四处开展了陆生生态修复，修复面积约960m2。在安庆四大家鱼种质资源保护区增殖放流7.5万尾青草鲢鳙鱼苗，在江调圩投放底栖螺类近5t。

(8)在安庆、池州、铜陵、芜湖和马鞍山5个市12个县区24个行政村(社区)开展了钉螺分布调查，查螺面积1980.99hm2，查出有螺面积1321.74hm2，组织灭螺342hm2，对407名施工人员开展了血吸虫病专项检查。

(9)开展了四大家鱼和江豚保护专项工作，要求王家洲、江调圩、幸福洲、岳王庙等4个标段调整施工进度和作业时间，避开了5—8月江豚集群活动的高峰期。优化施工方案，最大限度降低了抛石棱体高度和抛石量，从而减小了江豚的擦伤风险。更改部分材料运输方式，要求非必须水运的材料，全部改用陆路运输，避免了对江豚造成惊吓以及对江豚造成直接伤害。

(10)对施工期环保档案进行了归集和整理，形成专项档案15册。

(11)协助法人建立了施工期环境管理体系，制定和颁布施工现场11项环境保护方案和制度。

(12)编制了环境事故风险应急预案并备案，并为法人采购和配备必要的应急设备和器材，开展了应急演练环境风险评估。

(13)施工期间协助法人协调了与4个主要生态敏感区以及沿线居民关于施工期环境影响的问题，顺利解决了纠纷。

(14)协助建设单位开展了竣工环保验收工作，并顺利通过竣工环保验收。

总之，通过引入全过程环保管家服务，该工程在执行过程中没有发生一起环境风险事故、珍稀动物伤害事故、污染物超标排放事件、环境纠纷事件。项目取得了巨大的环境效益和社会效益。

6 总结和讨论

本研究对生态型项目环保管家服务模式进行了探讨，取得了一定的成果。

(1)首次明确提出应在生态型项目中实施全过程环保管家，它既可有效填补环境监理缺失造成的监管真空，又能兼顾生态型项目影响独有特点，是适合生态型项目全过程全要素环境管理的模式。

(2)建议环保主管部门将全流程环保管家服务视作提升区域可持续发展水平的一种模式或手段，以生态型项目为切入点，尽可能将更多的相关者纳入服务框架体系，并对阶段结果进行考核，确保管家服务对区域可持续发展水平的提升效果。

(3)推行全过程环保管家服务框架并非取代规划环评、项目环评或竣工验收等传统环保服务，反而是将传统意义上节点式环保服务纳入整个流程框架，是对现有节点式环境保护管理的升级和整合。

(4)环保管家并非是“助手式”服务，而是强调管家单位直接参与环境管理和治理。它强化了法人对全过程环境保护的理解，避免部分法人单位认为项目环境保护仅等于环评或者竣工环保的浅显认识，对加强生态保护有着重要的意义。

(5)全过程环保管家服务强调的是服务模式全覆盖，并非强调服务机构全程由同一机构担任，法人单位可在不同阶段邀请不同机构参与。实行全过程环保管家服务，可让法人单位达到“省钱、省心、省力”的效果。