鼓励大众创业万众创新 进一步稳定扩大就业

陕西省社会科学院经济研究所课题组

新冠疫情爆发以来，陕西通过制度建设和实践推进，在以“双创”稳就业、促就业方面效果显著。但是，陕西的就业环境依旧严峻，需要多措并举激发人民群众的创新能力和创业热情。应充分发挥多元主体作用，不断凝聚创新创业合力;积极打造高端承载平台，提升创业就业带动能力;持续完善金融服务体系，为创新创业提供资金保障;持续优化营商环境，不断激发创新创业内在动力;加大低收入群体帮扶，全面提升创业就业水平。

2020年新冠疫情对陕西就业市场带来了巨大冲击，同年7月，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署要全面做好“六稳”工作、落实“六保”任务，应对疫情冲击和发展环境变化，必须贯彻创新驱动发展战略，深入推进“大众创业、万众创新”（简称“双创”），激发市场活力和社会创造力，以新动能支撑保就业保市场主体。

以“双创”稳就业、促就业成为

新时代经济社会发展的新趋势

经济学界认为，以“双创”带动就业体现了新常态经济社会中“以人为本发展”的本质要求，是对市场就业机制相关理论的创新与完善;不但具有促进经济发展的“倍增效应”，也具有带动更多就业的“倍增效应”和促进民生改善与社会和谐的“溢出效应”。创新创业“既可以扩大就业、增加居民收入，又有利于促进社会纵向流动和公平正义”，对我国实施就业优先战略、完善就业促进长效机制、形成就业新格局具有深远的现实意义。

大众创业、万众创新，通过创新创业带动就业，是在对现阶段我国经济社会发展特征和今后一段时期发展趋势的正确判断下，主动作为，提出和推动的重大战略决策，不但能够激发人民群众的创新能力和创业热情，还能进一步促进我国经济社会转型升级，是经济社会发展的内在要求和必然选择。

首先，国际经济环境的变化对我国就业环境带来巨大影响，“双创”将有效扩展就业空间。贸易摩擦的持续发展和全球价值链的重构，开启了新一轮经济格局的改变，导致了就业结构的深度调整，给就业市场带来冲击。通过“双创”主动作为，合理配置和高效利用人力人才资源，充分发挥其主动积极作用，成为我国在新一轮全球竞争中获得新的比较优势，争得先机的重要方式。

其次，陕西劳动力供给总量仍然处于高位承压的状态，使“双创”成为拓宽就业渠道的重要模式。2019年人口变动情况抽样调查结果显示，陕西常住人口发展进入转折期，劳动年龄人口供给已经进入下行通道，劳动力要素已经由以增量投入为主转向增量存量开发并重。“双创”能够充分开发和利用现有人力资源，激发劳动者的创造潜能，从数量型人口红利转向数量与素质型人口红利并重，发挥经济社会发展的潜力。2020年末实有市场主体442.17万户，同比增长12.14%。这表明陕西的创业活跃度很高，以“双创”稳就业促就业的潜力巨大。随着陕西市场主体总量持续增长，创业主体日趋多元，劳动者自主创业、自主择业和自由流动将成为未来市场就业的主流。

技术进步突破了资源配置的时空约束，大大拓展了劳动就业的时空选择机会。“双创”使各种要素更加公平、自由、快捷地进行有效配置，催生出许多新职业、新岗位、新就业方式，激发了新活力、新动力。创新创业与互联网技术等现代信息技术的不断融合，培育了以电子商务为代表的新产业新业态的发展，为实现更加充分、更高质量的就业，实现人人参与又人人受益的包容性增长提供了可行的实践路径。

陕西以“双创”稳就业、促就业的政策效果显著

新冠疫情爆发以来，陕西省委省政府通过加强政策引导，在制度建设和实践推进方面显现出良好的政策效应，夯实了稳就业的基础。人社厅通过持续扩大创业服务平台建设规模、加大融资贷款支持力度、营造浓厚创业氛围等措施优化创业环境。教育厅全面落实就业责任，通过加强顶层设计、线上线下平台互联互动、挖掘就业岗位、优化就业指导服务等措施落实高校毕业生就业帮扶工作。发改委加快重大工程项目、出口重点企业开复工，通过“应开尽开”“应放尽放”“应保尽保”稳定就业岗位，拓宽就业新渠道。扶贫办积极配合省人社厅，积极应对疫情影响，在紧盯“三类人群”做好就业帮扶的同时支持各类扶贫龙头企业和扶贫车间复工复产，开发公益岗位，帮助贫困劳动力稳岗就业。妇联贯彻实施三秦巾帼创业行动，通过强化宣传引导、强化技能培训、创新服务举措等措施探索有效路径，助力妇女创业就业。此外，传统行业在疫情期间通过全面激发新消费、新动能、新活力，有效吸纳就业，形成了以新型地摊经济为代表的就业路径，全面激发市场潛力促进就业。

目前，陕西城镇新增就业向好趋势凸显，第三产业成为吸纳就业的主力军。截至2020年底，陕西城镇新增就业43.2万人，完成年度目标任务（38万人）的113.69%，城镇新增就业向好趋势凸显。从三次产业来看，陕西2020年三季度从事批发零售、交通运输及住宿餐饮等第三产业的就业人口占总就业人口的比重为49.2%;从事制造业、建筑业等第二产业就业人口占22.4%;从事农林牧渔业等第一产业就业人口占28.4%，就业人口产业结构分布呈现“三一二”的排序，第三产业成为吸纳就业的主力军。退役军人就业形势整体稳中向好，就业率比上年度提高0.6个百分点。2020年城镇登记失业率3.2%，低于全国同期登记失业率。

主要劳动年龄人口劳动参与率和就业人口比环比上升。截至2020年10月，陕西劳动参与率和就业人口比分别为64.5%和61.8%，环比分别持平和下降0.1个百分点，同比分别下降1.0和1.4个百分点。从城镇样本情况看，劳动参与率和就业人口比分别为59.9%和56.7%，环比分别下降0.5和0.6个百分点，同比分别下降2.5和7.6个百分点;从农村样本情况看，劳动参与率和就业人口比分别为75.3%和73.7%，环比分别上升1.2和0.9个百分点，同比分别上升2.5和2.2百分点。

高校毕业生就业矛盾逐渐缓和。2020年陕西高校毕业生就业率达到81.64%，其中，研究生就业率为90.61%、本科生为78.95%、专科（高职）生为82.68%。从就业偏好看，高校毕业生更倾向于流入经济发达地区。从城乡生源就业率看，城镇生源毕业生就业率为77.85%，农村生源毕业生就业率为81.97%。从性别就业率看，男性就业率远高于女性，男性就业率为83.28%，女性毕业生就业率为80.04%。此外，截至2020年11月，陕西98所高校自主创业大学生6200人。通过对建档立卡贫困家庭毕业生等困难群体有针对性地开展就业岗位推送，贫困生就业率达到88.9%。

贫困劳动力就业形势趋稳。截至2020年10月，陕西202.12万贫困劳动力实现就业创业，比上年增加13.75%。全省县级以上各类扶贫龙头企业2794家已全部复工，1538家扶贫车间开工复工1512家、开复工率达98.31%，网上招聘贫困劳动力3.05万人，已安排的33933个扶贫项目已开工33414个、开工率达98.47%，有就业意愿的“零就业”贫困家庭保持动态清零。

农村妇女“就业难”现象逐渐缓和。受传统观念影响，女性失业人数明显高于男性，大部分农村留守妇女创业就业更加困难。2020年疫情以来，省妇联通过对企业用工需求摸底及跟相关部门沟通对接，通过各级妇联组织的微信公众号等网络平台发布用工信息，梳理妇女就业意愿，加大妇女就业技能培训，农村妇女就业难问题得到一定缓和。

“双创”平台在快速发展中引领创业带动就业

新型“双创”平台数量和空间快速增长，形成了以高新区嘉会坊为代表的初创实体孵化型平台、以西安电子科技大学国家“双创”示范基地为代表的综合性双创服务型平台、以西安光机所国家双创示范基地为代表的技术创新推动型服务平台、以柞水电商为代表的产业链条整合型服务平台等四类“双创”平台，这些“双创”平台通过创新与创业相结合、线上与线下相结合、孵化与投资相结合，为创业者提供良好的工作空间、网络空间、社交空间和资源共享空间。

疫情期间，各类平台立足自身优势，发挥了各类引领创业带动就业的积极作用。西安电子科技大学国家“双创”示范基地通过信息化线上教学的改革、利用“云”服务优化就业服务、持续推进“双创”项目等措施，解决疫情影响下高校毕业生的就业创业问题。中科创星作为西安光机所国家“双创”示范基地的专业化一站式平台，在抗击新冠肺炎疫情过程中，积极对接疫情防控关键点，发挥自身所长，积极协调复工复产，开发出基因检测、空气成像等科技利器，深耕硬科技赛道，实现逆势募资。柞水县政府通过疫情期间电商迅速发展的市场空间，全面完善柞水电商平台，引入了农产品上行的电商基础设施，积极支持线上销售，组织电商服务下沉到更多农户，推广“农超对接、农企对接、农社对接、农校对接”模式，打通贫困户农产品销售渠道，推动涉贫农产品直供直销，更多吸纳贫困劳动力就业，提高带贫率。

“双创”稳就业、促就业过程中仍面临许多挑战

陕西的就业环境依旧严峻，企业吸纳就业能力发挥不足。2020年陕西企业总数和规模增速放缓，尤其是第三产业的诸多领域受疫情影响仍未恢复到正常水平，产业规模不足，很难形成稳定的就业环境。疫情影响下，制造业用工规模呈缩减趋势，企业普遍存在生产成本高，生产经营困难，企业效益低等问题。企业用工总量有所压缩，许多单位继续缩减招聘计划，企业用工招聘要求明显提高，但是高技能人才持续短缺。同时，随着技术进步、产业升级，机械化、自动化与智能化生产线使传统行业低端、重复性工作机会加速流失，产业升级造成招工难与就业难的问题并存。

就业市场的结构性矛盾明显，市场潜力亟待进一步开拓。陕西作为科教大省，毕业生总量大且留陕就业的意愿强烈，2020年在省内就业的人数占62.81%，就业需求很大。高校毕业生就业竞争压力较强，不就业、慢就业现象一直存在。2020年以来，新冠疫情对常规招聘、培训活动的冲击，阻塞了传统就业渠道，导致人才市场上供需结构性矛盾突出。就业平台信息化建设的滞后，进一步导致了信息渠道传递的不对称问题，人才市场供需不匹配的矛盾进一步激化，扩就业面临较大压力，导致不就业、缓就业问题持续。

“双创”平台的管理体系不完善，尚未建立起流畅的管理与协调机制。陕西“双创”平台空间归属的管理部门较多，缺乏集中领导机构，对“双创”工作的统筹能力不强。由于缺乏协调机制，有时政出多门，办事程序过于繁杂，办事效率不高，平台资料缺乏整体的“台帐”，影响“双创”成效。此外，虽然陕西已经拥有个别较为成熟的“双创”示范平台，但是仍然缺乏行业标准，许多团队的管理水平和专业质量难以匹配和支撑自身发展需要，致使陕西“双创”平台的运营模式单一，盈利能力不足。在营商环境方面，部分政策操作性不强，一些企业运营的“众创空间”对创业者收取租金较高，一些优惠政策创业者实际受惠有限。

“双创”生态环境仍待改善，创新创业文化氛围不浓。科技创业投资引导基金的引导作用较弱，中小企业贷款补償资金池的政策引导作用发挥有限。支持创新创业的金融组织和金融产品少，科技创业融资平台建设步伐慢，融资难依然是制约小微企业发展的“老大难”问题。开放共享的创新网络尚未形成，促进“双创”的各项社会资源共享水平较低，推动“双创”项目的常规培训亟需扩大。陕西自主创业比例低于全国平均水平，社会缺乏创新创业文化，和陕西科技人才资源大户的优势不符。政府、社会围绕“双创”开展的各类公益活动不多，“双创”人文环境培育尚在初期阶段。

陕西“双创”稳就业、促就业还需多措并举

一是要充分发挥多元主体作用，不断凝聚创新创业合力。发挥各级政府的政策引导作用。持续推动大学生、海外归来人才、科技人员、返乡农民等“新四军”就业。加快落实创新创业系列政策措施，实施动态监管。积极引导“众创空间”各方力量，营造良好的创新创业氛围。鼓励支持高校通过校友经济平台，推动企业家校友帮扶大学生创业就业。继续推动科研院所、高校、企业开发科研助理岗位，缓解毕业生就业压力。发挥大企业创业就业带动作用。支持大企业与地方政府、高校共建创业孵化园区，推动科技成果高效转化。加强企业和高校合作，依托企业共建人才培养基地、实习实践基地，充分释放岗位需求;支持企业将具备创新能力和发展潜力的毕业生创业团队纳入人才储备和合作计划，通过职业微展示、创业合伙人招募等方式，拓宽创业带动就业渠道。发挥大企业专业能力强、终端客户多、网络渠道健全等优势，为创业机构和服务人员提供专业技术支撑，降低创业门槛、加速规范化发展。发挥高校对学生创新创业能力的培养。完善高校创新创业教育体系，提高创业教育的实操性，培养大学生的创新思维和企业家精神。支持高校通过多种方式引进或培养专业知识与创业经验兼具的创业导师，开设创新创业优质课程。建立大学生创新创业服务中心，组织学生参与各类创新创业大赛，积极搭建大学生创新创业项目与社会资源对接的平台，形成创业良好氛围。积极搭建校友经济平台，推动校友企业家帮扶大学生创业和就业。

二是要积极打造高端承载平台，提升创业就业带动能力。要做大科技创新平台，鼓励以光机所、有色院为代表的科研院所平台化发展，建立科技创新联盟、开放实验室、科技资源共享服務平台。在省级层面搭建硬科技全产业链培育体系，培育一批以先导院、中科天塔为代表的硬科技平台，为硬科技企业成长提供专业化配套、集群化发展支撑。搭建成果转化平台，健全科技资源开放共享机制，鼓励科研人员开展技术开发、技术咨询、技术培训等，实现科技创新与企业创新创业深度融合。做强“众创空间”孵化平台。以省内8家国家双创示范基地为引领，围绕打造专业化特色化孵化平台，推动创业孵化载体深度赋能，推广成熟模式激活创新动力，促进现有孵化资源配置的高效利用。加快构建产学研融通创新创业体系，支持高校及科研院所、大中型企业建设众创空间孵化器，更好地实现创业带动就业，稳步提高就业质量。做优公共服务平台。积极培育一批基于互联网的创新创业及公共服务平台，集聚创新创业资源，为初创企业及中小微企业提供创业培训、市场营销、知识产权、企业管理、会计财务、法律顾问、现代物流、检测检验等专业化服务。打造以省内重点高校为主的大型招聘平台，精准对接就业资源。

三是要持续完善金融服务体系，为创新创业提供资金保障。强化政府引导资金作用。建立和完善创业投资引导基金，引导更多金融资源支持早中期创新型企业、小微企业发展。探索建立统一的创新创业发展专项资金，并列入地方各级政府年度财政预算。推进财政资金补贴创业方式多样化，对于创新创业评估为优秀的小微企业，财政给予二次贷款全额贴息;根据科技型小微企业吸纳大学生数量决定贷款贴息额度;对入驻众创空间的初创企业，符合条件的按规定给予租金补贴。不断拓宽创业融资渠道。支持股权投资、风险投资等创业投资机构发展，引导金融机构设立科技支行、科技信贷事业部、科技金融中心，推动早中期的创业企业和成长型中小创业企业加快发展。推动企业科创板上市融资。抓住注册制机遇，积极推动独角兽及硬科技企业科创板上市，推动其规模化发展，不断提高吸纳就业能力和创业示范引领作用。

四是要持续优化营商环境，不断激发创新创业内在动力。不断优化政务服务环境。推进政务服务“秒批”清单，实现企业开办全程“零见面”、半天办结。实行差别化税收优惠政策，建设“创业苗圃+孵化器+加速器”的全链条式孵化体系，降低创新创业者的成本和风险。制定责任清单，推动财税金融支持“双创”优惠政策切实落地。全面优化知识产权环境。积极探索知识产权综合行政管理机制，积极开展赋予科研人员职务科技成果所有权长期使用权试点，实行以增加知识价值为导向的人才激励机制，完善科技成果、知识产权归属和利益分享机制。建立知识产权保护体系，保护创新者合法权益，不断激发人才创新创业内在动力。积极优化社会创新发展环境。推广建设社区型众创空间，促进人才、平台、成果、技术等优势资源整合聚集。建设创新创业展览展示空间，拓宽创新创业交流空间。举办各级各类双创比赛、培训、论坛等活动，加强典型宣传和舆论引导，营造鼓励创新、宽容失败的社会氛围。

五是要加大低收入群体帮扶，全面提升创业就业水平。深入加大城市低收入群体就业创业帮扶。进一步完善地摊经济有关政策，坚持柔性执法和审慎包容监管。合理规划摊位街区和摆摊时间，明确摊位街区的空间规模、业态特点、服务特色，赋予文化内涵和创新元素，引导城市地摊有序化发展，打造一批条件好、特色鲜明、有一定知名度的“夜经济”特色街区，提升地摊经济主体的经济效益，为稳就业扩就业提供支撑。加大返乡入乡创业人员支持力度。通过线上线下，加大对乡村创业就业人员的技能培训，强化创业就业技能。发挥互联网平台企业作用，引导大学生创客、返乡能人开展“互联网+农业+乡村旅游”等创业就业项目。加强农村留守妇女就业创业帮扶。采用“妇联+合作组织+留守妇女”的模式，培训留守妇女掌握生产技能，搭建留守妇女创业就业管理服务平台，在创业培训、小额担保贷款等方面提供服务。以陕西省女企业家协会为平台，引导女企业家与留守妇女开展结对帮扶等活动促进就业创业。

作者简介

课题组组长：裴成荣  陕西省社会科学院学术委员会副主任、经济研究所所长、二级研究员，研究方向为区域经济，城市经济

主要成员：顾 菁 张 馨 屈晓东