土地政策约束下的乡村旅游空间规划探析——以湖北省天梯村为例

冯群超，彭晓果

(湖北大学 资源环境学院，湖北 武汉 430062)

目前，国内关于旅游空间规划的研究成果较少，笔者以中国知网收录期刊载文数据库为查询对象，仅检索到相关研究文献约20篇. 其研究内容主要探讨了旅游的空间结构、布局和优化策略[1-7]；对旅游空间规划的影响因素[8]和基础理论[9]少有分析. 空间规划离不开土地这个载体，在土地政策干预下，全国各地乡村旅游开发比较普遍地存在着旅游空间规划内容不能落地或落地后有违规违法等现象. 但是，国内却极少有学者探讨土地政策影响下旅游空间规划的路径(截至成文，中国知网尚未查阅到相关论文). 因此，通过探讨土地政策对乡村旅游空间规划的影响，旨在丰富国内有关旅游空间规划的研究成果和促进乡村旅游的可持续发展，助力于乡村振兴战略.

1 土地政策约束规划的由来

根据国内学者有关旅游空间规划的相关定义及内涵可知[10-11]，乡村旅游空间规划的实质是乡村空间基于旅游路径的重新分配，是对乡村旅游空间、空间关系以及空间中旅游者的行为和旅游活动予以规划的过程，其目的是为了创造一个更合理的土地利用方式，平衡保护环境和旅游发展两方面的需求，以达成社会和经济发展的总目标. 土地政策是指政府在特定时期为实现一定的政治、经济、文化和社会目标所制定的用于规范和调整土地开发利用行为，以及土地开发利用过程中所形成的各种社会关系的一系列法律、法规、办法、意见和规范性文件的总称或概括[12]. 结合全国各地乡村旅游开发经验以及乡村旅游空间规划的实质和目的可知，在土地政策的干预下，乡村可供旅游开发使用的土地并不匹配乡村旅游发展对土地的需求，同时由于部分规划内容不是严格按照土地政策的相关规定来进行，因此全国各地乡村旅游在开发过程中违规违法使用土地的情况均有存在. 如据《关于浙江省“休闲农业”土地使用状况及管理的调查》不完全统计，浙江省各地已经和正在查处涉及“休闲农业”的土地违法违规建设项目共141个，占地面积高达1 988.7亩. 通过分析乡村旅游涉及的土地使用违法案例可知，主要存在两个方面的违规违法使用情况：一是不改变土地用途，但不按照土地政策相关规定使用土地，如利用基本农田来发展林果业和挖塘养鱼；二是改变土地用途，未经依法审批将非建设用地用于旅游设施建设，这也是导致乡村旅游开发涉及违规违法使用土地的最主要原因. 由此可见，土地政策并不会直接限定乡村旅游空间规划内容，而是通过控制土地开发利用方式来约束乡村旅游空间规划，其约束作用主要体现在通过控制建设用地量以限制旅游设施的建设.

2 土地政策约束规划的具体表现

依据乡村旅游的开发经验可知，乡村旅游作为一种旅游形式，需要以乡村旅游资源作为吸引，以旅游设施作为支撑，满足游客观光、游览、娱乐、休闲、度假和购物等各种旅游活动等需求. 因此，从空间需求角度上看，乡村旅游空间规划既要考虑旅游资源开发所需的空间，又要考虑旅游设施建设所需的空间，为了便于研究，本文以景点空间表示旅游资源开发所需空间，以旅游设施空间表示建设旅游设施所需空间，并通过土地政策对不同空间的影响来反映其对规划的约束作用. 结合前文可知，在土地政策的约束下乡村土地资源不能按照旅游开发对使用土地的需求进行供给，尤其在控制建设用地量对旅游设施建设空间的约束作用特别凸显. 同时，由于旅游开发为了更好的展现旅游资源的观赏性，需要对旅游资源原貌进行改造，部分内容会涉及改变土地利用现状，如改变传统小麦种植方式打造“麦田怪圈”，但不会改变政策规定的土地用途，土地政策对其影响较小，如图1所示.

3 土地政策约束下乡村旅游空间规划模型

由于土地政策对乡村旅游空间规划影响主要通过约束旅游设施的建设空间来体现，因此土地政策约束下的乡村旅游空间规划模型的构建主要是为了解决旅游设施空间用地问题. 该模型需要依据运筹学思想来构建，其目的是为了在土地政策约束下寻找一条最佳的旅游空间规划思路，解决旅游设施空间的用地问题. 在构建模型之前，需要明确旅游设施空间用地、政策约束条件、政策约束范围和政策可调控范围等概念.

3.1 旅游设施空间用地

本文旅游设施用地指为游客的旅游活动提供饮食、住宿、交通、游览、购物及文娱、康养、体育等活动而建造的建筑物及其构筑物等建设用地.

3.2 政策约束条件

本文将土地政策中对于土地使用条件作为政策约束条件. 如当项目涉及基本农田时，由于《基本农田保护条例》规定，基本农田保护区禁止改变土地用途而用来建房、发展林果业和挖塘养鱼等，同时《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》规定，在基本农田上的农业结构调整严格限定在种植业(主要包括粮、棉、油、麻、丝、茶、糖、菜、烟、果、药、杂等作物生产)范围内，所以与基本农田有关的规划内容既要满足相关土地政策对于土地用途的“禁止范围”，也要满足土地政策对其用途的“限定范围”，这里的“禁止范围”和“限定范围”便是政策约束条件.

3.3 政策约束范围和政策可调控范围

由于不同性质的土地资源在空间上存在具体范围，土地政策对规划的约束范围就可以通过土地载体在空间上展现出来. 本文把受到土地政策严格保护不能转为建设用地的土地范围作为土地政策约束范围，如基本农田保护范围、国家一级公益林范围等；将能够通过土地政策中的调控措施有条件地转为建设用地的土地范围作为土地政策可调控范围，未被纳入基本农田范围内的耕地可以通过“占补平衡”的方式向有关部门依法审批进行使用，国家二级公益林地可以按照“增减平衡”的原则调出和使用等.

3.4 模型构建

本文构建的土地政策约束下乡村旅游空间规划模型如图2所示. 在确定乡村旅游空间规划内容时，首先确定乡村旅游空间规划所需的范围，然后依据规划区土地使用现状、乡村旅游适宜性、政策约束条件等制订初步的旅游空间规划思路，并确定旅游设施空间用地范围. 同时，根据该区域的土地利用总体规划和政策约束范围，确定可直接用于旅游设施建设用地，并判断可直接建设旅游设施的用地是否满足旅游设施空间用地范围要求. 最后可通过调整政策约束范围以扩充可建设用地范围和调整规划内容等方式确定旅游空间的用地范围，并根据旅游空间用地范围及主要建设内容最终确定旅游空间规划方案.

4 研究区概况

4.1 案例地概况

天梯田园新村并不是一个自然行政村，而是依据旅游特色定义的名称，由牌楼村七组、八组、九组和十组组成，在相关的旅游总体规划中分为乡村度假区、森林狩猎区、生态农业区三个板块. 目前天梯田园新村正在积极筹备乡村旅游度假区板块的修建性旅游规划. 规划区田园风光优美，林地景观奇特，乡村聚落格局保存良好，神歌、通山山歌、通山山鼓等民俗文化丰富深厚，适合开发乡村旅游. 该地区土地利用类型主要为耕地、林地和住宅用地等，其中大部分耕地已被划入基本农田保护范围，部分林地被划入湖北省二级天然林保护范围.

4.2 旅游空间规划确定

4.2.1 旅游设施空间用地范围的确定依据规划区土地资源及相关土地政策，将规划区内的基本农田保护范围不能用于旅游设施空间规划视为政策约束范围；湖北省二级天然林保护范围及其它林地(湖北省二级天然林保护范围以外的所有林地)和耕地(基本农田保护范围外的所有耕地)均为政策可调控范围. 根据规划区的土地利用现状，目前仅有住宅用地能够用于旅游设施建设空间，但体量不能满足旅游开发的实际需求，因此需要将政策可调控范围的部分用地调整为旅游建设用地，以满足旅游开发需求. 最终根据旅游发展需要及土地实际情况确定了以部分林地(不含湖北省二级天然林)作为旅游设施的空间用地补充.

4.2.2 规划内容的确定规划方案最终确定了规划区以林地景观、田园景观及传统村落为主要旅游资源来打造景点空间，确定了以湖北省二级天然林保护范围外的林地及住宅用地作为旅游设施的空间用地. 由于旅游资源的开发方向与其配套的旅游设施密切相关，所以依据旅游设施及主要旅游资源的分布情况，确定了林地景观、景点空间的开发方向以满足游客观光、娱乐、度假等旅游活动为主，中部的田园风光景点空间开发方向以满足游客休闲、观光等旅游活动为主，传统村落旅游资源的景点空间开发方向以满足游客文化体验、购物、住宿等旅游活动为主.

5 土地政策约束下旅游设施用地建议

5.1 编制土地利用总体规划应为旅游发展预留用地

各地在编制土地利用总体规划时会根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件等预留建设用地，同时为了加强城乡建设用地的空间管制，划定了“三界四区”. 但是，由于旅游空间规划主要是站在旅游需求的角度，确定建设用地量以及空间范围，难免会与土地利用总体规划预留的建设用地指标和建设范围发生冲突. 为了规避这个问题，各地在编制土地利用总体规划时，应根据各乡村旅游空间规划建设用地需求进行指标和范围的调整.

5.2 以“点状供地”解决用地需求

乡村旅游开发出于环境保护和景观营造的考虑，相关旅游设施设计较小且分散，但由于土地政策的约束，乡村建设用地供给不能满足这种旅游设施建设用地需求. 为了切实满足这种需要和避免土地资源的浪费，在旅游空间规划过程中可结合旅游设施空间特征，因地制宜，以必要合理的环境用地，按建筑物占地面积、间距范围进行点状布局，通过点状供地满足旅游设施建设用地需求.

5.3 尽快落地旅游用地指标政策

在符合国家相关法规前提下，尽早明确旅游设施建设用地标准和管理办法，相关决策与管理部门当结合现状，合法合规地出台有关标准与办法. 这是保障旅游设施建设实操的有效前提和规避乡村旅游开发违规违法使用土地的关键.

通过阐述土地政策约束的由来，构建了土地政策约束下乡村旅游空间规划路径模型，提出了旅游设施用地的相关建议，旨在探究土地政策约束下的最佳乡村旅游空间规划思路，丰富相关的旅游空间规划研究. 但是，乡村旅游空间规划还会受到其他因素的影响，如旅游市场、交通、地理区位、旅游资源分布情况等，本研究并不能直接确定旅游设施空间的具体内容、位置及规模，仅作为规划旅游设施的用地范围时在一定程度上对乡村旅游空间规划施以影响. 因此，本文当然存在一定的局限性. 后续研究将一步解放思想，纳入更多的影响因素分析，使乡村旅游空间规划落在实锤上.