水资源治理公共政策效应评价——以钱塘江“五水共治”为例

黄 宾，陈惠雄，张海娜

（1.浙江水利水电学院经济与管理学院，杭州310018；2.浙江财经大学工商管理学院，杭州310018）

0 引 言

水污染、水稀缺与水系退化等综合性水资源环境问题已经成为当今世界经济社会发展矛盾的聚焦点，并对我国可持续发展显现出全面的承载力约束，导致居民的水幸福感下降。在水资源环境矛盾和人地关系已经发生重大改变的今天，如何集成处理各种水资源环境关系，在供水、节水、治水、排水以及防治水患方面形成优良的公共政策体系，是目前水资源集成管理需要解决的重大课题。2012年，国务院颁布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》。通过构建严格的水资源管理制度，实现有限水资源预算约束条件下的最优配置与利用，使水资源真正成为流域居民的幸福之源，成为一个具有紧迫性与系统性的集成管理工程大题。

在此背景下，国内学者结合国际上水资源管理研究的新趋势，对我国实行多维度集成治水的公共政策效应评估做了大量的探索研究，水资源治理的公共政策效果也成为各级政府关注的重大焦点。政策实施者和利益相关者希望通过公共政策效应评价来帮助指导实现政策目标和纠正政策偏差，实现基于水生态优化的经济社会可持续发展。2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，黄河流域的生态环境脆弱，水资源保障形势严峻，并指明了通过综合治理、系统治理和源头治理等手段全面推进水生态保护和高质量发展的治理思路，实现让黄河成为造福人民的幸福河的宏伟目标。这进一步促进了各地政府对流域水资源治理的政策集成应对与资金投入。

浙江省政府于2013年11月提出“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”的“五水共治”重大战略决策，投入5 000 亿元用于五水共治工程。这一方面是通过运用公共政策治理手段，探索基于政府决策、项目牵头、市场协同、信息与工程技术支持的新的集成治水路径，另一方面也源于日趋严峻的综合性水资源环境问题。作为东部经济发达省份，在经历了40年的高速经济增长后，工业化过程中的人地山水关系已经发生了重大变化。由于水田大量旱地化以及水资源大量配置到工业用水，浙江省由粮食主产区变成了粮食主销区，粮食种植面积由20世纪50年代的326.35万hm2下降到目前的约125万hm2，水系保墒能力显著退化。而工业用水与现代城市生活用水激增，导致人、地、水、产业发展呈现出新的矛盾特征，甚至激化为人与人、人与自然、公民与政府之间的关系对抗［1］。除了水资源“量”方面的问题外，“质”方面的问题由于与人的健康直接相关，同样容易引发人们关注，浙江多地出现的群众邀请“环保局局长下河游泳”事件就是典型。

“五水共治”是浙江省政府集成管理区域水资源与经济社会协调发展的一项重大战略举措，把五大项治水目标纳入一个系统工程，通过财政转移支付、调整产业结构等系统协同手段，集成治理水生态环境。“五水共治”公共政策的工作重点是通过整治水环境以治污水，通过强库、固堤、扩排以防洪水，消除易洪涝地区排水障碍以排涝水，通过开源、引调、提升水质以保供水，通过降低漏损率、提高回收率以抓节水，从而形成一套集成治水的系统工程，最终通过集成治理水环境以系统提升区域可持续发展能力，增强流域居民基于水资源环境综合治理的获得感与幸福感水平。本文以钱塘江流域为研究区域，采用主成分分析法对浙江省实施“五水共治”的公共政策效果进行评估分析，并提出相应的公共政策优化建议。

1 研究模型、指标与区域

1.1 研究模型

政策效果常用的评价方法包括权重分析方法、模糊综合评价法和主成分分析方法。这些方法在量化评价时各有利弊［2，3］，权重分析方法和模糊评价方法是在专家打分的基础上进行的，主观性较强，其结果常常受到专家喜好、领域等影响。但是主成分分析方法是通过数据分析，把多指标合成为少数几个相互独立的综合指标（即主成分），其中每个主成分都能够反映原始变量的绝大部分信息，而且所含信息互不重复。这种方法在引进多方面变量的同时将复杂因素归结为几个主成分，使问题简单化，同时可以得到更加科学有效的数据信息，对所研究的项目做出比较科学全面的评价［4］。它既克服了主观性问题，又克服多重共线性问题，使研究更为有效和聚焦。“五水共治”作为贯穿多个治水环节与多项指标的综合性公共政策，其效应评价方法选择主成分分析方法是合理的。主成分分析方法的表达式如下所示。

式中：F为综合评价结果；F1、F2、…、Fn分别为第1 至第n个主成分，各主成分彼此间的协方差为零；α1、α2、…、αn分别为第1至第n个主成分对F的贡献率。

式（1）中第p个主成分的表达式如下所示。

式中：FP是第p个主成分；ZX1、ZX2、…、ZXp是原始变量经过标准化处理之后所得到的值；β1i、β2i、…、βpi（i=1，…，m）为X的协方差矩阵特征值所对应的特征向量。

1.2 指标体系

公共政策效应评价是根据公共政策目标，制定评价标准，进而分析现实与目标之间的关联或差距。浙江省“五水共治”这一公共政策有明确的目标：“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”。从理论上讲，治污水需要关注污染排放和治理，防洪水需要考虑水利投入等，排涝水需要关注工程设施，保供水需要考虑供水设施，抓节水需要考虑节水效率和设施，从而实现污染防治、水安全、流域居民幸福等地区发展目标。水资源、水环境、水生态、水产业、水足迹等［5］，都是构建指标体系时所考虑的维度。

随着生态意识不断增强和人的主观水环境感受逐渐受到重视，国际上对水资源管理的研究关注已经从水环境扩展到生态环境再到社会环境的系统性影响。Sivapalan等［6］认为社会环境是水资源管理研究的大背景和大环境，人在其中的作用至关重要。Linton 和Budds［7］认为应该重视社会环境与水环境之间的互馈机制，这对评价过程中提升人的作用非常关键。Elshafei等［8］和Emmerik 等［9］也分别围绕人、社会和水环境构建了相关指标和模型，用于度量集成治水的综合效应。这些研究把水资源管理收敛到对人类自身行为的考量与评价，极大提升与丰富了水资源管理评价的人文尺度。

近年来，国内学者结合国际上水资源管理研究的新趋势，对我国实行多维度集成治水的公共政策效应评估做了大量的探索研究，总结出一系列评价指标体系。童坤等［10］综合考虑了水资源集成管理中的六个维度：防洪防涝安全、农田水利、水资源配置和高效利用、水环境保护和河湖健康、水管理能力、水利发展，并选取30个指标构建了水利现代化管理评价体系。方国华等［11］从防灾减灾、水资源利用、水管理、水环境四大目标出发，提取出10 项指标作为江苏省水利建设适应能力评价标准。苏建广等［12］根据云南省小康水利建设目标，提取出防洪减灾、资源配置及高效利用、水环境保护、水管理、水利保障等7 大体系和26 项指标构成水资源保护评价体系。吴丹［13］根据数据的代表性及可获得性精炼概括了水资源利用、水环境保护、水生态修复、水灾害防治四大治水目标及其涵盖下的具体指标体系。包括曹玉华和王民浩［14］等在内的众多学者也分别从经济、社会、生态、可持续，以及水安全、水环境、水资源、水生态、水管理［15］等视角构建指标体系，用于评价多维度集成治水效果。这些研究大致代表了专家们对目前我国水资源集成治理的政策思维与治理视角，体现出对水资源利用效率、水灾害处理、水环境整治等综合性公共政策目标的重视。

由于水资源复杂关联效应的存在，水问题的影响非常宽广和深远，不仅涵盖空间演变、经济演进和社会演化等众多领域，还会通过大量利益相关者的参与进而产生出因利益损益不同而完全迥异并不断变化的主观感受［16］。因此，本文研究既要综合考虑已有研究成果和“五水共治”的实施目标之间的指标互鉴性，还要兼顾短期感受与长期效果，以有利于基于五水共治集成治理成效的流域居民水幸福感提升。据此，考虑数据的科学性、代表性、可得性原则，参考钱塘江流域水幸福指标体系［17］，构建钱塘江“五水共治”政策效应评价指标体系如表1。

表1 钱塘江“五水共治”政策效应评价指标体系Tab.1 Evaluation index system of public policy effects the Qiantang river’s“a total of five water treatment”

1.3 研究区域

钱塘江为浙江省第一大河，北源新安江，南源衢江，多年平均天然河川径流量为442.5 亿m3，流经安徽省南部和浙江省大部，流域面积达5.5 万km2，其中较大的有衢江、兰江、婺江、分水江、浦阳江、曹娥江、渌渚江等。钱塘江流域面积分布如表2所示。本文的研究区域正是钱塘江流经的杭州、金华、绍兴、衢州和丽水这5个地级市。

表2 钱塘江水域面积分布表Tab.2 Qiantang river area distribution

2 实证分析

2.1 数据选取

为更全面的分析“五水共治”政策实施前后的变化情况，本文选取2008、2010至2016年的数据进行研究（由于2009年数据缺失严重，予以舍弃），其中2008、2010 至2013年是项目实施前的阶段，2014年是项目实施开局之年，2015年是攻坚之年，2016年是五水共治第一阶段收官之年。相关数据来源于2009、2011至2017年《浙江统计年鉴》、《浙江省水资源公报》、《浙江省自然资源与环境统计年鉴》、《城市统计年鉴》。

本选取杭州、金华、绍兴、衢州和丽水5 个地级市相应年份的指标数据并做标准化处理，5 个地级市的标准化数据按照同类指标加总后得到钱塘江流域的年份指标数据矩阵xij，其中i=1，2，…，12，分别代表12项指标；j=2008，2010，2011，…，2016，分别代表样本年份。利用SPSS22.0对该矩阵进行主成分分析。

2.2 分析过程

本文应用KMO 检验用以检验变量之间的相关性和偏相关性，应用Bartlett’s 球性检验用以检验相关阵是否是单位阵，KMO 检验和Bartlett’s 球性检验相结合可以被用来判断样本是否适合做主成分分析。经检验，KMO 统计量为0.674＞0.5，Bartlett’s球性检验的p值接近于零，应拒绝变量独立的原假设，认为变量间有较强的相关性，且相关系数矩阵不可能是单位矩阵，因此可以应用主成分分析方法进行分析。

根据相关矩阵的特征值、方差贡献率和累计方差贡献率，只有前3个成分的特征值大于1，且这3个成分的方差贡献率分别为39.74%、31.25%和16.27%，累计方差贡献率为87.26%，大于85%，因此原来的12 个原始指标可以被压缩成3 个主成分。主成分矩阵（初始因子载荷矩阵）如表3所示。

本文选择载荷大于0.5 为存在较强相关性的表征，因此从表3可以看出，第一主成分F1与万元GDP 污水排放量C2、工业氮氨排放总量C4、农田灌溉每公顷用水量C9、节水灌概率C12有较强的正相关，与工业用水重复利用率C11有较强的负相关；第二主成分F2与人均废污水排放量C1、城市供水管网长度C7、城市人均日生活用水量C8有较强的正相关，与城市水利工程支出占比C6有较强的负相关；第三主成分F3与人均水利工程经费支出C5、城市管网运输漏损率C10有较强的正相关，与城市污水集中处理率C3有较强的负相关。

表3 主成分矩阵Tab.3 Principal component analysis matrix

从主成分矩阵可以看出，公共政策效应主要可以解释为三大成分：第一，水资源可持续，在宏观层面上提高国民经济发展的用水效率，其措施主要集中于控制农业面源污染、提高工业用水效率、增大节水灌溉范围和面积、提高工业用水重复利用率、严格工业用水排水审查标准、加大审查力度、治理改造一批水资源消耗量大和污染力度大的企业，顺势助推产业转型升级［18-20］，“保供水、防洪水、治污水”部分措施就属于该公共政策目标范畴。第二，水资源福利，在微观层面上提升居民的用水的幸福感受，主要措施包括着力增加人均可获得水资源量、提高居民用水水质［21，22］，主要行动涵盖于“保供水、抓节水、治污水”的政策举措中。第三，水资源工程保障，从水利建设的角度保障浙江省水利环境的长久健康安全，通过水资源分配政策倾斜和水利设施改造、降低城市管网漏损率、提高污水入管网比率等举措实现该目标［23，24］，这些在“保供水、排涝水、治污水”政策中均有体现。

根据特征向量矩阵和方差贡献率，分别计算各主成分表达式。各主成分表达式的系数如表4所示，综合评价表达式如下所示。

式中：F为综合评价结果；F1、F2、F3分别为第1至第3个主成分。

2.3 分析结果

分别将钱塘江流域整体数据和5个地级市数据代入各主成分表达式和公式（1），即可求出流域整体及分地区的政策评价效果。

从流域整体分析看，钱塘江流域水资源环境整体情况如图1 所示。从图1中可以看出，无论是分类评价还是综合评价，2013年前后均存在明显变化。总体上看，2013年之后的评价结果优于之前的评价结果，表明“五水共治”在多个公共政策方向上出现显著成效。

表4 各主成分表达式的系数Tab.4 Coefficients of principal component expressions

具体而言，综合得分F在2013年之前在低位徘徊，表明这段时间浙江省的水环境问题总体不太令人满意，因此出现了浙江省多地环保局局长被“邀请”入河游泳的尴尬事件，加之同年10月上旬“菲特”强台风正面袭击浙江后暴露出来的多方面水资源管理问题，促使浙江省政府于2013年年底提出“五水共治”这一关乎区域经济社会发展全局的重大公共政策举措。从2013年之后的F值可以看出，这一战略举措确实取得了明显成效，但也存在边际效应趋于平滑与递减的问题。

从分类数据看，国民经济用水效率F1和居民用水效率F2在2013年之前变化不大但缓慢上升，这与F1和F2在无重大涉水举措出台时的相对稳定特征相吻合，同时也说明了政府治水和居民用水的科学理念在进一步增强。2013年之后F1和F2数值都显著增强，凸显了“五水共治”在这两个方面的公共政策效应。受政府投资和当年实际开工等多重因素影响，水利建设水平F3在样本年份内波动较大，但总体呈现上升趋势，2013年后的上升尤其明显，这也反映出随着“五水共治”政策项目实施而来的设备更替、产业转型、科技革新等产生了实质性的积极政策效应。F1、F2和F3数值在2013年前后这两个阶段的年均增长率基本相当，只是由于2013年存在一个阶跃，使得这两个阶段的F1、F2和F3数值分属高低不同的两个平台。这一方面表明“五水共治”短期内的公共政策效应明显，可以将3个数值迅速提升，另一方面也表明“五水共治”还存在一定的“重建轻管”问题，制约了中长期公共政策效应的持续发挥。但无论如何，2013年后3个数值已经在一个较高的平台上，改变了此前流域水质状况较差的情况，显示出“五水共治”确实有效提升了人们的水幸福感水平［25］。

从分地区分析看，杭州、金华、绍兴、衢州和丽水这5个地级市的F、F1、F2和F3的数值变化分别如图2的（a）、（b）、（c）和（d）所示。

由于杭州地处钱塘江下游，水质相对衢州、丽水等均要差一些。杭州的F2和F3在5 个城市中排名也靠后，导致其F也并不理想，但总体上“五水共治”对杭州的公共政策效应还是比较明显的。作为流域中唯一的一个副省级城市，杭州的人口规模是其他4个城市无法比较的，而且杭州主要瞄准电子商务、数字经济等“非耗水”产业，如果居民用水习惯、惜水意识能够不断强化提升，以及以工程治水为主要手段的海绵城市改造能够继续实施，“五水共治”的公共政策效应也将可以持续显现。

虽然金华的F3存在较大波动，但F、F1和F2在5 个城市中表现最好。而且在2013年后F3并不靠前的情况下，金华的F仍然能够保持前列，足以说明无论是生产用水F1还是生活用水F2，金华的用水成效是五个城市中最优的，这也使得金华在“五水共治”过程中连续三年捧得全省最高治水奖杯“大禹鼎”。而作为“江南水乡”的绍兴，其水利工程建设投入一直保持相对高位（F3最大），说明其治水意识相对较强，治水行动相对于整个钱塘江流域而言也比较早，但F、F1和F2表现却很一般，存在的“重建轻管”问题较为明显，因此在继续保持“治水”良好态势情况下，应进一步加强“用水”方面的公共政策宣传和实施力度。比较而言，衢州和丽水处于钱塘江上游，产业规模和人口规模相对较小，生态环境优势突出，因此“五水共治”对这两地F1和F2的公共政策影响本身并不明显，反倒是F3的公共政策效应更具长期性和全局性。未来这两地的主要任务是突出水源地的生态功能“用好水”，并立足全流域“治好水”。

纵观钱塘江全流域，“五水共治”政策的实施形成了两大绩效特征：一是实施前后对比的成效明显，F、F1、F2和F3数值在2013年出现一个明显跃阶；这是因为2013年浙江省启动了“五水共治”政策，从政府、企业、专家、公众等多方位关注，基础设施和治理工程都相应启动，效果非常明显。二是5 个城市五水共治成效在F、F1、F2和F3上均出现了后期增长逐渐变缓的情况，主要可能有两种解释，一种是由于水资源效果达到一定阶段，处于稳定状态。还有一种可能是政策实施管理出现某些漏洞或懈怠环节，让“五水共治”一定程度上存在治水成果维持能力不足、治水政策效应后劲不足、政策边际效应衰减等问题。因此建议相关部门首先进行检查各个环节是否出现问题，第二是梳理成果查找问题，第三是出台相关配套措施保障“五水共治”成果的持续性。

3 结 语

“五水共治”是浙江省政府针对区域水环境治理推出的一项集成水资源管理的重大公共政策战略决策，旨在通过投入较大的公共财政资源对水资源环境实行全面的综合治理，实现区域经济社会生态协调发展，增加人们的幸福感、获得感与安全感。在实施“五水共治”政策过程中，浙江省政府一直强调注重普及“五水共治”理念，鼓励全社会共同参与，并建设性的创建了“河长制”治水制度，体现出“五水共治”集成管理、协同治理、政府带头、公众参与的正确方向，在水环境整治、居民用水体验及水利体系建设上均取得了重大成就。当然，从相关分析可以看出，作为政府主导的五水共治政策仍然存在较典型的公共政策推广的边际效应递减情况。前述研究显示，在“五水共治”政策实施以后，政策效应伴随F3代表的水利建设水平曲线上升斜率有较大幅度提高，这进一步体现出政策效应又主要依托项目建设来拉动的情况。

研究发现，“五水共治”设计比较全面地涵盖了治水的各个环节，多环节治水（九龙治水）需要多部门通力协作与配合才能够使公共政策产生良好的协同效应与共振效应。然而，由于各部门与地区在水量、水质、用水效率、水资源配置与有效排水等方面考虑的侧重点不尽相同，原有的水资源利用规划需要重新调整与协调，因此在实际操作中不少地区在机制运行时仍存在较多的权责交叉治水、部门分享权力等传统治水问题的症结，需要在统一认识的基础上进一步协调解决。摒弃部门与地方利益、服从经济社会生态可持续发展大局，是促进“五水共治”公共政策形成可持续发展效应、持续提升居民水幸福体验的重要环节。

显然，“五水共治”作为一项重大公共政策，无可避免的会产生外部性与政策效应的非对称情形，即由于政府将大量财政资源转移支付到滨水区域进而推高了这些区域的生产要素价格，使投资收益部分转移到这些地域的经营群体。也正因为如此，“五水共治”操作中便容易出现政府投入与社会收益、群体收益不一致的情况。同时，在公众参与方面，因存在信息不对称情形，导致群众的知情权受限、参与度与积极性受限。而在“五水共治”政策实施过程中，政府的治水、管水政策与水市场机制、水权交易制度等未能充分协调，政策实施过程中对整体制度的制衡合作以及市场发展规律认识仍然不足，从而使得治水的长效机制需要进一步改进与完善。因此，要长效维护“五水共治”政策成效，仍然有比较长的路要走。这些分析结论可以成为进一步完善“五水共治”公共政策的重要方向。当然，“五水共治”的公共政策效果远不会局限于浙江省内，水资源治理需要流域所有省份的共同参与。未来将会从跨省补偿制度的角度进一步拓展“五水共治”研究视角，以便对五水共治的公共政策效应有更加广泛的理解。 □