可持续交通视野下促进共同富裕的路径与策略

马晓晖 洪吉云 王立强

（宁夏回族自治区公路水路发展中心，宁夏 银川 750011）

2021年10月，习近平主席在第二届联合国全球可持续交通大会开幕式上发表主旨讲话，就可持续交通的内涵与发展方向，提出五点主张，指出要坚持共同发展，促进公平普惠。习近平总书记同期署名文章[1]指出，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕。因此，交通作为开路先锋，如何发挥先行作用，加大对贫困地区及欠发展地区支撑，发展普惠交通，提高交通均等化水平，让贫困地区及欠发展地区经济民生因交通而兴，促进共同发展，将是今后交通事业发展的方向和必需解决的重要课题。本文以宁夏为例，探讨如何通过交通的共同发展来促进区域的共同发展和人民的共同富裕。

一、宁夏区域交通发展现状

（一）宁夏交通发展总体情况

宁夏回族自治区是我国5个少数民族自治区之一，位于黄河中上游黄土高原西北，东邻陕西、南连甘肃、北与内蒙相接，全区面积6.64万平方千米，辖5个地级市，22个县、市（区）。截至2020年底，全区常住人口为720万人。宁夏地处西部内陆，为经济欠发达地区，但数十年来，宁夏交通在国家的大力支持和全区人民的不懈奋斗下，从建国初期“黄沙没胫，人畜惮行”到“县县通高速，村村通硬化路”，再到融入国家高铁网，交通固定资产投资迅猛增长，基础设施建设不断完善，发生了翻天覆地的变化，取得了显著成就。

以公路交通为例，改革开放之前的20年，宁夏公路建设投资不足1亿元；1978年至2020年，全区公路交通累计完成固定资产投资约1850亿元，其中“十二五”期完成约540亿元，“十三五”期完成约860亿元；“十四五”期，宁夏计划完成交通固定资产投资约600亿元。截至2020年底，宁夏公路总里程3.69万公里，公路网密度55.6公里/百平方公里，高于全国平均水平。高速公路通车里程1946公里，高速公路人口密度位居全国第三，于2016年底成为西部第2个、全国第11个实现“县县通高速”省份。

同时，宁夏交通也存在很多短板和不足。比如运输结构不合理，较为单一。长期以来，宁夏交通运输以公路为主，直至现今，公路货运周转量占比仍高达67%，铁路约占33%，航空占比不足0.1%。邻近的陕西、甘肃、内蒙航空、水路货运周转量占比同样较小，但铁路均已超过公路，分别约为50.5%、59.5%和58.6%。

（二）宁夏区域交通发展差异

宁夏空间分布上总体南北狭长，黄河流经宁夏北部，北部为沿黄及平原区域，中南部及中东部为山地丘陵区和沙漠草原区。5个地级市中，首府银川市和石嘴山市位于北部沿黄平原区，固原市位于南部山区，另外两市中卫市和吴忠市部分属北部沿黄平原区，大部属中南及中东部。宁夏经济社会发展也呈现明显的地区差异，根据第七次人口普查数据，银川市和石嘴山市城镇化率分别达到80.2%和77.92%，而南部山区的固原市只有43.59%，海原县只有35.22%。根据2020年各市国民经济和社会发展统计公报计算人均GDP和GDP密度，也明显可见北部沿黄平原区的银川市和石嘴山市远高于其他三市,如图1所示。

图1 宁夏各市GDP数据

区域交通发展水平与经济发展水平有类似规律，从宁夏干线机场和高铁线路分布上可以管窥一二，如图2所示。

图2 宁夏干线机场和高铁线路分布示意图

宁夏唯一的干线机场（河东国际机场）位于银川市，向全区各地辐射服务的便捷程度不同。参照《全国民用机场布局规划》，以100公里服务半径计，向北可覆盖石嘴山市全域，向南仅覆盖到吴忠市市区，无法覆盖到吴忠市大部及中卫市、固原市全域。宁夏建成及在建的高铁，也主要围绕银川市布局，宁夏中南部广大地区还没有高铁线路。公路方面，中南部的彭阳县、海原县、西吉县直至2015年、2016年才通第一条高速。

（三）宁夏城乡交通发展差异

地理位置、资源禀赋、行政历史沿革以及城乡二元结构等都会造成城乡发展差异[2]。根据中国统计年鉴给出的2020年城镇居民和农村居民年人均可支配收入，可明显看出城乡发展差异，如附表所列。鉴于发达地区可作为欠发达地区未来发展过程和发展目标的参照，列入其他几个省份数据，作为对比印证。

附表 城乡居民年人均可支配收入（元）

可见，从收入比来看，宁夏相比邻近西部省份已属较低，也即城乡发展差异更小，但相比南方发达省份又较高，还需进一步改善。同时也说明，发展是破除城乡发展差异的必然路径，如图3所示。

图3 宁夏及其他省份城乡收入对比

交通方面，城乡交通发展不均衡性体现在三方面：一是公路等级上，宁夏已实现县县通高速，普通国道二级及以上比重达95.8%，广大城镇区可以享受较为便捷的二级以上干线交通服务，而乡、村节点则多是三级、四级和等外路，很多村虽然通了硬化路，但还属单车道，服务品质严重受限。二是路况方面，宁夏高速公路路况整体良好，优等路率达90%，优良路率100%；普通国道路况水平也较好，优良路率达98.95%；而普通省道和农村公路因缺少资金、管养体制限制等原因，养护维护状况不佳，全区约1500公里普通省道和约1.4万公里农村公路超过设计使用年限。三是公共交通方面，城镇区基本建立了较为完善的公共交通体系，而乡镇通公交率只有56.5%，广大农村地区广泛存在客运路线班次少、开通后难以维持运营的现象。

二、交通促进共同发展的路径举措

交通作为基础性、先导性和支撑性产业，是经济社会发展的血脉和动力来源，与经济社会发展是融合一体的，交通促进共同发展和共同富裕，应立足宁夏先行区建设任务，贯彻高质量发展要求，从以下几个方面，着力建设普惠交通，提高交通均等化水平，通过实现交通自身的共同发展来促进实现经济社会共同发展和全体人民共同富裕。

（一）强化顶层设计，因地制宜做好统筹规划

首先，在顶层设计中要强化交通促进共同发展、共同富裕的角色定位。但在推进共同富裕的同时，中央也明确，共同富裕不是整齐划一的平均主义同等富裕。交通促进共同发展也是如此，不同地区有不同的特点和特色，普惠交通不是平均交通。宁夏根据“一河三山”生态坐标和“一带三区”总体布局，制定了葡萄酒、枸杞、奶产业、肉牛和滩羊、电子信息科技、新型材料、绿色食品、清洁能源等重点产业发展战略。中部干旱带和南部山区，立足资源禀赋，坚持生态优先、富民为本、绿色发展。沿黄城市带以城市群为主体形态推进新型城镇化和工业化，以城际快速轨道交通为纽带，集约发展、集群发展、融合发展、引领发展。因此，交通发展应面向全体人民、全部群体、全部区域，有机统一考虑共同发展，强化顶层设计，以大型机场、枢纽场站、高铁、铁路干线、高速公路干线为基础，逐次延伸配套谋划布局，因地制宜做好统筹规划，服务自治区重大战略，强化和“九个重点产业”的整合发展，从根本上推动共同发展。

（二）完善交通基础设施，强化欠发达地区干线网络支点

整体发展、引领发展才能带动全面发展、共同发展。宁夏交通基础设施组网效应和服务能力还不完善全面，中兰、包银高铁尚未建成，银川—太原高铁尚未纳入国家规划；规划的高速公路还有约1000公里未建成，规划的16个高速公路省际出口还有4个未建成，部分早期修建的高速公路流量渐趋饱和，近半普通国省干线亟需改造提升，部分城镇过境路段街道化严重。因此，需持续完善交通基础设施网络，不断调整优化运输结构，为共同发展打好坚实基础。同时，针对区域间发展不平衡问题，需重点完善中南部交通网，加快建设银昆高速等重要扶贫通道；加快推动实施纵向中卫—固原—平凉铁路，推动研究横向定西—固原—平凉铁路；完善提升固原六盘山、中卫沙坡头支线机场的服务水平和能力；稳步推进中南部“一纵三横”高速公路主骨架，即“一纵”S45和“三横”S40、S50、S60等重点项目，补足中南部地区发展的基础设施短板，使中南部的全体人民群众与全区、全国走上共同发展、共同富裕的快车道。

（三）聚焦服务乡村振兴，扎实推进“四好农村路”建设

农业农村全面进步，是国家现代化的重要标志。乡村振兴是当前国家重大战略。宁夏于2021年推出“四大提升行动”，即百万移民致富提升、城乡居民收入提升、基础教育质量提升、全民健康水平提升，涉及261个移民安置村，上百万人口。交通是乡村经济的动脉，扎实推进“四好农村路”是实现乡村产业兴旺、人民富裕的关键一招。宁夏目前农村公路MQI和PQI优良路率分别只有48.81%和43.88%，优良中路率分别为84.02%和79.51%，从一个侧面反映出农村公路仍是推进乡村振兴的关键短板。新时期要从6个方面加快推动宁夏“四好农村路”高质量发展，有效支撑“四大提升行动”和农业农村现代化。一是完善农村公路基础设施网络，优先推动较大人口规模自然村通硬化路，有序推进新建和加密延伸；二是提升农村公路养护的质量和水平，稳步推进老旧路面改造和瓶颈路段提级；三是提升农村公路运输服务能力，推进有条件的路段单车道改双车道或设置错车道，支持九大产业发展及旅游融合道路建设，推动完善县乡村三级物流体系，推进客货邮商融合发展；四是提升农村公路安全保障能力，切实维护人民群众生命财产安全；五是完善农村公路管理养护长效机制和农村交通发展资金保障能力，提升农村公路治理能力，全面建立推行农村公路“路长制”；六是发挥原州区、红寺堡区、盐池县“四好农村路”全国示范县以及沙坡头区、西吉县、红寺堡区、隆德县城乡交通运输一体化示范县的典型示范带动作用，广泛带动其他县区提升“四好农村路”工作水平。

（四）统筹全域交通发展，提高交通服务供给均等化水平

交通促进共同富裕的核心是通过加强交通服务均等化，对社会经济资源进行再分配[3]。一方面，通过降低运输成本，产生价格优势，从而吸引投资，增加当地经济收入，为共同富裕提供基础与保障；另一方面，提高地区可达性与机动性，降低知识溢出与人才流动成本，促进公共服务均等化。因此，需统筹银川都市圈、沿黄经济带和中南部地区交通协调发展，既形成同城效应、整体优势，又着力推进区域城乡发展一体化[4]，提高交通服务供给均等化水平。一是优化城际客运服务，构建一体化城乡客运网络，发展旅客联程运输，打造便捷舒适的公众出行体系计划；二是加强农村公路与干线公路的衔接，进一步提升农村公路通达深度和服务水平，延伸拓展上下两极服务价值，既推动广大农村地区较为便利地享受航空、铁路和高速公路的快速服务，又推动客运及物流服务下沉乡村生根发展。

三、普惠交通的评价指标体系

建设普惠交通，应该有一套广泛适用的范式，在规划设计时可遵循参照，起到引领作用，同时可对现状或实施效果进行评估比对，反过来发挥激励导向作用。因此，为保障交通促进共同发展、共同富裕的根本方向和目标，应建立普惠交通指标评价体系和评估考核监督体系[5]，加强定期跟踪，切实体现实效。指标设置上，可采取刚性指标与权重指标相结合，区域、产业、经济、人口因素相匹配，同时突出需求侧导向的原则。

（一）合理设置硬指标

合理设置具有可行性的硬指标、硬目标，作为刚性约束，引导交通供给向广大农村和欠发达地区倾斜，逐步提高交通均等化水平，确保提供基础服务能力水平方面“一个都不能少”，保障普惠交通的基础。

下一步应重点关注服务区域和人口更为广泛的普通省道和农村公路的等级提升，以及交通作为公共服务的普惠兜底和末端覆盖能力。目前宁夏普通省道二级以上比例只有41.5%，优良路率只有69.33%，可设定“十四五”分别提高到50%以上和80%以上；农村公路优良路率仅有48.81%，优良中等路率也仅有84.02%，可设定优良中等路率远期逐步达到90%以上；乡镇通三级及以上公路占比为98%，常住人口20户以上自然村组通硬化路率为98.8%，可将目标指标均设定为100%，乡镇通二级以上公路甚至也可设定为100%（目前为80%以上），以及视情况也纳入常住人口20户以下的自然村。

（二）侧重服务性指标

交通发展的终极目标是为人民服务，建设人民满意交通。普惠交通评价指标体系应遵循这个目标，以人为本，侧重服务水平相关指标，着力提升人民群众的获得感和幸福感。

宁夏面积小、人口少、主体功能区划相对简单的基本区情，反而是利用同城化理念进行统筹规划的有利条件。可参照宁夏“123出行交通圈”和银川都市圈建设类似理念，基于服务导向，按照银川市—地级市—县城—乡镇—村组逐级逐层细化分解，构建普惠交通的评价指标体系。在具体指标选择时，应侧重能体现服务水平和服务效率的指标，如衔接至高速公路入口或普通国省干线接口，以及机场、铁路站、汽车站等枢纽场站的便捷性，包括时间、里程和成本等；如物流运输的时效和成本；如实现特定消费、采购、医疗及旅游服务的时效与成本等；如“司机之家”等服务性设施的建设维护水平等；如乡镇通公交率，村级物流服务覆盖率等，这些指标目前均不足60%。

（三）构建系统化指标

交通促进共同发展是整体统筹基础上的协调发展，应立足于各种运输方式组成的综合交通运输体系和区域经济社会发展水平和特点，考虑地形特点、发展定位、产业布局、经济密度、人口密度等因素，构建系统化综合指标体系，以诸如普惠交通指数或交通均等化水平等指标总体统领，纳入前述各刚性指标和服务性指标等。

该指标体系中各指标不是单一的、孤立的、平面的，而是综合的、关联的、立体的，是多角度的、多维度的，各指标应互为条件、互为约束，又互相衔接、互相补充、 有机结合。比如按行政级别设置3级指标体系，地级市可设置航空、铁路、公路综合指标，县（区）可设置铁路、公路（包括高速公路、普通国省道和农村公路）复合指标，乡镇可设置普通国省道和农村公路指标。再如按地形类别设置川区和山区2级指标体系，按人口密度和经济密度分别设置3~4级指标体系，以及按产业类型进行划分等。不同级别和类型指标体系中，各指标赋予不同取值和权重。

四、结语

我国交通经过多年的高速发展，当前开始面临交通投融资渠道变窄，交通固定资产投资后劲不足等严峻挑战，可持续交通理念为交通发展指明了方向，开辟了广阔的发展前景。新时期的交通事业，需不断提高交通运输服务品质和效率，推动区域城乡协调发展，扩大交通运输普惠服务，切实推动共同发展、共同富裕。同时，应建立以人为本的普惠交通评价指标体系，确保普惠交通落地见效。由于本文旨在针对该选题基于一定数据分析提出宏观思考和设想，但整体还是偏向概念性、方向性、结构性研究和方法论，因此指标体系还未能十分具体成熟，只是给出了原则导向和轮廓框架，后续可以进一步深化研究。