海上丝绸之路建设中的区域金融监管协调机理研究

摘 要：加强金融监管协调是海上丝绸之路建设的重要保障。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》要求“加强金融监管合作，推动签署双边监管合作谅解备忘录，逐步在区域内建立高效监管协调机制”。本文在系统探讨海上丝绸之路区域金融监管协调内涵的基础上，从金融行业发展、金融系统风险传导、区域金融体制差异等方面分析金融监管协调必要性，从金融监管机构、监管合作协议、监管标准等方面探讨目前金融监管协调存在的问题，最后提出推动区域金融监管协调发展的相应对策。

关键词：海上丝绸之路;金融监管;监管协调;机理

21世纪海上丝绸之路建设（以下简称“丝路建设”）是中国践行区域合作与全球协商的宏伟战略，也是推动区域合作、加强贸易发展、推动中国经济发展的重要举措。2013年10月，中国国家主席习近平首次提出共建“21世纪海上丝绸之路”重大倡议;2015年3月，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》），标志着丝路建设任务的正式落实。有效的金融合作与金融监管协调将是丝路建设得以落实的重要保障。《愿景与行动》将资金融通作为五个合作重点之一，要求“加强金融监管合作，推动签署双边监管合作谅解备忘录，逐步在区域内建立高效监管协调机制”。基于上述背景，本文以海上丝绸之路区域金融监管协调为研究对象，结合协同学、系统论、金融监管等相应理论，分析金融监管协调的概念界定、必要性与现实困境，同时提出加强监管协调的具体措施。期望通过上述研究，为海上丝绸之路建设提供理论支撑与实务开展借鉴。

一、海上丝绸之路区域金融监管协调的内涵

金融监管协调是金融监管活动开展过程中的重要特征，用以反映金融监管机构之间为了达成共同目标，在监督管理活动开展中相互配合、相互协调的情况。从金融监管协调实践开展情况来看，包含了诸多方式的协调形式。一方面，金融监管协调包括国内协调与国际协调。其中，国内协调指特定国家与地区在其金融监管活动开展过程中，其内部金融监管机构之间的配合协调情况;国际协调指在国际金融监管与区域金融监管活动开展过程中，国际经济组织、国际金融组织、不同国家金融监管机构之间，在金融市场政策、金融机构管理、金融监察行为中所出现的协调与合作情况（白钦先、朱孟楠，2003）。另一方面，金融监管协调包括狭义协调与广义协调。上述概念的区分与前文金融监管一致。其中，狭义监管协调是金融市场直接管理机构之间的协调情况，如中央银行、证券、保险等监管机构之间的协调;广义监管协调则包括其他监督管理机构之间的协调，如财政部门、税务部门、海关部门之间的协调。

海上丝绸之路区域金融监管协调是指海上丝绸之路区域金融监管活动开展过程中，各金融监管主体之间为了实现共同的监管目标，所采用的相互配合、协调一致的监督管理状态。同时，海上丝绸之路区域金融监管协调包括该区域国际层面的监管协调，即海上丝绸之路不同国家金融监管机构之间的协调情况;同时包括该区域国内层面的监管协调，即同一国家金融系統内部的监管协调，如银监会、保监会、证监会等不同金融子行业监管机构之间的协调情况，中央金融监管机构与地方金融监管机构之间的协调情况。当然，在本文研究开展过程中，主要分析海上丝绸之路不同国家金融监管机构之间的协调情况。

二、海上丝绸之路区域金融监管协调的必要性

1.金融市场变化引致的监管协调需求

金融监管方式与方法受到金融市场变化的直接影响。随着金融自由化、金融技术进步、金融产品创新的不断发展，导致金融市场运行方式与金融监管方式受到直接影响，由此产生监管协调的强烈需求。第一，在金融自由化的不断推进过程中，往往伴随着政府放松外汇管制、放松资本流动管制、加强国内金融行业自由化改革等措施，在此情况下，将会导致金融行业与金融产品发展的地域性限制不断下降，由此可能导致仅仅依靠单一地区的金融监管模式趋于失效，由此将派生金融监管的区域合作与区域协调需求。第二，在金融市场技术进步的过程中，将导致金融跨国交易和金融跨国服务提供的成本大大减少，由此将促进全球性金融市场和国际化金融机构的发展。在此情况下，同样将导致国际金融监管协调的强烈要求。第三，在金融产品与服务不断创新的过程中，将出现大量跨市场、跨国界的交叉性金融工具，由此导致不同金融行业之间、不同国家与区域金融系统之间的联系大大增强。

值得注意的是，上述金融市场变化在海上丝绸之路区域国家同样存在，在部分特定区域国家则体现得尤为突出。伴随着该区域经济贸易往来关系的不断紧密，由此衍生的金融服务与金融支持将得到显著增加。在此情况下，将导致跨区域的金融机构与金融产品大量出现，由此产生金融监管协调的强烈需求。同时，海上丝绸之路区域部分国家属于经济与金融发展较为迅速的国家，如部分发展中国家出现金融产业快速发展的情况，由此使得如金融混业经营、互联网金融产品、金融创新产品大量出现。

2.金融系统风险传递路径引致的监管协调需求

金融市场监管模式同样受到金融系统风险传递方式的严重影响。在金融产品与金融机构运营方式变化的过程中，同样将伴随着金融系统风险传导方式的改变。金融系统风险逐渐出现以往单一行业内部传递向金融行业之间相互传递、单一经济体内部风险传递向国际经济体相互传递的转变过程。一方面，伴随着金融混业经营模式的不断发展，诸多跨行业金融产品与服务的不断出现，将会导致金融市场不同行业之间的联系将日益紧密。在金融市场发展过程中，不仅使得银行业、保险业、证券业等经营业务出现交叉，同时也使得金融风险将出现跨行业传递的可能性。另一方面，伴随着经济全球化与金融全球化的不断发展，使得不同国家之间、金融机构之间的相互关系更加密切。不同国家与区域的金融机构将通过资金往来、业务往来、股份持有、债券购买等方式增加相互关联。值得注意的是，上述密切关联同样可能成为金融系统风险跨国传递的渠道。在此情况下，金融市场监管不仅需要加强本行业、本国家、本区域的风险监控，同时也需要增强不同行业之间、不同国家之间的监管联系，也存在强烈的金融监管协调的需求。

上述金融系统风险跨行业传递与跨地区传递的现象在海上丝绸之路区域国家同样存在。随着海上丝绸之路建设的不断深入，上述区域国家金融合作往来关系将更加密切，同时使得系统风险传递效果将更加突出。从以往国际金融危机发生情况来看，无论是1997年亚洲金融危机还是2007年美国次贷危机，在海上丝绸之路部分区域均出现过明显的系统风险跨境传递现象。

3.区域金融制度差异引致的监管协调需求

金融监管协调的必要性同样源于区域金融制度差异。金融行业变化与系统性金融风险传递变化是区域金融监管协调产生的内在原因，而区域国家金融制度差异则是导致金融监管协调的外部原因。从海上丝绸之路区域国家情况来看，由于该区域所涉及到国家较多，不同国家在经济与金融发展过程中的影响因素存在差别，由此导致其金融制度与金融监管制度存在较为明显的差异。具体来看，海上絲绸之路国家大多属于WTO成员国，大部分国家已经承诺金融市场开放，但从实际开放程度与效果来看，不同国家之间的差异程度仍然较为明显。部分中东欧国家和中亚地区在金融管理与金融监管方面实行统一监管体制，中国和东盟部分国家则采用分业监管模式，印度则采用分业监管与混业监管并重的方式，波兰、立陶宛、俄罗斯等国采用以中央银行作为主要金融监管主体，新加坡则成立专门的金融监管局;部分国家在监管过程中主要对银行业进行严格监管，部分国家则对银行业、保险业、证券业同时进行严格监管。此外，在海上丝绸之路区域国家还可能因为政治体制与发展传统的原因，出现特定金融监管对象差异，如关于伊斯兰金融体系的监管问题。上述金融体系在世界范围内广泛存在，但在不同地区金融监管体系中存在较大差异。部分国家如马来西亚等，对伊斯兰金融实行专门监管模式;英国、土耳其等国家则对伊斯兰金融实行双轨制监管模式，其他国家如巴林、卡特尔等则实行无差别监管模式。

三、海上丝绸之路区域金融监管协调存在的问题

1.国际性金融监管协调机构缺乏

区域金融监管协调需要建立制度化的机构与平台。从国际金融监管实践来看，通过建立制度化的稳定有效的协调机构，能够为区域金融监管提供有效的制度主体，能够保证相应政策措施的有效实施。从海上丝绸之路区域金融监管协调的机构建设与平台建设情况来看，仍然缺乏有效的协调主体。由于地区内部国家之间经济金融发展情况差异显著，国际金融合作及金融监管合作方面的制约因素较多，难以形成有效统一的国际机构与组织。从该区域主要国际性组织来看，2015年成立的亚洲基础设施投资银行（简称亚投行）能够为区域国家提供金融与资金支持，对地区金融业务与金融产品发展提供促进作用。但从该机构成立目的与功能设置来看，不能有效承担区域金融监管协调功能（王达、项卫星，2015;保建石，2017）。从其他国际组织来看，无论东盟、欧亚经济联盟还是独联体等，均属于较为典型的政治经济综合组织，其组织功能均未直接涉及到金融监管合作事项，在促进金融协调发展过程中作用相对有限。由此可见，缺乏其他有效的金融监管协调机构仍然是阻碍未来工作开展的主要问题。

2.金融监管合作协议缺乏系统性

签署金融监管合作协议同样是国际金融监管协调的重要方式。从目前海上丝绸之路区域情况来看，国家金融监管合作协议仍然存在实施范围较窄、监管对象相对单一、监管协调内容欠缺的情况。第一，从协议实施的范围来看。该区域国家之间所签订的金融监管合作协议更多属于双边合作协议，多边合作协议则相对较少，由此将制约金融监管合作协调的实施范围与效果。第二，从协议监管对象来看，更多属于区域银行机构之间的监管合作情况，缺乏关于保险行业、证券行业等监管合作内容。第三，从协议监管协调内容与合作的具体内容要求来看，目前所签署的监管合作协议，主要包括金融市场监管中的市场准入、信息披露与共享、跨境调查与取证等内容，但未涉及到金融机构设立、金融风险控制、金融业务监管等方面业务。此外，从目前金融市场与金融产品发展情况来看，包括互联网金融产品、诸多创新型金融衍生品是国际金融监管协调需要考虑的重要对象。但从海上丝绸之路区域国家的金融监管协调合作情况来看，关于上述产品服务的监管合作相对较少。

3.金融监管合作标准难以统一

海上丝绸之路区域金融协调监管存在金融监管合作标准难以有效统一的问题。如前所述，在海上丝路之路区域国家的金融发展过程中，存在金融发展制度、金融监管模式、金融监管机构、金融监管方法的明显差异。上述基础性制度差异将会制约国际合作的开展，导致难以形成规范统一的监管标准。如部分国家采用分业监管模式，部分国家采用混业监管模式，还有国家采用二者兼顾的监管模式。上述监管模式差异将导致国际监管合作过程中难以形成统一的监管标准。此外，不同国家金融行业发展水平参差不齐，在金融监管法律体系、金融行业准入标准、社会信用体制建设等方面存在明显差异，同样将导致难以制定统一的监管标准。此外，从以往金融监管合作协议实施情况来看，由于合作协议更多是以软法形式存在，其约束能力相对有限。由此也将导致所制定的协议监管标准难以具体落实。

四、推动海上丝绸之路区域金融监管协调发展的对策

1.推动沿线国家中央银行之间的协调与合作

大部分丝绸之路区域国家将中央银行作为金融监管的主要机构。在此情况下，应该推动海上丝绸之路区域国家中央银行之间的金融监管协调与合作，由此提升监管协调效率与效果。从具体措施来看。第一，强化中央银行之间的固定合作方式。通过建立中央银行定期会议制度、制定中央银行之间的监管合作制度、签订金融监管合作备忘录等方式，推动不同国家中央银行之间形成规范的定期的合作方式。第二，加强中央银行在货币流通方面的合作。结合地区发展情况、贸易往来情况、外汇市场情况等，开展不同国家之间的本外币互换合作，通过发展本外币汇兑直通车等制度方式，规范区域汇率管理，避免汇率波动与汇率风险。第三，加强中央银行在跨境金融风险传导方面的管理合作。建立国家央行之间的金融系统风险协调管理机制，在金融系统风险的度量、预警与处理方面进行深入合作与协调，以避免系统性金融风险的跨境传递。

2.加强区域多边金融机构的作用

在海上丝绸之路区域金融监管协调的发展过程中，还应该要加强区域性多边金融机构的重要作用。具体来看：第一，充分发挥亚投行的金融发展作用。亚投行作为区域基础设施投资的重要机构，不仅能够带动区域经济水平的发展，还能够创新投融资方式，拓展金融合作深度。在未来发展过程中，还应该加强亚投行在区域金融监管协调方面的职能，以促进区域金融系统稳定发展。第二，建设包括丝路基金在内的投资基金平台。通过上述基金平台建设，推动区域国家之间的金融业务合作，同时通过规范投资范围、创新投资方式、健全投资制度，推动区域金融监管协调的有效开展。第三，加快建设诸多国际性金融机构。推动区域性银行机构、保险机构、证券机构建设，同时利用上述机构在区域市场中实施相应规范行业标准，以此加快上述行业的地区标准建设。

3.实施差异化的金融监管合作方式

海上丝绸之路区域金融监管协调发展过程中，还应该要考虑到不同地区的制度差异情况，实施差异化的金融监管合作方式。如前所述，该区域金融监管协调难以有效实施的重要阻碍在于，不同国家地区在金融市场发展、金融监管模式、金融监管方法等方面的明显差异。在此情况下，为了保障区域金融监管合作的有效落实，需要在统一的标准规范下，实施差异化的合作方式。一方面，根据不同国家背景情況来设定合作模式。在此过程中，需要考虑不同国家的法律规范特征、民族习俗与传统、经济发展环境、金融监管基础情况，进行有效的合作方式选择。另一方面，在金融监管特定业务环节采用差异化监管模式。如前所述，海上丝绸之路区域国家因为其政治体制、民族习俗、宗教信仰等差异，对于伊斯兰金融存在不同理解与监管方式。在相应业务领域的监管合作过程中，应该充分考虑不同地区的实际情况而采用差异化合作方式。

4.完善金融监管协调合作内容

海上丝绸之路区域金融监管协调发展过程中，不仅需要加强在传统金融业务与金融产品方面的监管合作，还应该要根据金融市场发展情况和金融监管未来发展趋势，加强针对特定新型金融风险与金融业务的监管协作。具体来看：一方面，加强金融系统性风险的监管合作。金融系统性风险已经成为影响地区经济发展与金融发展的重大风险。区域金融监管协调过程中，应该加强关于金融系统性风险的度量、预警、干预与管理合作。另一方面，加强对部分新型金融产品的监管协调。如加强对互联网金融产品、创新型金融衍生品等方面的监管合作与协调。

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作者简介：罗帅（1983.06- ），男，汉族，湖南常德人，博士，广东海洋大学，讲师，研究方向：金融监管、风险管理与保险