全面实施绩效预算的现实分析

◎姚欢洋

绩效预算是指根据政府职能和施政计划制定实施目标和实施方案，并用成本效益量化确定为实现目标而所需的支出，分析评价计划实施取得的效果，以此确定财政资金安排的预算。其重点在于要用最少的财政资金投入，达到最优的计划目标和执行效果。绩效预算的实施，有助于提高预算编制的科学性、准确性、效益性，提高财政投入的有效性，最终推动政府部门厉行节约和高效运作，提高政府部门绩效。

从发达国家推行绩效预算改革的实践来看，绩效预算对提高公共资金使用效率、改进政府部门绩效等方面取得了明显的效果。实施绩效预算是一项系统性强的工程，对财政部门及相关制度、机制提出了系统性、全面性的高要求和高标准。在预算编制、执行、评估、监督等全过程中，我们需综合考虑诸多因素，才能使预算达到预期既定目标和效果。但由于历史原因，一些体制机制和现实存在的问题，阻碍、制约着绩效预算的推行。

一、绩效预算存在问题的现实分析

（一）预算编制仍立足于短期行为，长远宏观性不足。

虽然目前财政部门要求部门每年编制本部门的三年财政中期规划，但在实际操作中，往往是第一年做实，第二、三年只是第一年做实资金的延续。各部门编制预算时往往只着眼于局部效益、短期效益，没有考虑国家政策对长期发展的要求。而且，随着近年我国经济从高速度发展转入到低速稳定发展阶段，特别是2020年新冠肺炎疫情对全球经济带来的极大冲击，财政部门预算编制主要立足于保目前，对一些宏观发展需求只能“看菜吃饭”。为确保当地经济平稳，一些地方和部门脱离实际盲目建设，甚至是重复建设，造成财政滞后或损失，影响了财政资金使用绩效。另一方面，部分地方财政审核步入了“资金越少越好”的误区，安排预算往往不能保障项目最优实施，导致资金投入了但效果却一般，甚至造成“半拉子”工程，不上不下。这种现象比比皆是。

（二）预算的事权、财权存在不一致行为，权责不配比。

虽然近几年来，国家推行财政事权划分，对中央、省和地方事权进行明确划分，但事是基本确定了，财并没有随之匹配。目前大部分地方特别是经济落后地区，中央或省一般性转移支付仅够维持当地工资发放，财政“越位”或“缺位”现象仍有存在，各级政府部门对财权、事权的匹配关系尚未建立或建立不够到位，无法做到绩效预算要求的“大事优先、绩效优先、民生优先”权衡分配，造成了财政资金效率低下。

（三）绩效预算指标体系存在欠缺，规范管理未完善。

一方面，现有一些部门的编制预算仍存在大而粗的现象，特别是在结合行业要求建立个性化指标方面不够完善和到位，没有准确和全面地反映业务开展和资金支出情况，缺乏合理的财政支出绩效评估指标。另一方面，从项目立项、论证决策、目标设置、资金管理、事项管理、产出效益、竣工验收等环节，直到财政支出绩效评估全过程，对项目的社会综合效益分析不够。此外，评价结果运用仍需改进，多数部门单位只作为存档，缺乏结果运用导向，没有发挥预算绩效应有的绩效作用。科学、有序的绩效预算体系有待从制度和现实操作层面进行健全和完善。

（四）绩效预算实施欠缺约束机制，有效监督未健全。

一方面，绩效预算内部管理法制体系未建全。预算绩效评价工作经过多年推行与实践，已初步建立了与市场经济发展相适应的财政法律体系，财政部已下发文件要求全面推行绩效预算，但现有的关于预算绩效的法制规定并不完善，2015年实施的《中华人民共和国预算法》对此没有明确要求，绩效预算缺乏法律约束和制度保障，绩效预算的权威性和规范化尚有待进一步完善。另一方面，绩效预算的外部监督体系未建立。目前，财政监督体系正逐步健全并完善，从各级财政部门来说，监督的范围、内容正向绩效预算推进，但受监督手段等因素影响，部门“重分配、轻监督”的问题仍较普遍存在，当前的财政资金绩效审计也主要监督各预算单位编制和执行预算的规范性和支出进度，对资金使用的效益性和社会效果的关注不太够，且由于评价标准千差万别，绩效评价尺度无法有效把握。预算编制、资金分配仍不够透明，管理上还不够规范，影响了预算公开的透明度，社会公众的监督作用发挥不太明显。

二、推进绩效预算的几点思考

我国政府部门要实现高效运作，必须要加快绩效预算实施，强化预算绩效管理，加强财政资金投入和使用绩效评价的科学化、法治化、规范化建设。针对现实存在问题，必须采取有效措施加快相关配套工作的推进。

（一）要转变预算管理观念，实现“保运转”与“前瞻性”有效统一。

各预算编制部门要转变“只看眼前”“编大数反正财政要减”的观念，在全面分析当前形势的基础上，根据政府职能的转变和经济社会发展要求，把握本部门业务发展方向。根据工作远期规划和推进计划，在立足“保运转”的基础上，集中统筹财政资金，有序、合理地规划预算项目，测算准实际资金规模，科学地编制短、长期资金预算，使财政资金投入预算与经济社会发展要求、政府职能范围和方向相适应。财政部门要转变“越少越好”“部门都是报大数”的观念，财政资金审核把关应立足于如何用最小的资金使资金实现效益最大化，而不是安排越少越好，这样才能使有限资金发挥最大效益，使财政资金预算与经济社会中长期发展规划有机衔接，促进经济社会事业的长远发展。

（二）要推进财权优化改革，实现事权与财权相匹配的有效统一。

一方面，要进一步优化确定地方事权的范围，进一步厘清明确政府具体职责，加强放管服务改革，把通过市场处理更有效率的事务交给企业和社会组织，政府做该做的事情，提高行政效能。另一方面，要进一步研究优化财税分配制度，确保承担具体事权的地方和部门掌握相应的财力，公正科学地分配财政资源，既保障各级政府部门的基本运作支出，又调动各地推进工作的积极性。

（三）要加快绩效预算管理体系的研究，实现预算与绩效的有效统一。

一方面，财政部门要结合我国实际，及时开展预算绩效指标的系统研究，探索制定分门别类的预算绩效指标体系，科学合理地分类、细化财政支出，简化报表体系，明确各项指标要求，提高其科学性和透明度，使之能反映资金的用途和绩效。另一方面，要加强绩效结果的管理和运用，从制度上规范预算绩效的使用和绩效结果的运用，强化结果运用，使用预算绩效真正发挥效益。

（四）要探索建立预算绩效监督管理机制，实现内部管理与外部监督的有效统一。

一方面，要加强依法行政立法，按程序研究制定和完善绩效预算的基本法律和规章，进一步加强法律法规与现实的衔接，形成符合具有中国特色社会主义市场经济特点，符合绩效财政管理要求的法制完备、运行有效的财政法律法规体系，把绩效预算工作纳入法制化、规范化轨道，做到有法可依。另一方面，要研究建立有效的外部公开监督制度，完善预算公开的内容和科目，细化绩效目标的公开要求，使预算绩效理念融入社会公众层面，形成内外结合、各有侧重的有效绩效监管体系，促进绩效预算改革的全面有效落实。