关于建立完善无固定工资收入的代表履职补贴制度的探讨

刘汉松

《代表法》第三十四条明确提出，对无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。这一规定为建立完善无固定工资收入的代表履职补贴制度提供了法律依据。近几年来，各地人大围绕建立完善无固定工资收入的代表履职补贴制度进行了积极探索与实践，取得了一些制度成果，但还存在不科学、不规范等问题。进入新的发展阶段，面对新时代人大工作的新要求，建立完善无固定工资收入的代表履职补贴制度，充分发挥无固定工资收入的代表主体作用，是值得深入研究和探讨的重要课题。

一、重要性和必要性

一是保障代表依法履职、发挥代表主体作用的重要基础。依法为代表履行职务提供保障，是各级人大代表开展工作、发挥作用的重要条件。特别是对无固定工资收入的代表来说，他们大部分为农民、个体工商户和收入相对低的工人代表，经济并不富裕，如果没有履职补贴，他们只能为了生活而劳碌奔波，很难保证能正常参加代表活动，更没有时间深入实际开展调查研究，了解和掌握社情民意。如果能够为他们提供必要的履职补贴，就能使他们安心履行代表职务、发挥代表作用。在实际工作中，各地主要保障了人大常委会、代表小组之类组织的代表调研、视察、学习等活动所需的经费，至于人大代表个人或者自发联合起来的调查、走访、征求意见等活动，经费开支主要由代表个人承担。这对无固定工资收入的代表来说，往往无力承担，而且越是基层人大代表，其经济方面越困难，对其履职的影响越大。建立完善无固定工资收入的代表履职补贴制度，就是要构建代表履职经费保障机制，使代表在执行职务活动时，不用为资金而发愁，保障和促进代表依法行使职权，调动代表履职的积极性和主动性，有效推动人大工作。

二是保障人民当家作主、发挥社会主义民主政治的内在要求。党的十九届四中全会指出，要用制度体系保证人民当家作主。无固定工资收入的代表，是各级人大代表的重要组成部分，有效保证他们依法履职发挥作用，是保障人民当家作主，充分发挥社会主义民主政治的重要体现。事实上，虽然《代表法》和《地方组织法》对保障代表依法履职和给予无固定工资收入的代表履职补贴作出了明确要求，但是由于各地客观环境和经济条件的差别，代表履职保障程度各有差距。特别是随着基层人大代表数量的增加，无固定工资收入的代表将随之增多，履职补贴难以有效落实，严重影响代表履职积极性和主动性，有时缺席人大会议期间的工作和闭会期间的活动，可能导致行使国家权力的主体缺位，人民当家作主制度和社会主义民主政治难以有效落实。建立完善无固定工资收入的代表履职补贴制度，是用制度体系保证人民当家作主和社会主义民主政治的必然要求。

三是坚持和完善人民代表大会制度、推进人大工作完善发展的现实需要。人民代表大会制度的坚持和完善离不开各项规章制度的支撑。进入新时代，人民代表大会制度和人大工作面临新形势新挑战，需要与时俱进完善发展。《代表法》和《地方组织法》对无固定工资收入的代表履职保障作出了比较原则抽象的规定，缺乏具体的制度安排和机制保障，难以有效解决代表履职保障问题。建立完善无固定工资收入的代表履职补贴制度，建立健全代表履职经费保障机制，这既是贯彻实施《代表法》和《地方组织法》的具体要求，是坚持和完善人民代表大会制度的有益探索，也是推动人大工作与时俱进完善发展的现实需要。

二、各地的主要做法

1.湖南省嘉禾县的做法。2017年，湖南省嘉禾县人大常委会制定《县乡人大代表履职登记、考核和履职补贴发放办法》，明确对无固定工资收入的县乡两级人大代表，分别按每人每月400元和300元的标准发放履职补贴。代表履职实行年度积分登记考核制，即代表年度履职情况如实记入履职手册，每项履职内容设置相应分值，每履行一项职责获得相应积分，建立好代表履职档案。县乡人大和各代表小组定期对代表履职情况进行检查考核，每半年进行一次评估， 年底进行积分汇总，建立代表履职清单。根据考核情况差额发放履职补贴，代表履职年度积分在90分、80分、70分及以上的，分别按照履职补贴标准的100%、90%、80%发放，积分不足70分的不予发放。同时，代表履职考核积分还将作为评选优秀代表和优秀代表小组，以及换届时推荐代表连任的重要依据[1]。

2.黑龙江省五常市的做法。2017年，黑龙江省五常市人大常委会制定《无固定收入代表履职补助发放管理暂行办法》，履职补助发放的对象是以间断性务工或务农为主无固定工资收入的市乡两级人大代表。代表活动原则上要求每月至少参加1次活动，每次履职补助发放标准为100元，按照履职积分比例每季度发放1次，履职补助发放标准每人每年最高不得超过1200元。无固定收入代表履职补助由市财政局按照各乡镇无固定收入代表人数核算，实行动态管理，每年年初将补助资金统一拨到市人大，由市人大按履职情况拨到各乡镇人大，做到专款专用，年终余额暂存[2]。

3.安徽省太湖县的做法。2016年，安徽省太湖县人大常委会制定《关于无固定收入代表参加活动补助办法》，规定补贴的发放对象为农民（不含在村两委任职人员）、非国企工人（不含民营企业董事长、总经理）、城镇居民（不含在社居两委任职人员）、个体工商户等类型代表。补助内容为，无固定收入代表参加县人民代表大会会议、参与县人大常委会组织的闭会期间活动产生的误工费、交通费。无固定收入代表参加县人民代表大会会议的补助，由各代表团按照审定的补助对象拟出名单，经各代表团团长签字，交大会秘书处，由有关副秘书长签批，会务组发放。代表参与县人大常委会组织的闭会期间活动，由具体组织活动的工作机构按照审定的补助对象拟出名单，代表联络室审核，办公室主任签批，行政科发放[3]。

4.湖南省桂东县的做法。2018年，湖南省桂东县人大常委会制定《无固定收入人大代表履职补贴发放暂行办法》，明确无固定收入人大代表履职补贴发放的对象是以间断性务工或务农为主无固定收入的人大代表，界定范围是指在村（社区）生活或工作，身份为农（居）民的县、乡（镇）人大代表。具体名单每年由乡镇人大审核、公示后确定。无固定收入人大代表履职补贴按县级人大代表每人每月300元、乡（镇）人大代表每人每月200元标准核算。代表履职补贴核算到各乡镇人大。各乡镇人大根据人大代表本年度履職积分情况分等次发放无固定收入人大代表履职补贴[4]。

5.湖北省咸宁市的做法。2017年，湖北省咸宁市人大常委会建立无固定工资收入代表履职补贴制度，对本级无固定工资收入代表执行代表职务补贴按照每人每天150元的标准发放。代表活动经费按照每人每年1000元的标准落实。咸宁市辖区内的咸安区、嘉鱼县、赤壁市、通城县、崇阳县和通山县，对无固定收入的代表履职补贴参照市级规定细化落实。咸安区界定无固定工资收入的代表包括村（社区）主职干部和民营企业主，对无固定工资收入的代表按每年1000元标准给予误工补贴，建立履职考核办法，根据履职积分等次发放履职补贴。嘉鱼县、赤壁市、通城县和通山县界定无固定工资收入的代表不包括村（社区）主职干部和民营企业主，崇阳县则由县级人大常委会和乡镇人大自行界定无固定工资收入的代表范围，根据代表履职实际情况，按每天150元标准给予误工补贴[5]。

三、存在的主要问题

一是制度安排不科学。《代表法》和《地方组织法》对無固定工资收入的代表执行代表职务给予补贴的规定，虽然为建立完善无固定工资收入的代表履职补贴制度提供了法律依据，但是制度规定比较原则抽象，过于简单，缺乏具体的制度安排和机制保障，不便于操作和落实。从实践情况来看，各地建立完善无固定收入的代表履职补贴制度缺乏科学性和规范性，主观随意性很强。代表履职补贴基本上是补贴参加集体活动时的费用支出，代表个人开展活动的临时费用，如误工费、收集资料费、交通费、通讯费、整理建议费等，没有保障或补助制度。

二是代表界定不清晰。各地在界定无固定工资收入的代表时，标准不够清晰，界限不够明确，特别是对村（或社区）支部书记和私营企业主是否属于无固定工资收入的代表，界定和执行标准不统一。有的地方界定无固定工资收入代表，是指在农村除村主职以外的村副职干部和农民，在城镇的私营业主和职工及普通居民。有的地方是把农民包括村支书在内和私营企业主都作为无固定工资收入者。有的地方明确规定无固定收入的代表为农民（不含在村两委任职人员）、非国企工人（不含民营企业董事长、总经理）、城镇居民（不含在社居两委任职人员）、个体工商户等类型代表。有的地方无固定收入代表履职补贴发放的对象是以间断性务工或务农为主无固定收入的代表。

三是补贴标准不统一。受经济条件影响，各地履职补贴来源不同，补贴标准不统一。有的地方将履职补贴资金单独列入预算，有的则是从代表活动经费预算中列支。有的地方根据代表履职情况按天数或次数据实给予补贴，有的地方根据代表履职情况按月考核给予补贴。比如，咸宁市规定代表活动经费按照每人每年1000元的标准落实，乡镇人大各项经费由县级人大常委会有关机构统一作出预算申请和分配使用，无固定工资收入的代表执行代表职务补贴按照每人每天150元的标准据实发放。五常市无固定收入代表履职补助发放标准为每次100元，按照履职积分比例每季度发放1次，履职补助发放标准每人每年最高不得超过1200元。桂东县无固定收入人大代表履职补贴按县级人大代表每人每月300元、乡（镇）人大代表每人每月200元标准核算。嘉禾县对无固定工资收入的县乡两级人大代表， 分别按每人每月400元和300元的标准发放履职补贴。

四是补贴管理不规范。各地履职补贴管理不够严格，缺乏统一的审核机构，补贴发放随意性强，管理不够规范。嘉禾县根据人大代表本年度履职积分情况分等次发放无固定收入人大代表履职补贴。太湖县规定无固定收入代表参加县人民代表大会会议的补助，由各代表团按照审定的补助对象拟出名单，经各代表团团长签字，交大会秘书处，由有关副秘书长签批，会务组发放。代表参与县人大常委会组织的闭会期间活动，由具体组织活动的工作机构按照审定的补助对象拟出名单，代表联络室审核，办公室主任签批，行政科发放。五常市无固定收入代表履职补贴的发放要与代表履行职务情况挂钩。代表述职后由选民或选举单位评议，确认其履行职务是否积极，若不积极可以削减补贴直至全部扣发。

四、几点思考

（一）需要建立完善的几项制度。一是建立完善代表履职补贴实施办法。从坚持和完善人民代表大会制度、保障人民当家作主的政治高度，切实做好无固定工资收入的代表履职补贴制度的顶层设计。全国人大及其常委会要对《代表法》第三十四条和《地方组织法》第三十六条规定作出补充和完善，或制定具体的实施办法，为地方人大提供科学的可实施、可操作、可落实的制度安排。二是建立完善代表履职报告登记制度。制定代表履职报告登记制度，严格实施代表履职事前报告审批和事后登记管理，特别是代表个人开展活动，必须履行报告审批程序，由代表个人按要求及时报告履职方案，明确代表联系群众的形式、时间和地点等情况，如实填写代表履职手册，详细记载履职内容。三是建立完善代表履职考评机制。针对代表履职情况，制定科学的考核指标体系、等级标准和考评方式，对人大代表履职进行全面客观的考核评价。履职考评内容包括会议期间的工作和闭会期间的活动。其中，闭会期间的活动包括参加视察、调研、执法检查、联系选民、参加小组活动和个人开展活动等。四是建立完善代表履职补贴管理机制。制定代表履职补贴使用和管理办法，明确履职补贴发放对象，规范补贴标准和发放程序，建立补贴发放管理台账，加强审核审批和监督检查，做好代表履职补贴发放管理工作。建立健全代表履职补贴保障机制，明确部门责任，建立联动机制，将代表执行职务所需资金足额列入年度财政预算，保证代表活动经费专款专用，保证代表履职补贴足额到位。

（二）需要严格遵循的基本原则。一是遵循专款专用的原则。要科学界定无固定工资收入代表的范围和界限，明确具体的标准和要求，建立动态识别机制，做到科学识别、精准规范。对代表履职补贴要严格审核，只能用于无固定工资收入的代表执行职务时的误工补助和费用支出，不能挪作他用，做到专款专用。二是遵循无履职、不补贴的原则。无固定工资收入的代表只有执行了代表职务，才可以给予履职补贴，如果没有履职，就不能补贴。应该严格限定补贴范围，让无固定工资收入的代表履职得到应有的补贴， 避免补贴成为部分代表的“变相福利”，导致与履职补贴目的相违背的结果。三是遵循补贴、支出对等的原则。无固定工资收入的代表履职费用支出包括集体组织活动时承担的费用和个人开展活动的临时费用，如误工费、收集资料费、交通费、通讯费、整理议案建议费等。对代表履职费用支出采取实报实销的办法，支出多少，补贴多少，做到补贴、支出总体平衡，保证代表不会因执行代表职务而增加费用支出，减少实际收入。

（三）需要注意解决的几个问题。一是规范代表履职行为。对代表在大会期间的工作和闭会期间的活动要科学规范，特别是代表在闭会期间的活动，既包括代表闭会期间的集体活动， 也包括代表个人开展活动。尤其要严格规范代表个人开展活动，明确哪些活动可以开展，哪些活动不能开展，代表如何开展个人活动等。要按照可实施、可考评的要求，明確规范代表履职行为，如代表出席本级人代会议次数和时间、参加闭会期间代表小组活动的出勤率以及联系群众、为民办实事活动的次数等，便于考核评价代表履职情况和效果。二是做到透明公开公正。建立代表履职公开制度，设立代表履职公开栏，将代表信息、代表履职和补贴发放情况在一定范围内公开，接受代表的原选举单位和广大群众监督。对弄虚作假、骗取履职补贴的，要严肃查处，确保代表履职补贴制度严格公正执行。三是注重考评结果运用。对代表履职给予补贴，主要目的是强化正面激励，提高代表履职自觉性和积极性，促进代表发挥作用。要将代表履职情况、考评结果、补贴发放作为推荐和使用代表的重要依据，每年在一定范围内向代表进行通报，对表现优秀、作用突出的代表予以表彰。将代表履职情况作为推荐为上一级人大代表候选人或换届时代表连任的参考依据。

注释：

[1]《嘉禾县为无固定收入人大代表发放履职补贴》，嘉禾县人民政府网，http：//www.hnjh.gov.cn/2/67/68/69/content_2846692.html.

[2]五常市人大常委会《关于无固定收入代表履职补助发放管理暂行办法》，五常市人大信息网，http：//127.0.0.1/Article/ShowArticle.asp.

[3]太湖县人大常委会《关于无固定收入代表参加活动补助办法》，太湖县人大网，http：//www.thrd.gov.cn/substance/rendayaowen-22_2204.html.

[4]桂东县人大常委会《关于无固定收入人大代表履职补贴发放暂行办法》，桂东县人大网，http：//www.gdrenda.gov.cn/falvyuandi/falvyuandi/2018-10-12/1209.html.

[5]咸宁市人大常委会《关于规范乡镇人大工作的意见》，咸宁市人大信息网，http：//www.xnsrd.gov.cn/xwgg/rdxw/

（作者单位：湖北省咸宁市人大常委会研究室）