农业合作社规范化发展研究

摘 要：随着改革开放深入发展，我国农业合作社蓬勃兴起，逐渐扮演着把弱势小农户带入现代化市场的重要角色，成为推动农业现代化的重要抓手。但是在我国农业合作社发展过程中出现了“空壳社”、“休眠社”、未实行民主管理等问题，在财产制度方面出现了出资差距大、盈余分配未按交易额返还、公积金提取不规范等现象。本论文以农业合作社法人财产制度为视角，分析农业合作社不规范背后的原因，提出规范农业合作社发展应完善合作社法人财产制度的相关法律规定。

关键词：农业合作社;法人财产制度;小农户

一、农业合作社是小农户与现代农业发展有机衔接的重要载体

“大国小农”是我国基本国情。第三次农业普查数据显示，全国有2.3亿农户，小农户在农业经营户中占比为98%，小农户从业人员在农业从业人员中占比为90%。并且在今后相当长的时间里，一家一户的小农户经营生产方式将在我国长期存在。我国要实现农业的现代化必须立足“大国小农”这一基本国情，充分认识到小农户在农业现代化过程中的作用。习近平总书记在党的十九大报告中指出要“实现小农户和现代农业发展有机衔接”。这表明党中央充分重视小农户在现代农业发展过程中的重要作用，小农户的现代化是中国农业现代化的关键所在。带动小农户现代化的一个重要力量就是农业合作社（以下简称合作社）。《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》要求创新合作社组织小农户的机制，充分发挥合作社带动小农户现代化的重要作用。

在实践中合作社日益扮演着把小农户带入现代化市场的重要角色，成为推动现代农业的重要抓手。自《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）颁布实施以来，在国家的大力扶持下，合作社在全国各地蓬勃兴起，数量逐年增长。目前，全国合作社总数超过220万家（见图1）。

合作社联合社10273家，合作社成员6682.8万个;合作社成员以农民为主体，普通农户成员占比95.4%。合作社资产、收益已经达到相当规模。《农民日报》数据显示，“555家合作社营业收入平均为2329.07万元，可分配盈余达到338.48万元，平均盈余返还额213.91万元。”合作社表现出较强的带农增收能力（如图2和图3所示）。

二、农业合作社发展过程中的问题

1.存在“空壳社”、“休眠社”、“挂牌社”

“空壳社”、“挂牌社”是指没有明确办社目的，申请注册合作社后，合作社并没有实际运作，而成为名副其实的套利工具。“休眠社”是指本来具有办社初衷，但是合作社成立之后由于自身实力有限、资金困难等问题经营不下去而走向败落的合作社。这几类合作社都可以概括为不规范的合作社，它们完全没有发挥合作社的主要功能，没有带动农民创收致富。我国实践中存在大量的“空壳社”，据《半月谈》调查，东部某镇20多个行政村，大大小小的合作社有近130家，除了仅有少数几家合作社较为成功外，80%以上都是“空壳社”。据浙江、山东、广东、河南、吉林、陕西、四川、宁夏等8省12县的614家农民合作社和98个县（市）进行的问卷调研，这些地区普遍存在着空壳社的现象，部分地方比较严重，空壳社数量占已注册合作社数量的一半以上，甚至占绝大多数。根据江苏省射阳县地方金融监督管理局调查，江苏射阳县1048家合作社中，没有实质性生产经营活动的合作社占比约为58%。

2.合作社社员出资差距大

根据《合作社法》第十二条，社员出资是合作社依法成立的條件之一。但每个成员是否必须出资没有做规定，对于出资限额也无法律上的规定。这导致在实践中出现有的社员未出资，或者出资较少或者非常多的情况，社员出资差距较大。《2018年中国农民专业合作社发展报告》中样本示范社的理事会成员出资比例平均占60.73%，其中理事长个人平均出资超过半数（占34.57%）。在793个有效样本中，示范社团体成员平均出资比例也较高，占34.31%（如表2所示）。

在样本示范社中，超过六成（60.03%）合作社理事会出资占比超过了50%;其中，半数以上（55.68%）理事长的个人出资比例超过20%，更有1/4以上（26.15%）理事长的个人出资比例超过了50%。而在有效样本中，示范社团体成员出资比例超过50%的也接近1/4。样本示范社的普通成员出资相对较少，样本示范社的理事会成员与普通成员出资差距大，理事长出资占比很高。（如表3所示）

3.成员地位不平等，没有实行民主管理

合作社成员之间出资差距大，这种不平衡出资就为成员地位不平等、合作社无法实现民主管理埋下了隐患。实践中许多合作社没有实现民主管理，农民成员地位较低，农民理事成员占比少、话语权少。《中国农民合作社的发展与作用研究》指出，不同类型的合作社中农民理事的数量都偏少，企业家领办的合作社中农民理事人数最少，低于农民领办合作社一半;理事长绝对控股的合作社中农民理事少于理事长不绝对控股的合作社，示范社农民理事低于非示范社（如图3所示）。

4.盈余分配不规范

根据我国《合作社法》第四十四条，我国合作社盈余分配应按照成员和合作社的交易额返还并且占比不得低于60%。在实践中，我国合作社盈余按股分配导向突出，没有贯彻盈余按交易额返还的原则，并且存在合作社盈余分配制度不公开、不透明的情况。《中国农民合作社的发展与作用研究》显示，在合作社盈余分配构成中，按出资额返还的占54.64%;按交易额分红占6.70%;以交易额为主，出资额为辅和对合作社分配不清楚的各占10.31%（如表4所示）。我国实践中合作社的盈余分配与《合作社法》规定的按交易额返还不符。

5.合作社公积金提取不规范

根据我国《合作社法》第四十二条，合作社要提取公积金并量化到成员账户。但在我国合作社实践中，存在不提取公积金、公积金提取比例少或提取公积金之后不量化到成员账户的情况。据福建林业合作社的调研结果，合作社完全无公积金的合作社占总数的89.2%，存在公积金的合作社数额也较少，均低于可分配盈余的10%（如表5所示）。

实践中合作社存在不少问题，这些问题导致合作社为农民谋求共同利益的功能被大大削弱，小农户在合作社中的地位和利益难以得到有效保障;这种情况与国家所要求的发挥合作社对小农户的带动作用相背离。《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》指出要提升合作社规范化水平，增强其服务小农户带动小农户的能力。

三、完善农业合作社财产制度的相关法律规定

促进合作社规范化发展应从完善合作社法人财产制度的相关法律规定着手，完善合作社成立、出资、管理、分配和公积金提取等方面的规定。

第一，完善合作社成立条件的规定。我国《合作社法》所规定的合作社成立条件过于笼统，使得在我国实践中只要凑齐5个人，再加“一块牌子、一个章子、一张桌子”即可成立一个合作社。对于合作社的注册资本金最低应是多少也没有明确规定，这为“空壳社”、“休眠社”的出现埋下了隐患。我国应尽早出台《农民专业合作社登记管理条例》修订版，在条例中尽可能地完善合作社登记所应当具备的具体资格条件，比如设立成员增加到10人以上，规定建立合作社时农民成员应占比例，规定合作社的最低注册资本金。并且对建立合作社用到的组织机构、住所也应有具体的要求，应基本具有理事会、监事会和执行机构等，合作社所在住所也不能在某个人家里或者随便一个居所。

第二，完善社员出资的相关规定。我国《合作社法》规定合作社要有符合章程规定的成员出资。对于每个成员是否必须出资没有做明确规定，对于出资的上限和下限没有明确规定。这种在出资上的模糊性规定，给社员出资留出了很大的自由空间，为合作社出资差距大埋下了隐患。导致实践中出现合作社部分社员出资极多、部分社员出资极少，少数核心成员控制合作社的现象。我国《合作社法》须完善社员出资规定。例如，明确社员的出资义务，未出资的社员不能具有社员资格;设定社员出资的上限和下限;在社员义务中明确设置合作社社员的出资比例，即领办人和普通农民出资比各应占多少比例。这样可以促进合作社社员之间的出资平衡，也有利于保证农民专业合作社民主管理的实现，防止少数核心成员控制合作社侵犯普通成员的合法权益。随着我国“三权分置”的逐渐确立，农民可以以土地经营权入股合作社，但土地经营权作为合作社出资的评估作价机制却不完善。如何对土地经营权作为财产进行核算、采取什么估价程序和标准，这些问题还缺乏法律相关规定，这为农民以土地经营权出资产生了一定阻碍。出资评估机制是土地经营权能否有效入股合作社的重要一环，合作社相关法律中增加科学有效的土地经营权评估制度的内容至关重要。

第三，完善盈余分配制度的相关规定。合作社盈余分配按照交易额返还的提出者是罗虚代尔公平先锋社的社员何瓦斯，其目的是为了鼓励社员与合作社多进行交易。国际合作社联盟确定了合作社盈余分配应坚持按交易额返还原则，我国《合作社法》也明确规定了盈余分配应按交易额返还。但是实践合作社没有贯彻这一原则，而是采用了按出资额分红等形式。这一定程度说明当前阶段合作社对资本的需求较大，在“公平”面前更追求“效率”。为了更好地促进资本对合作社的投资，满足当前阶段合作社规模扩张的需要，同时又兼顾小农户在合作社中的收益。我国《合作社法》可采用盈余分配按交易额返还为主，按股份分红为辅的分配形式。比如在法律上规定盈余分配按交易额返还和按股份分红各占一定比例，主要还是按交易额返还。

第四，完善公积金提取的相关规定。我国《合作社法》第四十二条对于合作社是否提取公积金采取的是建议式的规定而不是强制性的规定，这导致合作社可以在章程中规定提取公积金，也可以规定不提取公积金。在公积金方面合作社拥有较大自主权会导致部分合作社不提取公积金，这不利于合作社长久发展。合作社公积金提取之后量化到成员账户的标准不明确，以及量化之后的公积金是否可以直接当作分红没有规定，这使得实践中合作社公积金提取和量化都不规范。《合作社法》在公积金提取上可以采取强制性规定，即要求每个合作社必须按一定比例提取公积金。同时应当明确公积金量化的标准，使得合作社公积金提取有据可循。量化标准可以采取以下几种方式：一是依据成员与合作社的交易额来确定;二是以成员出资为标准，或者将成员出资和交易额结合起来，两者各占一定比例;三是采用成员平均的办法。并且对于量化到成员账户的公积金是否要在年底分红的时候予以分割这一点法律没有明确，学界也有许多观点，主流观点认为合作社公积金不应当用于分割。原因是公积金为合作社的公共積累部分，来自于合作社长久社员的贡献，如果新入社的社员参与公积金分配势必造成分配不公和社员“搭便车”的现象。对此，我认为分割公积金可以增加合作社成员的收益，增强合作社成员的获得感和积极性。将公积金予以分割，但是为了避免“搭便车”现象可以将量化到成员账户的公积金份额转化为成员出资份额，而不是直接用于分红，以这种方式将合作社的公共积累划分到全体成员的出资中，既增加了成员的出资额，又保存了合作社的公积金。

四、结语

总之，明确合作社的特别法人性质，完善合作社法人财产制度的相关法律规定，切实为合作社规范发展提供法律保障，将有助于解决合作社发展过程中出现的一些问题，更好地推动合作社成为小农户和现代农业之间衔接的桥梁，促进合作社的规范化发展。

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作者简介：雷瑾（1996.01- ），女，畲族，江西省赣州市人，复旦大学，马克思主义中国化专业，研究生，研究方向：马克思主义在中国的传播与发展