团场改革后连队民主管理的变化及影响

张旭团 饶丽思

[摘要]团场改革后连队的民主管理取得积极成效，但在具体实施和推进的过程中，连队“两委”和职工群众民主管理的意识与改革发展要求还有一定差距，民主管理的能力和素质有待于提高，民主管理存在理论上的重视和实践操作脱节矛盾，个别连队片面追求民主管理形式的规范也给职工群众带来一定负担。因此，必须大力提高连队“两委”和职工的素质，健全完善并落实好各项民主管理制度，发挥基层党组织在民主管理中的领导核心作用，优化提升民主管理成效的政治和经济等环境。

[关键词]团场改革;连队民主管理;变化及影响

[中图分类号]D297     [文献标识码]A   [文章编号]1009—0274（2021）02—0045—04

[作者简介]张旭团，男，兵团党委党校党史党建教研部主任、副教授，研究方向：基层党组织建设、群众工作和反腐倡廉问题;饒丽思，兵团党委党校党史党建教研部教师，研究方向：党史党建。

民主管理是相对于绝对服从绝对权威的管理而言的，要求管理者在“民主、公平、公开”的原则下，突出以人为本的管理思想，本质上是一种群众参与下的多数人管理多数人的管理，其强调的是多数性和参与性。实施民主管理是加强基层民主政治建设，提升基层治理成效的内在需要。兵团团场改革后连队民主管理水平较以往有很大的提升，民主管理的成效进一步显现，为新时代兵团履行职责使命营造了良好的氛围。然而，在具体实施和推进连队民主管理的过程中，也面临着一些新的问题和挑战，因此必须客观分析团场改革后连队民主管理的变化及影响，提出具体应对之策。

一、团场改革后连队民主管理的变化

团场改革后，连队形成了以“四议两公开”和“一事一议”为主要内容的民主管理制度，与团场改革之前相比较，基层民主的管理模式、运行方式及成效有了很大的变化：

（一）改革后的连队民主管理并不等同于地方农村

一是民主管理的对象与农村不同：农村参与民主管理的主体是农民，而团场连队参与民主管理的主体是职工群众，既具有民的特点，又具有兵的要求，组织性纪律性比农村强;二是民主管理的组织形式与农村不同：农村没有工会组织，主要是通过村民大会选举的村民委员会行使民主管理权力，而团场连队有健全的工会组织，通过职工代表大会和连队职工大会来进行民主管理;三是民主管理的组织性质与农村不同：农村实施民主管理的村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，而团场连队的民主管理是在党政军企合一的特殊体制下，适应兵团履行维稳戍边职责使命的新定位和新要求，坚持“民兵、土地和职工”三位一体而实行的。

（二）职工群众和“两委”的积极性增强，基层“活”了

团场改革后，连队民主管理工作在政策上得到充分落实，职工群众依据政策规定，以主人的身份通过职工代表大会或其他形式，对团场的经济生活、政治生活、社会生活、文化生活以及其他公共事务实行民主参与、民主决策和民主监督。特别是在农业生产经营上取消了“五统一”1   后广大职工群众生产生活的自主性选择性增强，积极主动融入市场，根据市场变化调整种植业结构，参与合作竞争，探索创新建立合作社，进一步推动了经济的发展，在很大程度上激发了经济活力，提升了干事创业的积极性。另外，连队“两委”成员通过民主选举的方式从一线职工中选出，改变了由上级任命的做法，在具体工作中不能再像以前一样通过行政命令的方式管理连队事务，必须发扬民主做好服务，要向职工群众负责，进一步明确了“两委”选用和评价的导向，调动了职工和“两委”的工作积极性和创造性。

（三）连队基层治理趋于科学规范，工作“顺”了

改革后，以连队“两委”民主选举为基础，以“四议两公开”和“一事一议”为主的民主管理制度得到进一步健全和完善，团务、连务公开工作的范围不断扩大，规范了连队民主决策内容和程序，突出了连队党支部特别是支委会在连队重大事项决策中的把方向管大局的领导核心作用，支部成员的调研和与群众的沟通交流更广泛，涉及职工群众利益和公共事项都坚持以民为本，发扬民主，工作的成效主要由职工来评判，连队“两委”的服务意识和服务导向功能增强，工作的民主化制度化规范化水平提升，保障了职工群众的知情权、参与权、选择权、监督权。连队党支部在职工群众中的威信明显提高，连队基层工作更加规范有序。

（四）党群干群关系更加和谐，维稳戍边基础“实”了

改革后，连队“两委”选举取消了连队管理人员干部身份，全部转为职工身份，由过去的管理者变为现在的服务者，新当选“两委”迅速转变角色，转变思想观念，适应新形势新要求不断提高服务职工群众的意识和能力，从生产经营方式入手，将过去连队主动发布“命令”，职工被动接受的模式，转变为职工主动委托或授权连队“两委”，连队“两委”积极做好协调服务的模式，带头调结构谋发展。其中“四议两公开”工作法的实施客观上形成了连队支委会、连队管委会、普通党员和职工群众等各个权力主体之间的相互制约、监督关系，从而促进彼此之间沟通交流、增进了解、达成共识，推动干群关系得到进一步融洽。

二、团场改革后连队民主管理面临的问题

目前，连队民主管理取得的成效是肯定的，但从改革发展的要求而言，还没有完全达到目标，还面临着一些需要进一步研究和解决的问题，主要表现为：

（一）民主管理的意识与改革发展要求有一定差距

在具体的民主管理实践中，部分“两委”对有关民主管理的法律、法规和政策、文件学习不够，理解不透彻;不重视建立和落实民主管理制度，职工代表大会有的职权没有得到完全履行，对职工群众的民主权利不够尊重，与职工群众的沟通不够。部分职工群众在团连事务中平等意识、自主意识比较缺乏，参与民主管理的渠道比以前畅通了，但却对自己的民主权利不珍惜，不能很好使用。

（二）“两委”民主管理的能力和素质有待于提高

有的连队“两委”缺乏民主传统和实践锻炼，在党政军企合一的特殊体制下，个别领导干部在连务公开等相关民主管理面前有畏难心理，不知该如何处理好民主和集中的关系，把握不住度，要么什么问题都经过“四议两公开”，要么人为缩小参与民主决策的范围。部分职工，特别是新引进的职工对参与连队重大事项的内容和程序掌握不全面，抱有“随大流”的思想，参与成效不明显。

（三）民主管理存在理论上的重视和实践操作脱节矛盾

全兵团虽然实行了团务、连务公开，但个别连队公开的内容、程序、形式以及工作制度等方面不规范的问题还比较突出。如，随意产生职工代表，缺少威信;只注重公开办事的结果，忽视公开办事程序，甚至“捆绑”议事;只注重公开职工的意见和建议，而忽视对职工意见和建议的处理及回应。有的连队“两委”班子存在“先斩后奏，先干后议”的现象，将应纳入“四议两公开”的事项先实施，后走程序。还有的团场不经过程序，随意调整民選干部。

（四）片面追求民主管理形式的规范给职工群众带来一定负担

有的连队对《关于在全民所有制连队推行“四议两公开”工作法的指导意见（试行）》等文件精神领会不到位，实行一切都要经过民主议事的原则，按照“四议两公开”“一事一议”工作要求既要满足人数，又要落实职工群众参与的人数和比例，致使有的职工群众“三天两头”开会，影响了正常的生产生活，使职工群众从渴望民主变成了惧怕参会，带来了一定的负面效应。

以上问题出现的原因主要包括：一是部分“两委”思想认识不到位，对兵团改革和大力推进基层民主政治建设的背景和要求理解不透，做群众工作的能力和水平不高，加强基层民主管理的主动性不强;二是长期的特殊体制下高度的集中和统一带来组织化程度高，集中力量办大事的优势，但也使得连队基层缺少民主的熏陶和培育，“五统一”的取消和生产生活自主性的增强带来了职工思想上的多元化趋势，容易产生“事不关己高高挂起”的心态。三是对“四议两公开”“一事一议”制度的实践培训不够，民主管理、议事的规范和标准掌握不够，而不科学的制度规定和不规范的问责又导致部分连队党支部和“两委”成员在落实好民主管理工作中出现偏差。四是改革后“两委”取消干部身份，特别是进步提升的“上升通道”不通畅，一些连队“两委”更换频繁，人员不稳定，干好连队工作的积极性和闯劲不足。同时连队“两委”和后备中不懂农业的人员占比相对以前多了，对连队职工农业生产的指导能力较弱，围绕中心抓连队工作的影响力不强。

三、提升连队民主管理实效的对策建议

提升连队民主管理实效，是一项系统的工程，涉及的因素是多方面的，但无论如何都不能脱离兵团履行职责使命和提升组织力动员力的定位和要求，这是根本，也是关键。当前，必须在这一根本要求下突出重点，抓好以下工作。

（一）大力提高连队“两委”和职工的素质

从“两委”层面来讲，要提高民主管理意识和能力，加强民主法制教育，提高民主法制观念和依法办事的能力，做到民主管理和依法管理相结合。在不违反工作纪律的前提下尊重和落实职工群众的知情权、参与权、选择权和监督权，树立管理就是服务的理念，加强对各类协会、群众自治组织的领导，保护职工群众的合法权益。从职工群众而言，要在团场优先大力实施“职工素质工程”，多渠道多方式加强对职工的种植、管理知识教育，组织职工认真学习科学文化知识、市场经济理论和法律等知识，引导职工正确理解和掌握民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的要求、方法和步骤。突出兵团职责使命和胡杨精神、兵团精神、老兵团精神的教育，着力建设一支结构合理、数量足够、相对稳定、素质较高、纪律严明、诚实守信，扎根边疆、奉献边疆的职工队伍。

（二）健全完善并落实好各项民主管理制度

制度建设是带有根本性、全局性、长期性的问题，正如邓小平同志所言，“制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”1    团场改革后，结合实际，首先，要明确职工代表大会、职工代表联席会、职工代表参与民主管理、民主监督的内容、范围、权力、责任、程序，明确规定职工代表大会、职工代表联席会、职工代表失察、失职，没有认真履行民主管理和民主监督的相应责任，增强责任意识，减少民主管理和民主监督的随意性，约束民主管理和民主监督的行为。其次，要以贯彻落实好职工代表大会制度为基础，以贯彻落实“四议两公开”和“一事一议”工作制度为重点，建立党员联系户制度、居民代表推选制度、少数人意见评议制度、意见收集处理和反馈制度、民主决策、民主监督责任制，把工作做实。特别是要研究制定团场连队“四议两公开”工作法记录规范范本、“四议两公开”流程图，将工作流程细化，使“四议两公开”工作流程更具指导性和操作性，真正成为协调民主沟通、凝心聚力的制度保证。再次，要建立健全团连两级领导班子与职工群众的沟通与对话机制，定期深入职工群众开展走访，了解群众关心的热点难点和对连队工作的意见建议，宣传好党的政策，为职工群众参与民主管理和民主监督提供双向互动的渠道。

（三）发挥基层党组织在民主管理中的领导核心作用

党的十九大提出，要以提升组织力为重点，突出政治功能，把基层党组织建设成为坚强的战斗堡垒。在加强连队民主管理工作中，一是要选优配齐配好班子，选好支部书记，充分发挥“领头羊”“火车头”作用，切实担起具体责任人的责任，转变思想理念，主动适应行政命令向民主管理的转变，主动作为，充分调动职工群体参与民主管理的主动性和创造性，使改革的红利更好地惠及职工群众。二是加强班子成员的能力建设。要加大连队“两委”及后备力量的培训，组织部门要建立对连队“两委”能力的长期跟踪、考核及评价机制，根据所需有针对性地举办各类班次，特别是要加大到内地发达省市学习考察的力度，进一步开阔连队“两委”的视野，提高主动学习的意识，增强推动发展、民主管理、解读政策、依法办事等能力。三是连队党支部要把增强连队的组织优势，提高动员能力与加强民主管理结合起来，牢牢掌握连队工作的主动权、主导权，确保党的路线方针政策落到实处，夯实屯垦戍边的基础。

（四）优化提升民主管理成效的政治和经济等环境

民主管理环境如何，直接影响着民主管理的成效，兵团连队的民主管理更是如此。一是兵师团要重视连队的民主管理，要把民主管理放在巩固团场改革成果，提升维稳戍边能力的大背景下思考，明确民主管理只是抓手，目的是要提升连队管理水平，调动“两委”和职工群众履行职责使命的积极性。二是各级党委和组织部门要重视连队“两委”及后备力量建设，首先要用好现有人才和本地人才，特别要优先吸纳老职工子女中的大学生到团场连队就业，在此基础上广泛吸纳外地优秀人才，做到内外结合，打造高素质的连队“两委”队伍。三是要打通连队“两委”晋升的通道，从政治上为表现优秀工作突出的“两委”成员提供平台。如，可以从公务员和事业单位人员的招录中，制定特殊针对连队“两委”的招录政策，给予连队“两委”一定的成长上升空间;也可以对工作业绩突出，群众基础好，工作满一定年限的连队“两委”，按照一定的程序，享受公務员待遇。三是大力为基层减负，严厉惩戒形式主义官僚主义式的督导检查，杜绝机械式的痕迹管理，不分原因式的问责，建立符合基层实际并有利于调动各方面积极性的工作方式方法，营造想干事干成事的良好氛围。四是建议要明确连队“两委”履行职责的边界，特别是在实施乡村振兴，推动经济合作组织建设中的地位和作用，连队“两委”“能与不能”的具体事项，消除带领职工群众发展生产的顾虑。

（五）突出重点，理顺民主管理中的几个关系

一是要理顺“四议两公开”和“一事一议”之间的关系，明确工作职责，区分议的主体、内容、要求和结果如何执行等界限，避免职责不清，操作混乱。二是规范支委会与连管会之间的工作职责，处理好党的领导与群众自治之间的关系，既要体现方向性，又要防止党支部大包大揽，忽略了自治的要求。三是要处理好“两委”与职工代表之间的关系，“两委”要带头联系群众，加强对职工代表的培训，职工代表任期与连队“两委”任期要相同，也可以连任。当前对不称职的代表可以随时罢免并重新补选。四是要处理好团场和连队的关系，连队一般重大事项议题需经分管领导批准、相关科室备案方可进行;对于涉及金额非常重大等特重大事项必须经团场党委决定并予以批复。

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责任编辑：杨建平