由“孝老模式”向家庭养老制度转变的问题及路径——基于浙江省常山县农村养老服务调查

张静

（中华人民共和国民政部 政策研究中心，北京100721）

近年来，浙江省常山县为解决农村养老基础薄弱问题，全方位建设“孝老之城”，创新打造“孝老模式”，老年人在精神尊崇、物质保障、养老服务等方面的获得感和幸福感显著增强。其“孝老模式”被评为“浙江省民生获得感示范工程”，受到媒体和社会的广泛关注。常山县的做法为当前农村养老服务可持续发展提供了政策思路并具有启示意义。本文基于笔者2020年9月在常山县开展的实地调研，对“孝老模式”向家庭养老制度转变问题进行思考和分析，并提出相应对策。

一、常山“孝老模式”的主要做法

常山县位于浙江省西南部的钱塘江源头，隶属浙江省衢州市，是浙江省的“西大门”。全县总面积1 099平方公里，下辖3街道6镇5乡180个行政村10个社区，人口34.4万人。目前全县60岁及以上老年人口7.1万人，占全县总人口的20.7%。其中残疾老年人口约有7 000余人，失能半失能老年人口约有1 200人。首先，就经济而言，2019年全县地区生产总值150.37亿元，属于浙江省的后发展地区。政府财力有限客观上决定了家庭是老年人养老保障和生活照料的主要来源。其次，就地理环境而言，常山县属于丘陵地带，素有“八山半水分半田”之称，即80%为山，5%为水，15%为田地。由于城市化水平不高，地域上也逐渐形成了以家庭为单位组织生产生活（包括承担养老责任）的特点。最后，常山自东汉建县至今已有1 800余年历史，文化底蕴深厚，流经县内的常山江素有“宋诗之河”的美誉。当地民风淳朴，节孝之行自古以来就很兴盛，这也为当地发展家庭养老奠定了文化根基。常山模式代表的是经济欠发达地区重塑孝老文化，激活家庭养老功能，以弥补社会养老服务相对不足的地方实践与探索。其做法主要体现在以下四个方面。

（一）党委政府全面推动，建立完善孝老机制

常山县委县政府以“老吾老以及人之老”的情怀，在建立孝老制度、完善敬老政策方面有担当有作为，为老年人做好服务保障。一是设立敬老节日。2018年3月，县人大将每年5月20日定为“5·20敬老日”。倡导“5·20”不陪爱人陪老人，广泛开展孝老探望、党政祝寿、孝老捐赠、助老服务等活动，使“5·20”成了孝老敬老的代名词。二是确立孝老方案。2018年初，常山县委办公室下发《常山县“幸福爷爷·快乐奶奶”行动方案》，通过制定标准、办好实事等具体举措，构建孝老模式基本框架。三是完善助老政策。每年投入经费近300万元，为60岁及以上老人落实综合保险；设立高龄津贴，90～99岁老人每人每月100元，百岁老人每人每月1 000元；建立健康档案，落实60岁及以上老人每人每年1次免费体检；实行老人全县景区免门票制度，至今已超过20 000人次享受该项政策优待；推进文化孝老，2019年全年开展送戏下乡265场，送图书24 571册，送电影3 500场；推行“孝老公益律师”制度，建立村级老年人权益保障中心，2019年以来累计下村服务1 000余人次，处理5起赡养案件，保障老有所养；开展公益摄影，近2 000对老年夫妇参加了“金婚银婚·重温新婚”公益婚纱摄影活动。四是提升养老机构服务水平。出台养老服务机构星级评定管理办法，倒逼养老服务机构全面升级，目前已有10家养老服务机构完成升级改造；实现居家养老服务中心189个村社全覆盖，并建成7个示范型居家养老服务中心；连续三年将养老机构建设纳入政府为民办实事项目；全力推动“赛得健康小镇”建设，护理型养老服务项目有序推进；开发“智慧养老”服务平台，有力保障了农村老年人幸福养老；特别是2019年下半年以来，倾力打造农村“夕阳红”食堂，为精准解决农村留守老年人就餐难问题打开了新思路，将10个农村“夕阳红”食堂纳入2020年政府为民办实事项目。

（二）激活家庭功能，夯实孝老责任根基

老年人幸福与否，家庭是最基础、最直接、最关键的因素，常山县注重压实家庭孝老敬老主体责任，保障老年人得孝养。一是明确关于赡养物资和定期探访的标准。2018年2月，设立“常山孝老标准”，倡导子女赡养老人不低于每人每年3 600元（含现金和物资，不含医疗费用），经济收入较低的家庭，不低于每人每年1 800元；倡导子女每半月看望老人或每周联络老人不少于1次。通过电视、报纸、微信等媒体的传播，“常山孝老标准”深入人心，促进了家庭尽孝。二是用好一副“孝榜”。在全县村居开展“评孝立榜”活动，189个村社设立“长寿榜”与“红黑榜”。其中：“长寿榜”用于公布寿星照片及基本情况介绍（以90岁及以上老人为主，人数较少的村社扩面至80岁及以上），营造老人受尊崇的社会氛围；“红黑榜”用于评定家庭孝老情况，其中“红榜”张贴孝子或其家庭成员照片，“黑榜”公布不孝家庭门牌号。黑榜在实践中极少用到，但客观上对于时代变迁带来的一些孝文化崩坏行为有着明显震慑作用。在此基础上，县乡两级组织“孝星”表彰会，为“孝星”发放慰问金，凝聚“孝老之城”的榜样力量。三是发布一本“孝经”。编撰《常山孝经》，开展“孝经”进学校、进社区、进企业、进机关活动。注重孝善从娃娃抓起，在全县中小学开展“尽孝我先行”系列活动，在青少年宫设立“孝善文化馆”，通过教育一个孩子带动一个家庭，推动以孝善为核心的好家风成为社会主流。

（三）倡导社会参与，整合孝老多元力量

深刻把握社会力量的独特作用，倡导社会参与，全民孝亲敬老。一是发动社会组织。通过召开社会组织会议、微信推送倡议书、政府购买服务等形式，吸引社会组织参与孝老敬老工作。2019年，县社工协会、县阳光志愿者协会等公益组织累计安排志愿者12 000余人次，为180个村社和22个敬老院开展志愿服务，累计服务农村老年人36 000余人次，深受群众好评。24个异地商会、行业协会筹款200余万元为农村困难老年人提供经济资助。二是开展党员结对。3 300余名党员与农村困难、空巢、失能、孤寡老人“一对一”“多对一”结对帮扶，每年至少上门看望结对老人一次。通过“慰问+服务+引导”，督促子女履行赡养义务。三是调动企业力量。鼓励企业参与“企院结伴”活动，全县43家企业与22家养老机构结对，累计投入资金500余万元支持养老机构建设，常态化开展走访慰问和解难帮困活动，让老人安享幸福。

（四）注重文化引领，凝聚孝老思想共识和行动自觉

享有“浙江省道德模范”“浙江孝贤”“最美衢州人”美誉的周桔凤主动替丈夫已故前妻的父母尽孝的故事在当地家喻户晓。以宣传推介周桔凤这一典型人物为契机，进一步彰显其人格魅力，挖掘塑造其文化价值。一是建设孝老文化“窗口”。依托丰厚的人文底蕴和人文情怀，在周桔凤的家乡芳村镇猷阁口村设立友善研学点，开设友善讲堂。该村目前已成为一张向外界展示当地“孝老爱亲、友善和谐”的“文化名片”。二是成立志愿服务组织。组建“最美领跑”志愿服务队，发起成立以孝老为主题的村级志愿者协会。实施“守望银龄”品牌项目，聚焦留守、残疾、困难、孤寡老年人，组织开展爱心陪聊、关爱陪护、物质帮扶、爱心送餐等系列孝老敬老活动，将政策、健康、服务、关怀送到老年人的家门口，真正让“老吾老以及人之老”的孝善文化落地生根，让每一位老年人都能成为“幸福爷爷·快乐奶奶”。三是通过制度建设，培育村级孝老文化。出台制度，通过从逢年过节，老年人的生日、生病住院、无法自理等特殊时间的帮扶慰问，到明确要求子女对父母尽到陪护义务，明确要求党员干部和普通村民参加孝老活动，再到设立村“孝老基金”帮扶困难老人等做法，织就一面孝老文化旗帜，涵养了公众以“孝老”为核心的友善意识。

二、“孝老模式”向家庭养老制度转变所面临的问题

常山县发挥孝道在养老中的积极作用，将孔子的“仁”“礼”思想转化为孝善文化，其所推出的“孝老模式”在解决浙江省养老服务财政投入相对不足的后发展地区养老服务问题上具有现实意义。面对当下社会养老服务还不够发达、农村养老保障制度还不够完善的情况，必须巩固家庭养老的主体地位（陈继华 等，2021）。但是也应看到，当前常山“孝老模式”的制度构建尚处于起步阶段，还没能实现由传统孝老向现代家庭养老的嬗变。目前来看，“孝老模式”向家庭养老制度转变所面临的问题主要包括如下四个方面。

（一）支持家庭承担养老功能的制度手段需要加强

2018年2月下发的《常山县“幸福爷爷·快乐奶奶”行动方案》致力于构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，在制定标准、办好实事等方面提出了具体要求，其所倡导的系列行动对于激发子女孝敬老人、政府关怀老人、社会关爱老人的作用显著。但也要看到，该《行动方案》作为一项孤立措施，在实际执行中也暴露出一些问题。一是支持家庭养老的有关制度化安排还缺乏整体设计、统筹规划和推进举措。县委领导率先垂范，推动全县掀起尊老爱老、敬老孝老的热潮，但制度建设对于持久推进这项工作的重要作用仍有待加强。二是制定的赡养老人、孝老基本标准弹性较大，执行中难以真正起到保障老年人生活的作用。对于不履行赡养老人、孝老义务的子女，缺乏警示和惩戒的综合手段。对标准中所称每年给予每位老人不低于1 800元的赡养费和物资的经济收入较低家庭也缺乏严格界定。三是年度行动的时限性决定了孝老文化热度存在衰减趋势。有的农村地区地处偏远，孝老文化建设步伐较慢。有的孝老举措出现落地难、“一阵风”等现象。

（二）政府、家庭、社会在“孝老模式”中的职责定位需要明确

常山县推行的“孝老模式”是一项集合政府、家庭和社会等各方力量共同参与的改革举措，是人口老龄化新形势下弥补养老服务供给不足的有益探索。其中政府、家庭和社会的职责定位问题亟须得到破解。一是政府需要建立更加完善的社会保障体系。目前，常山县“孝老模式”的长期性、系统性保障机制尚未真正确立，其中一个主要原因就是社会保障体系不健全。二是家庭主体角色缺乏外部支持。现有措施对老年人及其家庭成员的孝老需求关注不够，一定程度上抑制了家庭主体作用的发挥。三是社会参与作用发挥有限。结对帮扶行动主要还是以发动党员干部为主，难免有“盆景效应”之嫌。有的村社老年活动中心距离老年人居住地很远，无法真正发挥服务老年人的作用。有的项目先期投入之后缺乏专业社会力量的运维管理，无法有效开展服务。

（三）农村特殊困难老年群体及其家庭的孝老需求应得到优先保障

以经济困难的失能、留守老年人为代表的农村特殊困难老年群体，在物质生活、精神生活和身体健康方面面临多重养老困境。常山部分村级集体经济力量较弱，养老基础设施不足，养老服务照料中心的日常运营难以为继。诸多因素导致一些特殊困难老年人的孝老需求无法得到很好地满足。一是家庭内部养老资源外流。青壮年外出到城市谋生，直接带来家庭养老照料资源的流失。二是地域的阻隔和生存的压力，使得子女的孝老行为存在客观上的阻碍。三是城市生活方式和文化观念也极大冲击了传统孝老观念，孝道式微已成趋势。这部分老年人尤其需要通过社会政策来保障和支持家庭在养老服务中的基础地位。

（四）对典型人物传递孝老文明新风的潜力需要充分挖掘

道德模范周桔凤的个人经历深刻反映了传统孝道与新时代孝老文明新风的激烈碰撞。调研中，周桔凤称当年生育了一对双胞胎女儿，因为没有生育男孩延续香火而被婆婆嫌弃，最终不得不离开第一段婚姻。嫁入第二个家庭后，她主动与丈夫共同承担起照顾其已病逝前妻的父母，不仅以“爸”“妈”相称，更是在点点滴滴的生活细节中悉心呵护关爱老人，成了老人眼中超越血缘关系的“亲女儿”。孝老模式所弘扬的孝善不是对传统文化的“复辟”，而是对孝亲敬老家庭责任的“再生”。在以周桔凤为代表的典型案例中，至少有以下积极要素还没有被深度挖掘。一是孝老不等于愚孝。顺应时代的变迁，我们对孝文化应当有新的理解，取其精华，弃其糟粕（赵培宇，2019）。周桔凤因其善良终得幸福和美誉，她以女子身份不仅对自己父母，甚而延伸至他人父母做到事亲以敬。在广大农村地区，这样的宣传题材如果不能得到充分挖掘，类似周桔凤所遭遇的事件就无法得到有效遏制，其革故鼎新的孝老思想内涵也无法得到广泛传播。二是缺乏培育、壮大专业志愿力量的意识。在调研中我们了解到，周桔凤组建的“最美领跑”志愿服务队目前由于受到活动的范围、内容、时间的制约，影响还很有限。三是未能与其他榜样人物形成文化合力。周桔凤作为一张“文化名片”不应该孤立存在。目前来看，常山县将其与更多孝老榜样人物联结起来的宣传措施仍有不足，以致难以汇聚起传递孝老文明新风的磅礴力量。

三、家庭养老制度建设路径

基于道德规范和人文精神而建立的常山“孝老模式”，对于强化家庭赡养老人的主体责任无疑有其时代意义和实践价值。西方国家的社会政策发展历程表明，重视家庭的作用并形成系统化的家庭支持政策是化解社会风险、满足社会成员需求，以及促进经济社会可持续发展的根本性举措。部分国家尤其是日本、韩国、新加坡等东亚发达国家非常重视对家庭价值观的塑造，注重孝道文化对家庭养老功能的维护（李连友 等，2020）。常山“孝老模式”的探索表明，建设家庭养老制度，修复家庭功能，将是解决未来农村养老难题的一条有效路径。转型期的中国社会在赋予家庭重要的福利与保障职责的同时，对家庭的支持却非常有限，家庭在公共政策领域甚至是一个较少被提及的概念（彭希哲 等，2015）。关于家庭养老制度建设路径，本文提出以下政策建议。

（一）完善家庭发挥基础作用的制度支持体系

家庭作为养老服务供给的基本单元，其基础性地位无可替代。支持家庭不仅应当体现在社会舆论层面，还应当上升为国家政策。我们需要对弱化家庭功能的过程进行必要的反思，汲取国外的有益经验，重新建构自己的家庭政策系统（孟宪范，2013）。对于家庭养老制度支持体系，有几个需要关注的重点。一是聚焦满足老年人本身以及其家庭成员在孝老过程中的需求。建立健全家庭照顾者支持政策体系，通过经济补偿、税收减免、服务配套、带薪休假等措施，适当减轻行孝成本，以达到督促赡养人履行义务的目的。例如，可以开展家庭养老护理人员培训，定期为有需求的家庭成员提供照顾失能半失能老年人护理技能培训。对于需要提供长期照料的重度失能老年人的家庭照顾者，可通过政府购买服务的形式，为其提供喘息服务。子女用于支付老人赡养费的收入部分，可以享受税收减免优惠。二是建立健全社会保障体系。应确立与经济社会发展水平相适应的养老金水平、最低生活保障标准、医疗保险报销比例等。此外，贫困家庭的养老资源相对更为短缺，应针对性建立低保家庭和低收入家庭失能老年人的照顾安排制度。特别是要逐步建立城乡统筹的老年人社会救助、社会福利和社会保险相衔接的社会保障体系，夯实农村家庭养老的经济基础。三是形成家庭、社区、机构综合服务网络。以社区为依托、机构为补充，充分发挥家庭的基础作用。随着老年人身体机能的渐趋退化，社区服务网络、机构专业照护应能够对家庭实现覆盖和支撑，从而完成家庭养老全生命周期的闭环。

（二）厘清家庭养老制度中政府和社会的责任

家庭是社会的细胞，政府又承担着维护社会秩序的职责。国家制度之下，家庭不可能脱离政府和社会单独存在。孝老职责在现代家庭养老制度建设中，必然要突破个体和家庭内部的范畴，表现为政府和全社会的集体行为。具体来讲：一是政府应区分不同家庭形态来制定、调整和改进公共政策。《中华人民共和国民法典》婚姻家庭编规定，家庭成员应当敬老爱幼。家庭成员包括配偶、父母、子女和其他共同生活的近亲属。近亲属的范围为：配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。政府一方面应倡导强化近亲属中已经成年的子辈、孙辈对年老父辈、祖辈积极履行孝老责任、义务的意识；另一方面，在制定有关政策时，也应考虑由核心家庭（夫妻+子女组成的家庭）延伸至直系家庭（父母+夫妻+子女+其他近亲属组成的家庭）（王跃生，2020）。例如，可以出台鼓励子女与父母共同居住并对其给予生活照料的制度安排。对于与父母共同居住、生活的经济困难子女，可按照单人户纳入低保。二是政府应对社会支持家庭养老提供保障措施。加大对养老金融的政策支持力度，助力保障养老服务产业的快速发展。拓展养老服务产业融资渠道，吸引社会资本进入养老服务领域。加强对养老服务社会服务组织的培育，在政策、场地、人力资源等方面对其给予支持与引导。三是社会应扮演好家庭养老助手的角色。在喘息服务、科技研发等方面，社会宜发挥好应有作用，实现对家庭养老部分功能的代偿，有效缓解家庭照料能力不足的问题。

（三）建立对困难家庭养老服务目标群体的筛选机制

应从精准聚焦服务对象、建立科学筛选机制的角度，逐步将农村经济困难的失能老年人纳入未来家庭养老政策的主要目标群体，把满足他们的基本需求作为养老政策的重点和优先领域。一是设定筛选项目。从经济、健康、居住状况等维度来测量老年人家庭养老资源困难程度。二是明确筛选要求。同时满足经济收入及财产状况水平低、自理能力弱、子女长期不在身边这三个条件的农村老年人，可以优先获得家庭养老政策支持。三是细化政策支持内容。通过构建经济和服务政策体系，为农村困难家庭养老服务目标群体提供精准帮扶。政策支持内容应与筛选机制紧密对接，系统推进家庭养老制度建设。农村困难家庭养老服务目标群体筛选机制如表1所示。

（四）推行以孝老文化为引领的基层养老服务新举措

常山孝老文化为发展家庭养老奠定了坚实的思想基础。孝老之行在常山地区自古以来就很兴盛，《常山县志》记载了很多孝老典范。当代孝贤代表除了周桔凤，还有8年间为敬老院老人制作送出6 000双棉鞋的傅珍芳、精心护理舅妈数年如一日的向玉莲等。弘扬传承文化离不开制度的创新和完善。一是依托“乡土”地缘开创“孝贤之家”亲缘养老服务。家庭养老的未来发展方向主要可分为两种情况：一方面是通过外部支持增强家庭功能，另一方面是将家庭模式复制延伸到社会化服务中。深厚的孝老文化历史积淀，以及现今时代浓厚的孝善文化氛围，让常山有条件试点推出家院式养老服务，即在一些孝贤模范家庭开办小微机构，收住周边失能半失能老年人，倡导邻里互助，守望乡情。二是以孝老精神“火种”凝聚、培育养老服务专业力量。通过岗位技能培训，将荣获孝贤荣誉称号的优秀典型人物培养塑造成养老服务业的行家里手，提升其专业水平和辐射带动能力，吸引当地人员从事养老服务，加强人才队伍建设，保证养老服务队伍的质量和稳定性。三是培育全社会孝老文明风尚。深入挖掘典型人物孝老事迹，以文艺作品等形式多角度全面展示、宣传新时代孝老文明价值理念，充分发挥典型人物的示范带动作用。动员乡贤、企业家、知名人士以及企事业单位通过捐赠捐助、慰问帮扶、挂钩结对等方式参与养老服务。将孝老要求体现在村规民约、居民自治条款中，在“家风”“家训”中贯彻孝老准则，让每个家庭、每位村（居）民都成为传承孝老美德的践行者。通过孝老精神进课堂，在学校教育中深植孝老人文精神，使青少年在耳濡目染中自觉成为未来家庭养老的有生力量。

表1农村困难家庭养老服务目标群体筛选机制