开启全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图

国家发展和改革委员会

“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。2021年2月26日召开的中共中央政治局会议强调，在党的领导下，发挥好中国特色社会主义制度优势，科学编制实施“十四五”规划和2035年远景目标纲要，对于巩固拓展全面建成小康社会和脱贫攻坚成果，开启全面建设社会主义现代化国家新征程具有重大意义。党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），为编制规划纲要指明了方向、提供了遵循。按照党中央、国务院决策部署，国家发展改革委组织编制的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（草案）》（以下简称《纲要》），已经十三届全国人大四次会议审查批准。今后五年，必须围绕准确把握新发展阶段、深入贯彻新发展理念、加快构建新发展格局，切实把《纲要》落到实处。

一、深刻认识“十四五”规划在我国发展进程中的重大意义

《纲要》主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为，是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图。《纲要》分三个板块，共19篇、65章、192节，涉及经济社会发展方方面面，内容丰富、意义深远。

《纲要》是党的主张转化为国家意志的重要途径。习近平总书记强调，编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式。党中央全会通过五年规划建议、国务院组织编制规划纲要草案、提请全国人大审查批准后组织实施，已成为规范化的工作程序。党中央重大决策部署通过这一程序，转化成为具有法律效力的政策文件在全国实施。从“一五”计划到“十三五”规划，通过一个个规划的分步实施、接力推进、滚动落实，一以贯之地朝着既定的战略目标前进，我国在“一穷二白”的基础上迅速建立了比较完整的工业体系和国民经济体系，人民生活实现了由解决温饱到总体小康再到全面小康的历史性跨越，创造了世所罕见的经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”，充分彰显了中国共产党领导和中国特色社会主义制度的显著优势。《纲要》作为第14个五年规划，严格遵循党的十九届五中全会《建议》确定的总体方向和重点任务，并从思路、布局、目标、举措上进一步细化具体化，是全面建设社会主义现代化国家新征程第一个五年的路线图，确保党中央战略安排能贯彻落实到经济社会发展各领域、各环节、全过程。

《纲要》是新发展阶段政府更好履职尽责的重要依据。发挥国家发展规划的战略导向作用，是创新和完善宏观调控的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。国家发展规划集中体现了国家战略意图和中长期发展目标，具有引导公共资源配置方向、规范市场主体行为的功能，发挥着平衡各方面关系、避免宏观失衡、引导和稳定预期的作用。国家发展规划经全国人大审查批准后，必须依法依规组织实施，这也是对政府行为的规范和约束。落实好《纲要》，必须推动有效市场和有为政府更好结合。一方面，《纲要》确定的约束性指标、重大工程项目和公共服务、生态环保、安全保障等领域任务，需要政府合理配置公共资源、引导社会资源，也需要市场主体积极参与、形成合力;另一方面，《纲要》提出的预期性指标和行业发展、结构调整等领域任务，主要依靠发挥市场主体作用实现，也需要政府创造良好的政策环境、体制环境和法治环境，引导各方面立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，努力推动高质量发展。

《纲要》是全国各族人民奋进新征程的共同行动纲领。规划编制过程，既是一个发扬民主、汇集众智、反映民意的过程，也是一个统一思想、科学决策、凝聚共识的过程。《纲要》编制坚持深化研究和深入调研相结合、顶层设计和问计于民相统一，汇集了全党全国各族人民的智慧，实现了国家战略意图和人民共同意愿的统一。面对错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战，我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，《纲要》坚持全球眼光、战略思维，统筹兼顾、精准施策，是积极主动应对世界百年未有之大变局的系统部署，是精准有效破解发展中突出矛盾问题的解决方案。当前，我国社会主义现代化建设已进入新发展阶段，《纲要》站在新的起点上谋划部署“十四五”时期经济社会发展，将开启新征程、续写新辉煌，推动中华民族伟大复兴向前迈出新的一大步。

二、准确把握“十四五”时期的指导方针和主要目标

《纲要》紧扣党中央《建议》精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，突出体现立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的核心要义，突出体现做好“两个一百年”奋斗目标的有机衔接，明确提出了指导思想、遵循原则和战略导向，共同构成了“十四五”时期经济社会发展的指导方针;在此基础上，实化量化具体化目标表述，并设置了主要指标。上述内容逻辑环环相扣、工作部署层层递进，在《纲要》实施过程中务必全面、系统、准确理解和把握。

《纲要》提出的指导方针进一步明确了“十四五”时期经济社会发展的大政方略。为推动“十四五”时期高质量发展，更好地体现“三个新”的核心要义，指导思想突出强调了一系列新要求。一是要坚定不移贯彻新发展理念。新发展理念是一个系统的理论体系，回答了新发展阶段的发展目的、动力、方式、路径等一系列理论和实践问题，必须把新发展理念贯穿发展全过程和各领域。二是要坚持以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线。当前，我国发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上，必须把高质量发展的要求贯穿到经济、社会、文化、生态文明等各领域。持续深化供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量，促进供需高水平动态均衡。三是要坚持以改革创新为根本动力。改革开放和创新驱动是推动高质量发展、建设现代化经济体系的两个轮子，必须坚持用改革创新的办法，破解发展难题，应对外部挑战，跨越常规性长期性关口。四是要以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的。这充分体现了以人民为中心的发展思想，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，努力办好各种民生实事。五是要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是党中央根据我国发展阶段、环境、条件变化，审时度势作出的重大决策，必须从统筹国内国际两个大局、办好发展安全两件大事的高度抓好各项工作落实，确保我国社會主义现代化新征程开好局、起好步。

为更好贯彻落实发展指导思想，《纲要》对标对表《建议》，再次强调了“十四五”时期经济社会发展必须遵循的“五大原则”，即坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持新发展理念、坚持深化改革开放、坚持系统观念。

在此基础上，《纲要》又专门设置战略导向一节，集中阐述了新发展阶段、新发展理念、新发展格局的相互关系，明确提出了“五个必须”，即必须坚持深化供给侧结构性改革，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求;必须建立扩大内需的有效制度，加快培育完整内需体系;必须坚定不移推进改革，破除制约经济循环的制度障碍;必须坚定不移扩大开放，依托国内经济循环体系形成对全球要素资源的强大引力场;必须强化国内大循环的主导作用，以国际循环提升国内大循环效率和水平，实现国内国际双循环互促共进。

《纲要》锚定2035年远景目标进一步细化了“十四五”时期经济社会发展的目标和指标。《纲要》按照《建议》对全面建设社会主义现代化国家的战略安排，从九个方面清晰描绘了2035年基本实现社会主义现代化的远景目标。同时，聚焦“十四五”阶段性任务，以及“六个新”的主要目标要求，从经济发展、改革开放、社会文明程度、生态文明建设、民生福祉、国家治理效能等方面，进一步细化实化了“十四五”时期经济社会发展的主要目标，并从经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障等5个方面，设置了20个主要指标。这些指标的设置，充分体现了新发展理念的要求，与高质量发展指标体系进行了充分對接。

《纲要》主要指标设置有许多创新。例如，经济增长目标以定性表述为主。将指标值设定为“保持在合理区间、各年度视情提出”，这是从推进现代化建设的全局和整体出发，充分把握“十四五”时期发展趋势和内外部环境作出的一次重大创新，既体现了不能简单以GDP增速论英雄的导向，也蕴含了使经济增速与潜在经济增长率保持一致的要求;同时，考虑到这五年内外部环境仍有较大不确定性，不框定具体的量化增速目标，有利于更积极、主动、从容地应对各类风险挑战，增强发展的灵活性，也有利于引导各方面把工作重点放在提高发展质量和效益上。又如，民生福祉类指标数量最多。20个主要指标中有7个是民生福祉类的、占比超过1/3，比重是历次五年规划中最高的，这些指标覆盖了收入、就业、教育、医疗、养老、托育等各民生领域，还有一个人均预期寿命的综合性指标，充分体现了以人民为中心的发展思想。再如，首次设置安全保障类指标。提出粮食综合生产能力达到6.5亿吨以上、能源综合生产能力达到46亿吨标准煤以上，充分体现了坚持底线思维、统筹发展和安全的要求。

三、扎实推进《纲要》确定的重点任务

《纲要》提出了17个方面的战略任务和重大举措，着力解决经济社会发展中面临的大事难事，兼顾“国家大事”与“关键小事”，体现了对新发展阶段、新发展理念、新发展格局的整体把握、系统贯彻和一体落实。要突出抓好以下方面重点任务。

坚持创新驱动发展，加快发展现代产业体系。创新是引领发展的第一动力，在我国现代化建设全局中居于核心地位。《纲要》将创新驱动作为首要任务，强调要把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，协同推进科技创新、产业发展和数字化转型。加快建设科技强国，强化国家战略科技力量，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，提升企业技术创新能力，激发人才创新活力，完善科技创新体制机制，全面塑造发展新优势。巩固壮大实体经济根基，深入实施制造强国战略，推进产业基础高级化、产业链现代化，保持制造业比重基本稳定，推动战略性新兴产业创新发展，扩大服务业有效供给，加快发展现代产业体系。大力推动数字化发展，加强关键数字技术创新应用，协同推动数字产业化和产业数字化转型，加快数字社会建设步伐，提高数字政府建设水平，建设数字中国。

形成强大国内市场，构建新发展格局。构建新发展格局是事关全局的系统性、深层次变革，是塑造我国国际经济合作和竞争新优势的战略抉择。随着国内外发展环境发生深刻变化，必须把发展立足点放在国内，更多依靠国内市场实现经济发展。《纲要》提出，要坚持扩大内需这个战略基点，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来。畅通国内大循环，顺应消费升级和产业升级需要，打造强大国内市场，贯通生产、分配、流通、消费各环节，持续扩大优质产品和服务供给，破除制约要素合理流动的堵点，有效破除地方保护、行业垄断和市场分割，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。促进国内国际双循环，协同推进强大国内市场和贸易强国建设，推动进出口协同发展，完善内外贸一体化调控体系，促进进口来源多元化，优化出口商品质量和结构，提高国际双向投资水平，推进多双边投资合作机制建设，推动国内国际双循环相互促进，持续增强我国经济对全球要素资源的吸引力、在世界市场的竞争力。加快培育完整内需体系，深入实施扩大内需战略，加快完善合理引导消费、储蓄、投资的体制机制，提升传统消费，培育新型消费，发展服务消费，适当增加公共消费，增强消费对经济发展的基础性作用;加大投资补短板力度，推进既促消费惠民生又调结构增后劲的新型基础设施、新型城镇化、交通水利等重大工程建设，增强投资对优化供给结构的关键性作用。

全面推进乡村振兴，完善新型城镇化战略。农业农村是现代化进程中的最大短板，城镇化是最大的内需潜力所在。《纲要》提出，要全面实施乡村振兴战略，深入推进新型城镇化战略，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。坚持农业农村优先发展，深化农业供给侧结构性改革，严守18亿亩耕地红线，实施黑土地保护工程，实施乡村建设行动，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。加快推动农业转移人口全面融入城市，坚持存量优先、带动增量，统筹推进户籍制度改革和城镇基本公共服务常住人口全覆盖，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。完善城镇化空间布局，发展壮大城市群和都市圈，分类引导大中小城市发展方向和建设重点，促进超大特大城市“瘦身健体”，完善大中城市宜居宜业功能，推进以县城为重要载体的城镇化建设。全面提升城市品质，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造，完善住房市场体系和住房保障体系。

优化区域经济布局，促进区域协调发展。缩小区域发展差距，是构建高质量发展国土空间布局的客观需要。《纲要》提出，要深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系。优化国土空间开发保护格局，立足资源环境承载能力，发挥各地区比较优势，完善和落实主体功能区制度，提升重要功能性区域的保障能力，积极拓展海洋经济发展空间。推动区域重大战略取得新的突破性进展，加快推动京津冀协同发展，全面推动长江经济带发展，积极稳妥推进粤港澳大湾区建设，提升长三角一体化发展水平，扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展。深入实施区域协调发展战略，推进西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，开创中部地区崛起新局面，鼓励东部地区加快推进现代化，支持特殊类型地区发展，在发展中促进相对平衡。

全面深化改革开放，持续增强发展动力和活力。改革开放是决定当代中国命运的关键一招。《纲要》提出，要坚持和完善社会主义基本经济制度，推动有效市场和有为政府更好结合，坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，开拓合作共赢新局面。构建高水平社会主义市场经济体制，坚持“两个毫不动摇”，加快国有经济布局优化和结构调整，促进民营企业高质量发展，激发各类市场主体活力;建设高标准市场体系，全面完善产权制度，推进要素市场化配置改革，健全社会信用体系，形成高效规范、公平竞争的国内统一市场;加快建立现代财政制度，健全现代金融体系;加快转变政府职能，创新和完善宏观调控，构建一流营商环境，提升政府经济治理能力。实行高水平对外开放，依托我国超大规模市场优势，建设更高水平开放型经济新体制，提升对外开放平台功能，优化区域开放布局，推进贸易和投资自由化便利化;推动共建“一带一路”高质量发展，加强发展战略和政策对接，深化务实合作，加强安全保障，促进共同发展;积极参与全球治理体系改革和建设，推动共建人类命运共同体。

推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。《纲要》提出，要坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，建设美丽中国，促进人与自然和谐共生。推动自然生态系统质量整体改善，坚持山水林田湖草系统治理，完善生态安全屏障体系，构建自然保护地体系，健全生态保护补偿机制，不断提升生态系统质量和稳定性。持续改善环境质量，深入打好污染防治攻坚战，全面提升环境基础设施水平，制定2030年前碳排放达峰行动方案，完善能源消费总量和强度双控制度，积极应对气候变化。加快发展方式绿色转型，坚持生态优先、绿色发展，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展，全面提高资源利用效率。

持续增进民生福祉，扎实推进共同富裕。民生是人民幸福之基、社会和谐之本，是最大的政治。《纲要》着眼于人的全面发展和改善民生福祉，强调要坚持尽力而为、量力而行，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，让发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。把提升国民素质放在突出重要位置，构建高质量的教育体系和全方位全周期的健康体系，推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化;构建强大公共卫生体系，扩大医疗服务资源供给;实施积极应对人口老龄化国家战略，大力发展普惠型养老服务，拓展人口质量红利，提升人力资本水平和人的全面发展能力。提高公共服务质量和水平，加快补齐基本公共服务短板，着力增强非基本公共服务弱项;实施就业优先战略，扩大就业容量，提升就业质量;加快健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系;提高劳动报酬在初次分配中的比重，持续提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，更加积极有为地促进共同富裕。发展社会主义先进文化，推进社会主义文化强国建设，传承弘扬中华民族优秀传统文化;推进城乡公共文化服务体系一体建设，加强对外交流和多层次文明对话，提升中华文化影响力;扩大优质文化产品供给，推动文化和旅游融合发展，健全现代文化产业体系和市场体系。

统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国。安全是发展的前提，发展是安全的保障。当前和今后一个时期是各类矛盾和风险易发期，必须强化底线思维，有效防范化解各类风险挑战。《纲要》首次设立安全发展专篇，强调要坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，加强国家安全体系和能力建设，筑牢国家安全屏障。强化国家经济安全保障，强化经济安全风险预警、防控机制和能力建设，实现重要产业、基础设施、战略资源、重大科技等关键领域安全可控;实施粮食安全战略，抓住土地和良种两个关键，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，开展种源卡脖子技术攻关，确保口粮绝对安全、谷物基本自给、重要农副产品供应充足;实施能源资源安全战略，坚持立足国内、补齐短板、多元保障、强化储备，完善产供储销体系，增强能源持续稳定供应和风险管控能力;实施金融安全战略，守住不发生系统性风险的底线。全面提高公共安全保障能力，坚持人民至上、生命至上，健全公共安全体制机制，保障人民生命安全;完善和落实安全生产责任制，加强食品药品全链条安全监管，建立健全生物安全风险防控和治理体系;优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾抗灾救灾能力。维护社会稳定和安全，正确处理新形势下人民内部矛盾，编织全方位、立体化、智能化社会安全网;坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全社会矛盾综合治理机制，推进社会治安防控体系现代化。

《纲要》还包括国防军队建设、民主法治等方面内容，并部署了引领未来的重大攻关项目、基础设施领域的世界级标志性工程、重要民生保障项目等102项重大工程项目。要按照“项目跟着规划走、资金要素跟着项目走”的要求，推动这些重大工程项目落地见效，确保规划实施取得成效。

蓝图已经绘就，关键是狠抓贯彻落实。实施好《纲要》，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加强党的全面领导，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，把党的领导贯穿到規划实施的各领域和全过程，把完善党和国家监督体系融入规划实施之中，完善上下贯通、执行有力的组织体系，健全激励导向的绩效评价考核机制和尽职免责机制，调动广大干部特别是基层干部的积极性、主动性、创造性。必须健全统一规划体系，加快建立健全以《纲要》为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。必须完善规划实施机制，加强规划实施监测评估，开展规划实施情况动态监测、中期评估和总结评估，构建规划定方向、财政作保障、金融为支撑、其他政策相协调的政策协同保障机制，确保党中央关于“十四五”时期发展的重大决策部署落到实处。

（原载于2021年3月份《求是》杂志）