新公共服务理论对夜市经济发展的启示

李镕成

摘 要：夜市经济是夜经济和地摊经济结合而成的新兴经济形态，沈阳市彩塔夜市在2020年全面改造后逐渐形成了基于“委托—代理”模型的外部组织机制和“权威—服从”关系的内部管理机制的二元治理模式。将新公共服务理论引入夜市治理有助于发现作为服务需求者的四维市场参与主体，明确政府承担供给公共服务的责任，建设政府主导下形成社区、政府协调下主体互动和政府服务下自我实现的三阶段治理路径。

关键词：夜市经济 公民社會 新公共服务

2019年9月沈阳市政府出台《沈阳市人民政府关于加快发展夜经济的实施意见》（以下简称《意见》），提出“建设夜经济特色街区”并“放宽沿街摆卖管制”，在市区人大、政协的建议献策和行政机关各职能部门的协同管理下，2020年夏季40处数据来源：沈阳日报社新媒体中心《沈阳夜市地图20》主营夜餐饮、夜娱乐、夜购物的一体化轻消费特色街区在沈阳市各行政区全面铺开。具有利用法定工作制以外休闲时段从而延长经济活动时间和对于经营规模相近、产品受众趋同的流动经营者集约化管理的二重特性的夜市经济，是夜经济和地摊经济在城镇化进程加快、城市消费升级的社会条件下交合而成的新兴经济模式。从型态看，夜市是由临街店面、半固定摊点及流动贩卖形成的街市;从性质看，夜市可区分为商业夜市和文化夜市。

与此同时，夜市经济涉及经营者、消费者、周边居民等社会群体，以及就业问题、食品安全、消防安全、交通出行等民生领域，夜市的有效治理对于拉动城市夜间经济繁荣发展、规范社会公共秩序和满足不同群体的生活需求意义重大。本文从公共管理的视角切入，基于沈阳市彩塔夜市的治理案例做规范研究，探讨新公共服务理论取代新公共管理理论和老公共行政理论嵌入夜市经济治理结构的可能路径与启示。

一、彩塔夜市治理的政策分析

（一）彩塔夜市概要

彩塔夜市隶属于沈阳市沈河区风雨坛街道办事处，毗邻沈阳市区内首要交通干道中段，南侧出口衔接地铁二号线车站，根据《意见》“把金廊夜经济带打造成集购物、观光、文娱、休闲、餐饮、酒吧、会展于一体的成带状辐射的夜经济带”的发展规划，属沈阳市金廊核心经济带起点。彩塔夜市因坐落于沈阳市“十五”佳旅游景点之一、标志性广播电视塔——彩电塔脚下而得名，占据了南一经街全线和十四纬路的部分地段，整体呈东向T字型分布。夜市以东为在建的华强集团售楼处和写字楼，其中已有部分写字间投入使用，T字型包裹区域均为居民区。夜市地形狭窄，所在街区均为双向单车道，经营时间为晚17：00至24：00，夜市经营时间内不允许机动车通行。夜市主营餐饮，辅之以小型娱乐项目和服装、饰品等日用品售卖，型态以小吃车、流动摊点和临街店面为主，共吸引经营商户300余家。

彩塔夜市具有极佳的区位优势。周边庞大的居民区体量为彩塔夜市提供了稳定的客源基础，由于其交通枢纽的地理位置，与各主要市辖区指和平区、大东区、皇姑区、铁西区和浑南区，彩塔夜市自身位于沈河区直线距离相近，因此每日乘坐公共交通工具或搭乘私家车出行的游客络绎不绝。彩塔夜市又与金廊沿线的大型商超、图书馆、科学宫、展览馆、公园等文娱场所交相辉映，构成了集餐饮、娱乐、教育、旅游为一体的休闲经济圈。彩塔夜市的经营历史自2008年起即有迹可查，是沈阳市传统地摊经济集散地，根据沈阳市统一规划发展夜经济的需要，于2020年实现全面改造。

（二）传统公共管理理论视角下的夜市政策

自1887年美国学者威尔逊发表《行政学研究》一文起，公共管理作为独立的学科门类建立了初步的理论基础，此后的80年间逐渐形成了“政治—行政”二分法、以官僚制为治理逻辑和以效率为追求的老公共行政理论体系。随着20世纪60年代公共管理理论的“价值取向和价值标准逐渐混乱”，新公共管理理论在学派、体系、方法林立的“理论丛林”中脱颖而出，并对当代西方公共行政理论和政府的组织方式产生了重大的影响。新公共管理理论不可谓对于老公共行政理论的全盘否定，而是用“经济人”的理论预设和经济学的市场机制替换了原有的理论基础。当代政府的政治实践对于老公共行政和新公共管理的理论引入兼而有之，彩塔夜市的管理模式也同时突出了两类理论的特点。

1基于“委托—代理”模型的市场外部组织机制。基于对管理行为的经济学解释偏好，新公共管理理论引入了“委托—代理”理论，以政府和社会领域的委托代理关系为基本框架，以合约制为治理机制，主要体现为“政府作为委托方的委托—代理关系”和“政府作为代理人的委托—代理关系”两种关系模式。在彩塔夜市的组织机制中，风雨坛街道作为地方政府的派出单位向社会力量购买公共服务，以公开招标的形式聘任市场主办单位作为夜市管理所，负责管理夜市摊位的经营秩序并承担意见收集、消费者权益维护等服务职能。通常认为，委托人和代理人之间存在利益不一致、信息不对称的矛盾，为保证代理人按照委托人的意志行事，沈河区行政部门在“委托—代理”关系中发挥必要的监督作用。由区商务局、执法局、应急管理局、市场监督管理局等行政部门不定期监察彩塔夜市管理所关于夜市消防安全、食品安全、防疫管控等方面的责任落实情况，失职的市场主办单位将被要求限期整改甚至被取缔夜市管理资格。

彩塔夜市“委托—代理”组织机制破除了政府对于公共事务管理的垄断性，通过建立“付费—责任—监督”的合约关系，提高了公共产品的供给质量和供给效率，这在彩塔夜市加快恢复生产生活秩序和常态化疫情防控管理中体现得尤为明显，夜市管理所的管理员严守彩塔夜市三个入口并对消费者的健康证明严格监控。同时，区政府在购买公共服务时释放了稀缺的人力资源，区政府以监督者的身份重新进入夜市的管理结构，为夜经济间接提供了生产消费保障。“委托—代理”组织机制的引入让彩塔夜市在全面升级改造后管理效能和品牌形象焕然如新。

2基于“权威—服从”关系的市场内部管理机制。老公关行政理论以提高管理效率为基本目标，把逐层赋予官僚机构权力和权威作为控制被统治者的手段，强调通过行政长官的统一指挥和等级权威实现行政系统以效率为核心的理性观。“权威—服从”关系不仅针对政策的客体，马克思·韦伯创设的官僚制组织形式也主张依据完整的法规制度约束政策的执行者，用以规定行政部门成员的权责并使其合法化。为配合夜市管理所的工作人员有效履职，沈河区政府出台了《沈河区早行夜市标准规范》（以下简称《规范》）作为支持地方地摊经济和夜经济发展的辅助性文件，声明市场主办单位的权责并向全社会公开。《规范》赋予了夜市管理所划分摊位、收取租金、调解纠纷、管理经营的直接权力，管理人员虽然是行政部门规定的夜市政策的执行者，但在夜市的封闭环境内却享有最高指挥控制权。在市场内部管理的“权威—服从”关系中，摊主因是夜市政策的实施对象且不掌握议价权和其他具有影响力的表达权，故不得不被动服从科层管理的等级结构，而行政部门的辅助性政令文件（如区政府食品安全委员会出台《食品安全管理制度》）更在无形中强化了双方“权威—服从”的关系模式。

据悉，以效率为追求的夜市管理机制通过强制要求摊主更换小吃车的店招样式、人为划定经营地段并差额收取费用等强制手段的确实现了彩塔夜市经营面目一新，提升了品牌形象和消费吸引力，并为区政府创造了可观的财政收入。虽然《规范》中明确规定“成立业户自治组织”，但“权威—服从”关系下摊主的民主权利并未得到有效释放。以进城务工的农民或来自于其他省市缺乏足够生存技能的低收入群体和生活困难群体为主的业户在夜市政策中同样需要行政部门的关注和支持，一旦現行的类同于官僚制的夜市内部管理机制偏离了正当性的轨道，业户就会成为重大的民生隐患和受害者群体。

二、新公服务理论对于彩塔夜市管理的理论超越

（一）“公民”取代“顾客”为行政对象

新公共服务的理论基础之一是民主公民权理论，主张“行政官员应该把公民视为公民，应该分享权威和减少控制，并且应该相信合作的功效”，而不是认为公民在夜市系统内部仅指观光游览的游客或享受公共服务和市场资源的消费者。“行政人员在行政活动中应扮演‘公民权的维护者‘公众协商对话的组织者和‘基层的领导者”，为夜市相关的利益主体设计能够影响决策和维护民主公民权的良性互动机制。

（二）“公共利益”取代“效率”为行政目标

在桑德尔看来，“政府存在的目的就是要通过确保一定的程序和个人权利来保证公民做出符合自身利益的选择”。这个目标并非政府代替夜市参与者选择能够高效驱动社会运转并快速解决问题的组织结构和方案，而是要与市场主体共建共享公共利益和共商共担公共责任，共同价值和公共利益指导下的行政决策需要牺牲父权式的集中管理。

（三）“服务”取代“掌舵”为行政手段

政府更多地应是公共服务的承担者而不是购买者，“并应该是建立一些明显具有完善整合力以及回应力的公共机构”。新公共管理要求政府缩减规模、掌舵宏观政务，通过购买公共服务从部分社会领域中退出，新公共服务则主张行政部门为市场需求服务、对市场矛盾做调解，在“论坛”上寻找问题的解决方案并帮助市场参与者对于政策和项目重新评估，成为“没有正式权威的领导者”。

三、新公共服务视角下夜市经济的治理秩序

（一）参与主体

1回归公民身份的服务需求者。“根据社会交换理论，当人们感知到社会公平时，会通过政治参与行为回报政府或政治系统，以反映其真实意愿，为政府做出决策提供参考。”而在将公民纳入政治参与的框架之前，需清楚地认识到有哪些群体以利益相关者的身份进入到政策系统内，现行的夜市政策多侧重于关注作为政策约束对象的业户和创造市场需求不惜远道而来的消费者，却忽略了受到夜市经营直接影响的周边居民和夜市外围交通干道的出行民众。学者通过对同样位于沈阳市且有“亚洲最大夜市”之称的兴顺夜市做实证分析后得出，“晚上夜市的嘈杂以及烟尘影响了居民晚间的正常休息”，夜市繁荣背后的噪声污染和环境污染对周边居民生活的影响不容小觑。从空间型态上看，夜市经营多占用城市核心区域的次级交通用道，周围毗邻车流量较大的交通干道，夜市摊位及周边来往的消费者难免给夜市外围的交通造成压力，故这一群体被动地纳入了政府服务的公民范围。

以不同利益群体为服务对象建构的四维模型要求政府跳出“让顾客满意”的治理逻辑而赋予其公民身份，即想方设法串联四类群体参与夜市政策制定的民主过程，填补行政部门偏狭的“少数人”视角带来的决策漏洞。

2分享公共权威的服务供给者。从权力的产生方式看，我国政府的权威普遍来自人民的授权，但在夜市封闭的治理环境内，夜市管理部门的权威则来自上级政府的授予而非来自市场参与者的授权，或是说市场主体未成为授予管理部门权威的权力机构或议事机构的成员。不仅能够满足公民的需求，还要符合公民的合法性期待甚至前瞻性、战略性地预见可能存在的问题的政府才是新公共管理所要求的“具备回应力和整合力的政府”。夜市业户相对稳定，且是夜市经济的生产发展根本动力来源的参与者群体，应选派出表达集体利益的代表进入夜市上级管理部门的决策团队并分享一定的权威，而不仅仅是成立“业户自治组织”。现阶段政府在夜市治理中扮演了企业家、监督员、仲裁员的身份，但还不是“公共资源的管家”“公共组织的保护者”和“民主对话的促进者”，通过放弃对市场的控制、让渡部分权威并给公民授权可以实现政府向着服务型转轨。

（二）治理路径

在明确夜市内部治理的参与主体后，新公共服务理论主张由政府引导各主体参与对话协商并参与制定直接影响服从公共利益的决策。根据社区与公民社会的模型，夜市的治理路径可分为“以政府力量嵌入社区为主的时期、分类参与主体互动磨合时期、分类参与主体自我实现时期”三个阶段。

1政府主导下的社区形成。人民群众缺乏自发形成公民社会或社区的必要性和资源条件，除了倡导夜市内形成业户自治组织外应由掌握社会资源的行政部门而非通过竞标获得夜市控制权的私人组织（如夜市管理所）为自治组织的成立和常态化运行提供资金、平台和人力等硬件设施的支持。此外，业户只是市场参与者中形态最稳定、利益最聚合的主体，市场周边居民/企业、消费者和“过路人”均主动或被动地进入夜市治理的环境，所以政府还应尝试引入其他主体参与夜市社区的构建并以“管家”的身份参加市场多元的对话协商机制。

2政府协调下的主体互动。在上一阶段中，各方主体接受政府的号召和引领参与对话，政府权威仍然是主体互动的关键，所追求的利益也是强大的行政意志下个体私利的分散表达而不是公共利益。政府应通过宣传教育、信息共享等手段以夜市参与者的有效互动为目标，对夜市社区内部成员的利益进行协商协调，进而创建共同的价值观以提升对话平台的凝聚力和交流的实效。主体互动应从小事出发，关注夜市市场内公民生产生活的细节，不避讳政府工作的难点和市场主体的矛盾点，才能影响事关夜市发展的重要决策。

3政府服务下的自我实现。在市场主体的代表们学会如何理性、建设性地使用表达权后，政府在互动机制内的角色应从“管家”转变为“仆人”，适当地“隐身”而不是退出，专心于行政事务。不同于新公共管理理论的企业家精神，公共服务的购买应用于提高夜市服务的执行力和互动机制的回应力，夜市经济发展的效率由市场主体参与的协商机构经广泛的调研联络和意见交换后决定。这一阶段的夜市参与者需熟练运用社区的协商机制，习惯于在市场内自主行动并向政府提出基础设施保障、环境监控保障和其他便利市场运转的生产生活保障条件。

四、结语

正如登哈特夫妇所见，“中国是从一个很不相同的维度来看待这些治理问题的，它正在走向市场经济体制并且正在努力推进较新的公共行政科学的发展”。在新公共管理理论的政治实践方兴未艾以及传统政治权威观念仍在社会领域延续其影响力的背景下，新公共服务理论能否在夜市经济这一新兴市场内帮助其参与者形成追求公共利益和公民权的公民社会，要求基层政府和市场主办单位不再掌舵这艘经济巨轮的航向而是掌握促进协商和解决冲突的新技巧。为真正实现党和国家一再强调的在公民本位的理念下和民主秩序的框架下有效运转的服务型政府，仍有待行政机关主导程序变革以做出制度创新和方法尝试。不可否认的是，新公共服务理论为我们提供的行政管理方法论不仅符合“坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”①的新时代公共价值观，而且适用于如夜市经济这一类由参与者多元互动催发经济活力、贴近“人间烟火气”的新兴市场组织模式。

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（李镕成，中国社会科学院大学政府管理学院）