滩区移民的权益保障问题研究

摘 要：为了保护滩区居民免于遭受洪水的威胁，国内多次开展了移民迁建工作。滩区移民本是一项惠民工程，是全面建成小康社会的重要手段，但在过往的滩区迁建工作中，却出现了一些诸如补助资金不到位，住宅地点分配不满意，地方政府违规操作等问题，致使移民权益受损。为了进一步推进移民迁建工作，促进滩区移民打赢脱贫攻坚战，亟待完善相关政策，强化政府职能，提高现有补偿标准，切实保障移民的各项权益。

关键词：滩区移民 权益保障

一、滩区移民权益受损的现象

（一）对移民搬迁工作重视不够

移民搬迁涉及政治、经济、生态等诸多领域，实施过程中要遵从水文规律、保证水河安澜和滩区群众生命财产安全。由于认识不足，部分地方政府仅仅将移民迁建作为一般工作来对待，没有意识到这项工作的复杂性，加上迁建工作量大、面广等原因，一些官员的工作积极性较低，移民迁建进展缓慢。加之在具体安置工作中职能部门对移民关注的有关政策、法律法规、优惠措施等宣传不够深入，居民不能较为全面地认识到迁与不迁的成本收益，对于迁建后的生活较为担忧，大多拒绝配合迁建工作。

（二）搬迁配套政策不完善

滩区移民迁建工作还未完全形成专门有效的政策体系，以往的工作多是参照诸如生态移民、山区移民等相关移民工作的标准和做法，针对性不够，面临着较大的政策瓶颈。

1资金不足。移民搬迁牵涉区域范围广，人口多，资金压力大。以河南省黄河滩区为例，经过测算，濮阳县和封丘县堤内、外安置户分别大概需要19万元，23万元。而按照当前国家和省定标准，能够落实的专项补贴仅53万元（省级财政直管县为61万元，差额由市级财政补助），剩余部分迁建资金需要通过其他方法统筹或由群众自筹。河南省社会科学院课题组，丁同民，韩鹏，生秀东，王宏源黄河下游滩区移民搬迁问题研究——以河南省黄河滩区为例[J].中州学刊，2014，（12）：80-84这对于经济贫困的移民户来说，资金缺口较大，难以实现移民外迁。即使成功迁建，由于补助金中用于建设公共设施的标准较低，移民安置区较难完成宅基地平整、水、电、道路、公厕等基础设施建设，移民生活条件改善效果不够理想。

2补助资金来源渠道较为单一。移民迁建工作通常是由国家给予一定的资金补助，地方政府统筹财政支农资金，进行安置建设。但滩区所属各市、县政府财政配套投资不足，较难发挥作用。在移民搬迁的区域中，大部分地区经济发展水平不足，群众经济实力薄弱，普遍无法依靠个人经济力量完成迁建，需要通过借债筹措资金，还有一些群众没有任何经济能力。加上滩区本身的发展条件较差，基本也较难招到商业投资合作迁建工作。此外，还存在土地数量不足的现象。移民迁建需要占用大量的土地，就近迁移可用地数量不足，迁移效果不够显著，迁入他地则存在着居民融合，户籍制度，资源竞争性利用以及土地补偿征用等问题，协调难度较大。

（三）多样化搬迁意愿难以协调

迁建过程中，由于区域差异和年龄差异，滩区群众搬迁意愿差异较大。如第一批黄河滩区迁建试点工作中，兰考县谷营乡的群众喜欢带有独院的住房，以留足进行农业生产的空间，而封丘县李庄镇和濮阳市习城乡的移民，更加偏好像城里人一样住楼房。年轻人青睐现代化的生活环境，而年龄较大的群众普遍存在着安土重迁和故土难移的心理认知，他们的搬迁意愿并不强烈。因此，要协调好不同群众之间的多样化意愿有一定难度。

（四）移民后续发展动力不足

部分迁入地因基础设施不完善，发展政策不足等原因缺乏产业支撑，移民无法实现当地就业。搬迁后，移民距离原有耕地较远，增加了耕作成本，大多放弃继续耕种，失去了传统的农业生活来源。为了维持生计，一些青壮年劳动力选择外出务工，大多剩下老人妇女和儿童留守，迁入地便成了一座和原滩区一样的空城。

二、保障滩区移民权益的建议

（一）加强政府工作监管

在中央统一领导下，扶贫移民地区的各级地方政府要把移民权益保障作为中心任务，层层落实责任制。省级政府对移民迁建负总责，负责指导制定迁建政策规划，为移民迁建工作提供政策、资金保障。市政府做好上下协调工作，承接好上级政府的指令，具体指导下级政府的工作。县级政府负责移民迁建具体实施工作，协调移民权益。

移民迁建工作中，政府官员的言行直接牵动着移民的权益，要强化政府工作考核体系，发挥群众的监督职能，响应党中央的反腐倡廉政策，杜绝迁建工作中违法乱纪的出现;对于政府干部以权谋私，损害移民权益的违法行为要强力惩处;滩区移民搬迁涉及很多大型交通设施，服务设施建设项目，需要投入大量的人力物力财力，负责相关工作的干部要在权钱面前不改“色”，严格按制度办事，严禁贪污公款，官商勾结的行为发生;财政保障是实施移民工作的核心，政府人员需要严格执行财政补偿程序，坚决防止层层截留，侵占补助的现象。

（二）跟进相关配套政策

1资金政策。国家要加大对移民地区的资金支持力度，增加基础设施和基本公共服务设施建设投入，按照各区域实际情况实行差异化补助政策;各省（区、市）积极调整财政支出结构，统筹地方可支配财力，补充移民迁建资金投入;地方政府可与有关金融机构达成协议，为居民开拓更加宽松，低成本的贷款项目，促进降低融资成本;移民自身发挥主观能动性，秉承自己的事情自己办的原则，自筹解决部分迁建资金。

2土地政策。施行城乡建设用地增减挂钩政策。可以按照一定比例兑换滩区外的荒地、薄地、山坡地等非耕地，安排迁建村庄建设用地，节约土地资源，也可以通过购买滩外土地做移民住宅用地。在购买过程中，要有足夠的征地补偿资金保证提供土地的居民的利益;对于原滩区住宅用地和耕作用地，做好复垦工作，除去用作置换安置区住房用地外，继续耕种者可给予一定的耕地补助，用作洪水风险的补偿。弃耕者可以采取居民内部交易方式，交易给愿意继续耕种者使用，也可以按一定比例用土地置换资金，由政府出面购买这部分土地，统一对外承包经营，或者退耕还林。

（三）采用多样化安置方式

根据实际情况，因地制宜，采用多种安置方式解决移民迁建。为保持原有乡村结构，减少对移民生活的影响，可以采取搬迁之前，政府在滩区之外的地方先行建设行政村落、水电、医院、学校等配套设施，然后再将滩区移民集体迁入的异地安置模式;在尊重移民“安土重迁”意愿的基础上，可以不迁移他地，直接在滩区附近未淹没区域进行就近安置;为促进节省土地资源，可以将移民划分为不同的较小群体分散安置到其他村落或城镇，这种安置方式不用给移民建立新的医院、学校等公共设施，有利于减少国家投入;依托产业集聚区安置移民，解决就业问题;积极帮助有意愿迁居城市的外出务工者在当地落户，实行分散化安置。

（四）促进后续发展

1跟进安置区基础设施和公共服务建设。跟进移民安置区水、电、交通、文娱等基础设施建设，推动自然村通公路建设，加快人口密集区开展铁路建设，推进河流航运发展;保护重点水源，解决贫困移民地区缺水问题，推进农村饮水安全工程;发展移民村清洁能源，推进水能、太阳能、风能、畜牧粪便等可再生能源开发利用;在安置区开展生活污水及生活垃圾处理、畜禽养殖污染治理等人居环境整治工作，提高贫困移民村绿化覆盖率，建设路灯等公共设施，改善移民村人居环境条件;建设健身公园，活动中心，图书馆等设施，组织居民集体活动如歌舞比赛等，丰富移民文化娱乐生活。

推进最低生活保障，养老保障，医疗卫生等公共服务体系建设：完善低保对象认定办法，将符合农村低保条件的移民家庭全部纳入农村低保范围。提高移民地区基本养老保障水平，指导贫困移民地区全面建成落实居民养老保险制度;加强公共卫生机构能力建设，提高医疗及公共卫生服务水平。扶持移民地区发展医学教育，培养高质量人才。提高贫困移民人口基本医疗保险的个人缴费部分补贴额度，提高政策范围内住院费用报销比例。

2跟进原滩区的后续治理工作。有些移民迁建选择在离河滩不远的地方就近安置，居民仍面临着很高的水患风险，为此，要对滩区进行综合整治工作。利用工程措施是治河之首选。从公元前722年的堆土堤防到现代依据防洪标准修建的标准化堤防，工程治河经历了漫长的历史，积累了丰富的经验，有效保障了滩区群众的生命财产安全。要进一步加强巩固工程治理，增加滩区控制性枢纽、御洪设施建设。

同时，结合生物防治技术。研究表明，在100毫米的强降雨下，草皮在30%和80%盖度时，流失土方分别为503立方米和57立方米，因此，在堤坝、涵闸和控导工程之上，可选用家畜不喜采食的护坡草品种，例如，中华结缕草，龙须草等建成草皮护坡防冲。同时，鼓励种植牧草，适当放牧，可选择耐涝品种，采用生长周期不同的牧草混播技术，保证草地的盖度，增强土壤肥力，不仅有助于固堤防洪，还可增加经济收入。任继周，常生华发展草地农业，确保黄河中下游滩区安全[J].中国农业科技导报，2007，（06）：7-12

3帮助解决移民就业。提高移民劳动力素质，建设职业培训基地，开展职业教育，增加移民劳动技能。创新职业培训方式，以定岗培训、定向培训等形式相结合，提高贫困移民家庭农民工的职业技能。加大职业培训补贴，开展贫困移民免费职业培训等专项行动;完善配套图书馆，继续教育学校等设施，帮助提高移民文化素质。

增加就业机会，加强地区间劳务合作，共享劳务信息，落实转移就业相关政策;支持企业帮扶移民就业，通过增加补贴，降低贷款利息和优惠税收等措施，鼓励优势企业在移民安置区创业办厂，吸纳移民劳动力;深入挖掘移民潜能，鼓励自主创业，政府给予一定优惠补贴政策，帮助他们创办企业，形成规模经营，创造更多就业机会。

4促进移民经济发展。推动安置区經济发展：引导滩区移民逐渐摆脱传统农业的束缚，在基础条件好、具有特色资源的移民地区发展休闲旅游、传统文化、美丽宜居小镇，进行贫困移民人口旅游服务能力培训，解决就业难题;传承发展传统工艺品，打造具有地方特色的代表性商品;鼓励移民充分利用电子商务平台，免费为贫困移民户提供网店设计、推介服务和经营管理培训，给予相关补助和小额信贷支持;推进移民地区区域合作与对外开放，推动移民区与有关国家级新区、自主创新示范区、自由贸易试验区、综合配套改革试验区建立合作关系，承接好发达地区劳动密集型产业转移工作。

跟进原滩区产业升级：优化发展种植业。传统粮食主产地区要积极建设旱涝保收、生态友好的高标准农田，非粮食主产区要因地制宜，调整种植结构，大力发展经济效益好、市场潜力大的特色林果、花卉等;积极发展养殖业。积极响应退牧还草工程和草原生态保护政策的号召，协调好草畜之间的平衡。发展稻田综合种养工程，开拓环保养殖方式;实施品牌和产品优势战略，培育特色品牌农产品，绿色农产品。

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[10]任继周，常生华发展草地农业，确保黄河中下游滩区安全[J].中国农业科技导报，2007（06）：7-12

（吕文文，中共浙江省委党校）