广东省“十三五”期间森林采伐限额执行情况分析研究

张宏伟

广东省森林资源保育中心，广东广州510173

森林采伐限额制度是《森林法》确立的一项重要法律制度。严格执行采伐限额制度、实行森林采伐限额管理是控制森林资源过量消耗的重要手段，对保障森林资源持续增长、巩固生态建设成果、建设美丽中国具有十分重要的意义。“十三五”以来，广东省严格按照《国务院关于全国“十三五”期间年森林采伐限额的批复》（国函〔2016〕32号）和《广东省人民政府关于全省“十三五”期间年森林采伐限额的批复》（粤府函〔2016〕252号）要求，实施森林限额采伐，控制森林资源消耗，实现了森林资源持续稳定健康增长。至2020年底，全省森林覆盖率58.73%，森林蓄积量6.0亿m3，提前完成了国家下达广东省到“十三五”期末森林覆盖率达到58.20%、森林蓄积量达到5.51亿m3的“双增”目标[1-2]。

1 森林采伐限额执行情况

1.1 按年度统计

“十三五”期间，国家批准下达广东省年森林采伐总限额1536.0万m3。2016年全省发证消耗蓄积1043.3万m3，占年采伐限额总量的67.9%；2017年发证消耗蓄积1067.2万m3，占年采伐限额总量的69.5%；2018年发证消耗蓄积1198.8万m3，占年采伐限额总量的78.0%；2019年发证消耗蓄积1255.7万m3，占采伐限额总量的81.8%；2020年发证消耗蓄积1271.1万m3，占采伐限额总量的82.8%。

图1 按年度统计森林采伐限额执行情况Fig.1 Statistics on The Implementation of The Forest Logging Quota by Year

1.2 按森林起源统计

“十三五”期间，广东省天然林年采伐总限额34.4万m3，人工林年采伐总限额1501.6万m3。2016年～2020年全省天然林采伐消耗蓄积分别为1.7万m3、0.1万m3、0.8万m3、0.3万m3、1.5万m3，分别占天然林年采伐限额总量的4.9%、0.3%、2.3%、0.9%和4.4%；2016年～2020年全省人工林采伐消耗蓄积分别为1041.6万m3、1067.1万m3、1198.0万m3、1255.4万m3、1269.6万m3，分别占人工林年采伐限额总量的69.4%、71.1%、79.8%、83.6%和84.5%。

图2 按森林起源统计天然林森林采伐限额执行情况Fig.2 Statistics on The Implementation of Forest Logging Quota for Natural Forests by Forest Origin

图3 按森林起源统计人工林森林采伐限额执行情况Fig.3 Statistics on The Implementation of Forest Logging Quota for Planted Forests by Forest Origin

1.3 按森林权属统计

“十三五”期间，广东省国有林年采伐总限额154.7万m3，集体林年采伐总限额1381.3万m3。2016年，全省国有林采伐消耗蓄积93.5万m3，占国有林采伐限额总量的60.4%；集体林采伐消耗蓄积949.8万m3，占集体林采伐限额总量的68.8%。2017年，全省国有林采伐消耗蓄积99.6万m3，占国有林采伐限额总量的64.4%；集体林采伐消耗蓄积967.6万m3，占集体林采伐限额总量的70.0%。2018年，全省国有林采伐消耗蓄积96.7万m3，占国有林采伐限额总量的62.5%；集体林采伐消耗蓄积1102.1万m3，占集体林采伐限额总量的79.8%。2019年，全省国有林采伐消耗蓄积126.7万m3，占国有林采伐限额总量的81.9%；集体林采伐消耗蓄积1129.0万m3，占集体林采伐限额总量的81.7%。2020年，全省国有林采伐消耗蓄积152.1万m3，占国有林采伐限额总量的98.3%；集体林采伐消耗蓄积1119.0万m3，占集体林采伐限额总量的81.0%。

图4 按森林权属统计森林采伐限额执行情况Fig.4 Statistics on The Implementation of Forest Logging Quota by Forest Ownership

1.4 按森林类别统计

“十三五”期间，广东省商品林年采伐总限额1456.2万m3，公益林年采伐总限额79.8万m3。2016年，全省商品林采伐消耗蓄积1025.0万m3，占商品林采伐限额总量的70.4%；公益林采伐消耗蓄积18.3万m3，占公益林采伐限额总量的22.9%。2017年，全省商品林采伐消耗蓄积1038.7万m3，占商品林采伐限额总量的71.3%；公益林采伐消耗蓄积28.5万m3，占公益林采伐限额总量的35.7%。2018年，全省商品林采伐消耗蓄积1161.8万m3，占商品林采伐限额总量的79.8%；公益林采伐消耗蓄积37.0万m3，占公益林采伐限额总量的46.4%。2019年，全省商品林采伐消耗蓄积1215.3万m3，占商品林采伐限额总量的83.5%；公益林采伐消耗蓄积40.4万m3，占公益林采伐限额总量的50.6%。2020年，全省商品林采伐消耗蓄积1225.0万m3，占商品林采伐限额总量的84.1%；公益林采伐消耗蓄积46.1万m3，占公益林采伐限额总量的57.8%。

图5 按森林类别统计森林采伐限额执行情况Fig.5 Statistics on The Implementation of Forest Logging Quota by Forest Species

1.5 按采伐类型统计

“十三五”期间，广东省主伐、更新采伐、抚育采伐、低产林改造和其他采伐的年总限额分别为1366.2万m3、45.8万m3、43.5万m3、75.9万m3和4.6万m3。2016年，全省主伐、更新采伐、抚育采伐、低产林改造和其他采伐的消耗蓄积分别为1014.1万m3、12.0万m3、1.4万m3、10.0万m3和5.8万m3，分别占各自限额总量的74.2%、26.2%、3.2%、13.2%和126.1%。2017年，分别为1029.0万m3、28.4万m3、1.8万m3、7.7万m3和0.3万m3，分别占各自限额总量的75.3%、62.0%、4.1%、10.1%和6.5%。2018年，分别为1147.2万m3、32.1万m3、5.3万m3、13.7万m3和0.5万m3，分别占各自限额总量的84.0%、70.1%、12.2%、18.1%和10.9%。2019年，分别为1197.9万m3、28.9万m3、5.1万m3、23.3万m3和0.5万m3，分别占各自限额总量的87.7%、63.1%、11.7%、30.7%和10.9%。2020年，分别为1207.3万m3、32.6万m3、4.8万m3、24.9万m3和1.5万m3，分别占各自限额总量的88.4%、71.2%、11.0%、32.8%和32.6%[3]。

图6 按采伐类型统计森林采伐限额执行情况Fig.6 Statistics on The Implementation of Forest Logging Quota by Logging Type

2 采伐限额执行情况分析

2.1 发证消耗蓄积未超采伐总限额

“十三五”期间，随着深入开展新一轮绿化广东大行动、绿美南粤三年行动，全省改造残次林、纯松林和布局不合理桉树林，以及台风受灾木清理、松材线虫病疫木除治和电力线路超高树木采伐等原因，广东省各年度采伐消耗量逐年增加，但各年度发证消耗蓄积均低于国家批准下达广东省的“十三五”期间年森林采伐总限额。主要原因：一是“十三五”期间，广东省委省政府高度重视生态文明建设，深入推进绿色发展战略，各地按照“多种树、少砍树、严管护”的要求，严控森林资源采伐消耗，加大森林资源培育和森林资源管护力度，确保森林资源保持稳步健康增长；二是全面停止天然林商业性采伐，按照《广东省人民政府关于全省“十三五”期间年森林采伐限额的批复》（粤府函〔2016〕252号）中“严禁对天然林实施皆伐改造和商业性采伐”的要求，广东省不再在《全国林木采伐管理系统》中下达天然林主伐和更新采伐限额，通过采伐系统监管控制，从源头上杜绝天然林采伐证的发放。

2.2 各分项限额未出现串换使用

“十三五”期间，广东省严格执行国家年度森林采伐限额不得突破森林起源、森林权属、森林类别和采伐类型等分项限额指标的规定，各分项限额均未出现串换使用，但2016年天然林主伐和其他采伐发证消耗量与国家批准下达的限额总量有偏差。主要原因是：2016年是实施“十三五”年森林采伐限额第一年，由于国务院和广东省政府批复下达执行“十三五”限额的正式文件比较晚（省政府正式批复下达时间为2016年8月16日），为不影响各地正常木材采伐生产，经请示原国家林业局有关司局，同意广东省“十三五”限额正式批复下达之前，1月份开始暂时继续按照“十二五”期间50%的年森林采伐限额下达执行，待正式批复后再执行“十三五”限额。“十二五”期间，广东省天然林主伐限额107.1万m3，其他采伐限额80.2万m3，所以2016年统计中出现了天然林主伐（0.7万m3）和其他采伐（5.8万m3）与“十三五”期间国家批准下达的分项限额（天然林主伐限额为0，其他采伐4.6万m3）有偏差的情况，在省政府批复正式下达“十三五”年森林采伐限额后，广东省已经收回所有天然林主伐限额，同时不再下达其他采伐限额[4]。

3 主要管理措施及监督检查情况

3.1 严格执行森林采伐限额制度

“十三五”期间，广东省严格按照国家要求不再下达年度木材生产计划，实行采伐限额和木材生产计划并轨，以采伐限额作为统一控制指标，要求市级不得截留限额，不同编限单位的限额不得挪用，同一编限单位的分项限额不得串换使用。明确采伐非林地林木和经依法批准占用征收林地上的林木，不纳入采伐限额管理，但仍需办理林木采伐许可证。同时，按照省政府分解下达的年森林采伐限额由编限单位网上预存，经省林业局核对后，在每年1月份完成网上统一下达，组织各地及时开展木材生产。

3.2 强化林木采伐源头监督管理

“十三五”开始，广东省不再在《全国林木采伐管理系统》下达天然林主伐限额，从源头上杜绝天然林采伐证的发放，确保停伐要求落实到位。同时，通过《全国林木采伐管理系统》对各地采伐发证情况进行统计、分析，定期掌握全省采伐情况和采伐限额使用情况，对发现发证有异常的及时通知有关单位进行整改，对不整改或整改不到位的及时停止该单位网上办证业务。并通过每年的森林督查和采伐限额专项检查，会同广州专员办、中南院等检查人员，采用高分辨率遥感卫片，对各地的林木采伐管理情况进行监督检查，一旦发现无证、超证采伐林木问题，即时督办，即时查处，即时整改，限期整改到位。

3.3 严格公益林更新改造采伐审批

为规范公益林更新改造审批，广东省出台了《广东省生态公益林更新改造管理办法》，进一步明确公益林采伐限额由省统一管理，不再分解下达到各编限单位，因自然灾害等特殊情况需采伐林木且编限单位采伐限额内无法解决的，可在公益林总限额内统筹解决。对公益林更新改造未纳入省级碳汇林工程造林的，一律不得审批。同时，严格落实行政许可“双随机一公开”制度，加强行政许可事后监督管理,组织开展全省生态公益林采伐更新检查，对未更新或未按要求更新造林的单位，暂停受理采伐申请[5]。

4 主要存在问题

4.1 采伐限额不能满足基层需求

“十三五”取消临时增加采伐限额非行政许可事项后，省级林业主管部门既没有权利临时增加采伐限额，也没有预留机动采伐限额，导致个别地方需要增加采伐限额时，无法增加或调剂采伐限额，一些地方出现因林分改造、生态工程建设等无法采伐林木，或者年森林采伐限额当年不够用、次年又有结余的情况。

4.2 采伐限额各分项限额不能串用

按照“十三五”规定，各分项限额之间不能串换使用，珠三角等以森林抚育为主的地区，主伐限额剩余，而以桉树等短轮伐为主的粤东西地区主伐限额不足，抚育、低效林改造等限额又剩余较多，但按照要求也不能串换使用。

4.3 集体和个人所有的天然商品林停伐后未给予补偿

自2016年广东省纳入天然林保护范围开始，国家只是对国有天然商品林进行了管护和停伐补助，而集体和个人所有的天然商品林全面停伐后未给予任何补偿，林农在申请不到天然林采伐，又得不到补偿的情况下，对天然林保护政策存在不理解、不支持的情形。

4.4 采伐监管压力不断增大

少数地方乱砍滥伐林木案件还有发生，而基层林业部门由于队伍力量比较薄弱，技术手段比较落后等原因，不能及时发现制止违法行为，这也成为监察机关关注的重点[6-8]。

5 “十四五”采伐限额管理的意见和建议

5.1 商品林采伐限额节余可以结转使用

受市场价格等因素影响，部分地方一些年份因为价格低林农采伐需求少，相应积累了一些成过熟林，当木材价格上涨时，部分地方当年森林采伐限额不够用，不能满足林农采伐需求，难以维护经营者利益。因此，建议“十四五”期间，对因市场行情、经营目的等原因影响无法正常采伐而结余的商品林限额，允许在次年结转使用。

5.2 将重大灾害林木采伐不纳入采伐限额管理

由于重大自然灾害是不可预见性的，编制限额的时候无法将其造成的林木损失统计编入限额，“十四五”期间虽然编制了8%的机动限额，但是一旦发生重大自然灾害，如若机动限额不足，按照“十三五”期间“因重大自然灾害等特殊情况需要采伐林木且在采伐限额内无法解决的，由省级人民政府上报国务院批准”的规定，由于审批时间较长，林农不能及时清理受灾木，容易引起森林火灾和病虫害发生，造成更大的经济损失。

5.3 进一步明确采伐限额使用的相关规定

建议“十四五”期间，能够本着“高标准限额可低标准使用”的原则，明确“主伐和更新采伐的限额可以用作抚育采伐、低效林改造和其他采伐”“天然林限额可用作人工林采伐”“公益林限额可用作商品林采伐”“国有林采伐限额可用作人工林和集体林采伐”等规定，灵活使用限额，便于采伐管理，也利于基层实际操作。

5.4 给予集体和个人所有的天然商品林进行停伐补助

建议在全面停止天然林商业采伐后，国家层面能够尽快出台相关补助政策，妥善处理好集体和个人天然商品的保护和利用矛盾，维护林区社会稳定秩序[9-10]。