PPP项目招投标阶段风险分担研究

吴仁超

中交一公局厦门工程有限公司

1 前言

PPP项目作为一种全新的公共基础设施建设机制，其对原有的项目投资形态作出了深刻调整，有效盘活社会资源，为公共基础设施的规划、施工以及管理提供物质支撑。考虑到PPP项目的特殊性，要求参与企业在招投标的过程中，需要结合认真做好风险评估与应对工作，在确保施工权的基础上，以最大程度地完成风险分担，达到参与方合作共赢的目的。

2 PPP项目的内涵与特点

通过探讨PPP项目内涵以及特点，可以从整体上，把握PPP项目招投标阶段面临的风险类型，对于风险分担、化解工作的开展提供方向性引导，推动PPP项目招投标工作的开展。

2.1 PPP项目的内涵

PPP项目作为公共基础设施新型建设模式，其本质在于，通过政府主体作用的发挥，营造良性的竞争环境，有针对性地开展运营能力的提升以及管理效能的强化，实现社会资本的科学筛选，并且在平等合作的框架下，其基本构成如图1所示。

图1 PPP项目操作流程图

通过合理的流程创设，对公共基础项目参与方的权利、义务进行明确，合理分担项目分析与收益，以最大限度地激发社会资本活力，为各项公共基础设施项目施工以及管理活动的开展，提供稳定的资金支撑[1]。

2.2 PPP项目的基本特点

PPP项目主要应用于建筑成本较高、投资收益较长的公共基础项目之中，近些年来，随着市场秩序的完善，PPP项目的数量逐步增加，政府以及企业等主体，在项目参与的过程中，积累了丰富的经验。PPP项目由政府部门发起，作为项目的直接责任人，在组织开展项目融资活动之外，还需要采取系列举措，完成项目建设完成后的分期回购以及管理权划分等工作。与传统的社会融资不同，PPP项目赋予了社会资本更多的平等权，社会资本可以根据出资额的占比，公平享受项目产生的收益。考虑到PPP项目的稳定性与垄断性，越来越多的社会资本尝试参与到PPP项目之中，旨在形成稳定的收益模式。以公路PPP项目项目为例，在这种项目模式下，公路的建设资本主要由社会资本构成，在公路项目完成施工后，政府根据签订的合同，将公路的收费权交由社会资本，合同期限后，公路交由地方政府管理。政府与社会资本共同承担项目产生的经济收益、社会价值的同时，PPP项目的实现，某种程度上，降低了项目参与方面临的风险，实现了项目优势的互补，将资金、技术以及人员等要素开展高效整合，在确保PPP项目有序开展的同时，降低外部风险的干扰。

3 PPP项目招投标阶段风险类型分析

对PPP项目招投标阶段风险类型的全面评估与系统探讨，完成了工作经验的有效总结，明确不同风险类型的诱发原因，为后续招投标风险分担等相关活动的开展提供方向性引导。

3.1 PPP项目面临的政治风险

PPP项目招投标阶段风险主要与国家政策法规有关，从过往经验来看，为保持PPP项目的有效开展，防范化解项目风险，理顺PPP项目参与方之间的相互关系，国家相关部门出台系列政策法规，对PPP项目的性质、范畴等作出明确规定，避免PPP项目的滥用或者缺失。法律法规体系的健全，尽管为PPP项目提供了制度框架，规范主体的招投标行为，但是，必须清楚地认识到，PPP项目招投标阶段，招投标行为受到合同环境透明度、政策法规的连续性以及市场公平性等政治因素的影响[2]。在某种情况下，如果出现PPP项目法律法规变化频率过快或者政策法规连续性不强的情况，将会造成PPP项目的政治风险，影响了PPP项目招投标工作的有效性。

3.2 PPP项目面临的经济风险

PPP项目在招投标阶段，由于参与主体较多，社会资本出于自身利益的考量，在招投标阶段，往往需要充分考量汇率变化、投入收益比例以及通货膨胀等经济风险。例如在PPP项目招投标阶段，在通货膨胀等经济风险的影响下，部分投资单位在签订合同之后，没有严格按照合同的相关规定，进行资本的注入，引发资金到位不及时的情况出现，资金体量的不足，影响了PPP项目的物资采购能力，在造成项目施工质量与进度的同时，也会造成PPP项目社会影响力与资本号召力的降低。

3.3 PPP项目面临的投标风险

PPP项目在前期准备到合同终止阶段，面临的风险较多。具体来看，社会资本在PPP项目项目评估过程中，由于对项目投标信息的分析评估工作不到位，导致自身对PPP项目存在错误解读，这种情况的出现，使得社会资本无法根据PPP项目的实际，制定针对性的招投标方案，无法对报价方案作出调整。报价的盲目性，无疑在很大程度上，增加了社会投资方所面临的招投标风险，降低中标概率。部分社会资本在PPP项目投标过程中，为增加中标概率，盲目地降低投标报价，过低的投标报价，无法实现投资方利益的最大化，造成投资方资产流失，对于投资方的健康、持续发展产生消极影响。

3.4 PPP项目面临的伦理风险

社会资本作为PPP项目的投标方，政府作为PPP项目的招标方，在整个项目招投标过程中，往往需要通过合同文件，对投标标方的收益分配、风险分担方案进行明确，形成稳固的合作关系。在招投标阶段，部分社会资本对于PPP项目的认识不够全面，导致自身在招标文件研判以及投标策略制定的过程中，会出现一定的偏差，采取降低竞标价格等单一的方式，来增加中标概率。这种情况的长期存在，使得部分社会资本，会采取不合法的方式，来增加自身中标的概率，这种行为的发生，导致PPP项目面临着较大的伦理风险。需要明确的是，伦理风险由社会资本、政府共同承担，因此在伦理风险防范过程中，往往采取必要举措，有效规范PPP项目招投标秩序，约束招投标双方的行为。

4 PPP项目招投标阶段风险分担的基本原则

PPP项目招投标阶段风险分担工作涉及内容较为多元，为确保风险的最终成效，保证招投标活动的有序开展，相关企业以及工作人员，应当细化招投标端风险分担要求，理顺思路，保证PPP项目风险的可控性。

4.1 公正性原则

PPP项目招投标过程中，要遵循公正性原则，在公正性原则的引导下，招投标双方往往采取签订合同协议的方式，对招投标双方的权利、义务等内容进行细化，通过这种方式，在招投标双方之间，形成良性的合作关系，为后续招投标阶段风险分担工作的开展奠定坚实基础。

4.2 效益性原则

PPP项目效益性原则，要求将项目收益规模与风险程度有机结合起来，实现收益、风险的有效兼顾。例如在PPP项目招投标阶段，资金投入的多少与项目风险有着正相关关系，即PPP项目投入的资金规模越大，收益体量越大，相应的承担的项目风险越高，这种PPP项目招投标原则，保证了项目投资方的合法收益，避免了收益规模的缩小或者缺失。

4.3 精准性原则

PPP项目的精准性原则，要求投资方与政府部门，在招投标过程中，需要结合PPP项目的实际，根据分工，有针对性地做好招标文件、投标文件的制定工作，通过准确的方案制定，PPP项目的投标人以及招标人，可以最大程度地提升招投标工作的有效性，减少招投标差错的发生，有效化解PPP项目存在的招投标风险，帮助招投标工作的主体，可以在统筹兼顾PPP项目特点、招投标要求的基础上，形成针对性的风险分担策略，有效应用招投标阶段，存在的政治风险、经济风险。

5 PPP项目招投标阶段风险分担的主要举措

PPP项目招投标阶段风险分担工作的有序开展，要求工作人员从多个维度出发，转变工作方式方法，强化招投标阶段风险分担能力，确保PPP项目参与方，可以顺利完成招投标任务，实现施工权的科学确认，为后续相关实践活动的开展奠定坚实基础。

5.1 PPP项目政治风险分担策略

PPP项目招投标阶段政治风险的分担过程中，应当立足于PPP项目的发展特性，根据不同时期，各级政府部门出台的相关政策法规，开展系统性的研究，在此基础上，制定相应的政治风险分担方案，确保政治风险分担的连续性与有效性。具体来看，政府相关部门在进行PPP项目招投标的过程中，应当从全局性的角度出发，充分考量招投标过程中，可能存在的各类问题，以合同的形式，对招投标双方的相互关系进行明确，使得招投标阶段，政府与社会资本的处于公平的地位，有推动招投标活动的顺利进行。考虑到PPP项目特殊性，政府需要给予社会资本一定的费用补偿，但费用补偿标准，需要控制在合理的范围，避免补偿标准过高或者过低，增加PPP项目招投标阶段的风险，以达到风险分担的目的。

5.2 PPP项目经济风险分担策略

PPP项目招投标阶段经济风险分担过程中，政府部门以及社会资本要在公正性原则、精准性原则的引导下，针对一段时间周期内，国民经济的运行特点，有计划地进行招投标策略的制定工作，有效防范通货膨胀、汇率变化等经济风险，形成合理的投标报价方案，在保证中标概率的基础上，实现招投标经济风险的精准控制，更好地实现收益与风险的兼顾，逐步实现PPP项目招投标阶段经济风险的合理分担。

5.3 PPP项目投标风险分担策略

PPP项目投标阶段投标风险的分担，要求政府作为招标责任主体，需要对PPP项目收益、风险等进行综合评定，通过系统化风险分担，保证社会资本在利润最大化的同时，将招投标风险控制在合理的区间范围之内，避免政治风险、经济风险对于PPP项目投资方的损伤，逐步打造出完善的投标方案，从而减少竞标失败的风险。

5.4 PPP项目伦理风险分担策略

PPP项目招投标阶段伦理风险分担过程中，政府以及社会资本，需要正视起自身定位，营造出良好的招投标秩序。例如通过伦理风险的分担，政府部门可以在招投标过程中，减少PPP项目投标方制定情况的出现，保证项目的投资的公正性。同时通过制定违约条款，确保招标方、投标方在签订合同之后，可以达成合同承诺，从而降低PPP项目招投标工作的违约风险，构建起良性的PPP项目招投标氛围。

6 结语

PPP项目时间跨度长，因此在施工过程中，出现风险偏差的概率较大，为确保PPP项目施工活动的顺利进行，降低影响因素的干扰，控制成本支出规模，社会资本在招投标阶段，需要项目运行过程中，可能存在的风险开展必要的评估以及分担工作，借助于有效地风险分担，实现PPP项目参与方协作的最优化，为PPP项目的可持续开展营造良好的外部环境。