煤矿安全生产执法改革研究

杨慧丽，付梅臣

(1.华北科技学院文法学院，河北 三河 065201；2.华北科技学院应急管理研究中心，河北 三河 065201；3.中国地质大学(北京)土地科学技术学院，北京 100083)

2016年发布的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》(简称“《安全生产改革意见》”)是第一个以党中央、国务院名义出台的安全生产工作政策性文件，效力层次最高，将安全生产工作提升为安全生产国家战略。近年煤矿安全生产执法备受关注，国内学者探讨集中于：煤矿安全生产许可及过程控制、煤矿安全事故报告和调查、煤矿重大灾害防治机制、煤矿安全生产工作格局以及执法机关执法不严、自由裁量随意等[1-3]，国外学者探讨集中于：执法政策的金字塔结构设计、矿业执法和一般执法的制度差异、执法机构的独立性保障以及多元开放的法哲学、法政治学、法经济学等安全执法理论研究[4-5]。本文拟在上述基础上考察煤矿安全生产执法的内涵、原理及改革路径。

1 煤矿安全生产执法的法律内涵

执法是法律适用方式，作为法制建设重要内容，是从立法达至守法的过程，即执法是享有执法权的行政机关或委托授权组织按法定职权和程序，执行国家法律，对特定人或事采取直接产生法律效果的行为。安全生产执法是执法的重要组成部分，安监机构或经其授权的组织实施安全生产监督检查，并按法定程序、适用安全生产法规，作出影响被检查方权利义务的行政行为。而煤矿安全生产执法则是安全生产执法在煤矿产业中的行政执法实践，我国矿业安全生产执法体系区分煤矿与非煤矿，故对煤矿安全生产执法的研究相对独立(图1)。

图1 煤矿安全生产执法的法律内涵Fig.1 Legal connotation of law enforcement of safety in coal mine production

从法律属性看，煤矿安全生产执法作为具有强制性的行政干预行为，是具体行政行为，如下达隐患整改通知书、行政处罚通知书等。而其法律依据主要来源于煤监机构制定安全生产行政规章的行政立法行为，行政立法是抽象行政行为，行政执法基本原则亦通过立法予以确立并产生拘束力。与之相应的，作为具体行政行为的安全生产执法，须谨遵行政执法原则，即合法、合理、信赖保护及高效[6]。煤矿安全生产执法改革将助于行政执法原则贯彻落实。

2 煤矿安全生产执法的经济原理

煤矿生产是矿企的正常经营行为，独立自主性毋庸置疑，生产中的安全问题亦属企业经营管理，其与矿工的生命健康、矿区附近民众的环境安全利益相关，但市场机制支配的经营行为，也会因市场失灵而偏离轨道，市场经济“逐利”本性会驱使经营者为自身利益，忽视生产安全问题，煤矿安全生产保障需企业投入经济成本，且在安全问题暴露对企业的惩罚小于维护安全成本时，矿企自我管理很难实现(图2)。若大型国有矿山企业在遵循市场法则、追求经济效益同时，能主动承担社会责任，则私有矿、甚至违规开矿者恐怕大多经济利益先行。

图2 煤矿安全生产执法的经济原理Fig.2 Principles of economics of law enforcement of safety in coal mine production

市场经济实现资源配置“帕累托最优”状态，仅在完全市场的严苛条件下可行，市场失灵需公权力介入矫正。煤矿生产行业尤甚，生产安全关涉劳动者健康安全、周边群众环境安全等弱势群体利益，市场局限性恰好需煤监机构公权力参与，也即安全生产执法。

煤矿安全生产执法作为政府代表社会整体利益对市场经济的干预，也有可能失灵，唯有通过科学决策方法、规范操作模式和干预行为公开化、透明化，予以矫正。故市场失灵是煤矿安全生产执法存在的原因，政府失灵则是煤矿安全生产执法改革完善的原因。

3 煤矿安全生产执法的法律依据与改革

3.1 煤矿安全生产执法的法律依据体系改革

其一，适应一体化监管的立法体系完善。一则，《安全生产改革意见》明确要建立安全生产与职业健康一体化监管体系，其前提是要具备统一的安全生产与职业健康法律依据，目前安全生产规范和与职业健康相关的劳动保护规范未统一立法，内容上无法统筹，如安全生产规范中安全生产预评价和“三同时”制度，职业健康也应有类似制度，且两者在执法中应同时开展，但多头立法，立法主体、结构和事项便无法协调。国外亦是，如美国《联邦矿山安全与健康法》作为联邦政府对全国矿山安全与健康一体化监管的最高法律，波兰等欧盟国家亦采此法[7-8]。因此，我国可将《安全生产法》与《职业病防治法》统一为《安全生产和职业病防治法》；将《煤矿安全规程》与《煤矿作业场所职业病危害防治规定》统一为《煤矿安全与职业病危害防治规定》。二则，煤矿安全执法和非煤矿山安全执法分立体制有其历史原因，目前两者融合形成统一的矿山安全执法体制更利于整合资源、提升效率，《安全生产改革意见》亦予以确认，执法依据调整首当其冲。

其二，优化现行法律体系，使各位阶法规范有机联系、发挥合力(表1)。根据法律渊源的法理，上位法是下位法的方向性规定，下位法是上位法的解释、落实，上下位法抵触时，以上位法为准。故在上位法修订时，下位法与之相应内容应予修订，上位法未变化时，下位法仅能在不突破上位法前提下调整，也即突破上位法的修订不具备法律意义。各位阶法规范不协调情况较多，体系科学性不足，如法律位阶的《矿山安全法》规定“矿山建设工程安全设施的设计必须有劳动行政主管部门参加审查”“矿山开采必须具备安全生产的条件”等，而行政法规位阶的《矿产资源开采登记管理办法》就颁发采矿许可证规定中无安监部门审批及安全保障条件满足等前置要求。上位法《矿山安全法》规定较原则，下位法《矿产资源开采登记管理办法》未在实施方案中将其具体化，故下位法规定形同虚设，缺乏安全生产条件的企业进入矿业行业，埋下隐患。

表1 我国煤矿安全生产执法的法律依据体系Table 1 System of legal basis of law enforcement of safety in coal mine production of China

其三，弥补现行立法体系层级中的缺位，增强法律依据的适用性。以煤矿安全生产为规制对象，法律层面有《安全生产法》《矿山安全法》，行政法规层面并没有总括性规定，而是从监察、事故调查、生产许可及事故责任追究的局部形成规定；部门规章层面有《煤矿安全规程》，技术标准层面亦有《煤矿安全规程执行说明》等。故从规制体系的完整性出发，出台一部承上启下的煤矿安全生产行政法规，上与《安全生产法》和《矿山安全法》紧密连接，下为《煤矿安全规程》等部门规章及相关技术标准提供依据，实属必要。

3.2 煤矿安全生产执法的法律依据内容改革

其一，与时俱进，更新陈旧法律规定。一则，《安全生产改革意见》是我国安全生产立法更新的战略指引，该意见提出隐患就是事故的观念，意味着在立法中安全生产执法及责任追究时点前移，目前与安全生产有关的刑事犯罪罪名包括重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、不报谎报安全事故罪等，无针对事故隐患不作为的刑事责任追究，应补充事故前违法行为刑事责任追究规定。二则，安全生产主要法规范颁布后未修改实质内容，有的规定于立法之时合理，时至今日则不合理，需修订，如《矿山安全法实施条例》将“矿山”定义为“在依法批准的矿区范围内从事矿产资源开采活动的场所及其附属设施”，追溯到条例颁布的1996年，彼时国有、集体矿山确实是在依法批准矿区，如今私人非法开矿大量存在，矿山安全法须将其纳入规制，甚至非法开矿更易发生安全事故，是规制重点。

其二，与时俱进，补充必要的新规范。一则，明确煤矿安全生产执法公益诉讼的法律依据，在《安全生产法》中补充其内容规定，并于《民事诉讼法》《行政诉讼法》补充程序规定，该公益诉讼助于补正公权力失灵，督促执法机构履职；二则，补充安全生产行政执法刑事司法衔接的法律依据，区分行政违法行为与犯罪行为，为司法移送设定条件，通过重大生产安全隐患入刑倒逼煤矿及时排查隐患。

4 煤矿安全生产执法的实施与改革

4.1 煤矿安全生产执法中存在的问题

其一，安全生产执法裁量标准缺失。执法人员随意裁量，首先是因执法系统未能制定严谨的裁量标准供遵从，其次是执法人员职业道德素养问题。从法规范向煤矿具体安全生产问题落地须细化执行标准。安全生产法规范中常见的处罚条款如“生产经营单位有下列行为之一，责令限期改正，可处一定数额区间的罚款；逾期未改，责令停产整顿，并处一定数额区间内罚款，对直接负责主管人员处一定数额区间内罚款”，若执法机构不能针对相对具体违法形态，将一定数额区间的罚款转化为相对明确金额，对限期改正的期限转化为相对明确时限，则易导致以下执法裁量结果：执法人员随意延长或压缩限期改正时间，肆意按最低、择中或最高标准执行处罚，选择性执法无处不在。当然社会生活纷繁，执法人员必有自由裁量空间，由其衡量企业违规意图、社会影响、违法性质情节等综合确定处罚，而地域、社情不同，执法裁量标准不可能一致，但法与执法者之间不可缺少执法机构建立的裁量基准。

其二，安全生产执法监督缺失。一则，执法的外部监督来自于人大、政协、纪委监委、审计、司法部门，人大监督多为形式监督，质询、特定问题调查、撤职罢免等强硬监督手段少见，威慑力不足，政协的民主监督更无制度保证，缺乏实效性；纪委监委、审计、司法部门对安全生产执法中、渎职、受贿等犯罪行为审查力度亦有待强化。二则，执法系统内部监督缺乏，对执法人员绩效考核机制不健全，奖励和惩罚未能很好的发挥作用。三则，执法和执法机构运行信息尚未公开透明，公众监督难实现。

其三，安全执法工作机制缺失。一则，对执法工作流程、细节的操作要求不甚明确，导致执法程序不完整、执法文书填写不规范以及案件办理超时又未依法申请延期等[9]问题时有发生；二则，对矿企培训应纳入安全执法部门工作之中，不仅对违规矿罚款、关停后，而且执法机关还应帮助企业整改、提升安全发展理念以及明晰国家技术标准，针对尚未出现安全生产问题的煤矿，煤监部门也应定期提供指导、咨询与帮助。

4.2 煤矿安全生产执法的改革与完善

一方面，完善安全执法工作机制与执法标准。一则，从煤矿作业类型和安全管理基础对安全生产执法工作分级。为合理分配执法资源，对煤矿企业进行风险分级，按风险级别实施不同的执法频次，美国露天煤矿的执法频次是每年2次，地下开采煤矿执法频次是每年4次。二则，形成《安全生产执法操作规范》，规范执法程序和行为，明确“一通三防”执法底线、规范安全隐患描述定性等，对检查项目、方法及依据，违法行为认定，裁量基准和行政处罚环节形成刚性约束，将法规范中条款转化成执法中的检查清单和标准，使执法有章可循。三则，建立执法信息化系统，包括可快速匹配被执法对象的现场检查方案子系统，自动匹配检查事项和规范的法律法规库子系统，迅速调取执法文书并填写的文书编制子系统，呈现检查内容、隐患描述及对应违法条款、处罚依据等执法统计分析子系统；执法统计分析子系统可通过大数据预警分析，支撑精准执法。四则，按照《关于高危行业领域安全技能提升行动计划的实施意见》(应急〔2019〕107号)，煤矿企业推行企业新型学徒制，实行“入企即入校”企校合作培养培训，煤监执法机构对矿企培训应支持，将工作重心前置，加大检查中的培训和技能支持，形成科学的工作内容金字塔结构。五则，建立煤监机构和专家智库协作工作机制，通过社会购买技术服务等探索安全执法技术支撑服务路径。

另一方面，建立有效的安全生产执法监督机制。执法系统建立执法业绩量化考核标准，设定执法计划、检出隐患数量质量、行政处罚、执法文书等评价指标，形成明确奖惩机制和权责清单，考核结果挂钩干部考核、提拔，廉政问题一票否决；建立定期案卷评审。推行“一人一档、一案一登、一案一评”工作制，实施执法案件全程监督。二则，执法系统形成执法文书预审的执法监督体系，组成执法预审组，以统一标准对拟下达执法文书集中预审，通过预审的执法文书可下发，执法人员对预审结果有异议，可申请复核。三则，多措并举，增加执法透明度，为民众监督奠定基础。推行说理式处罚文书，处罚文书对违法事实、定案证据、适用法律、裁量理由、执法程序、不采纳当事人申辩理由的原因充分说明，确保执法内容可被理解。同时信息公开查询应满足执法标准、执法信息、处罚裁定和事故查处结果公开透明。

5 结 语

煤矿安全生产执法是典型行政干预行为，合法行政是应有之义，市场失灵引致煤矿安全生产执法，执法与时俱进改革是避免政府执法失灵的路径。从提升法律适用性和操作性出发，适应一体化监管、弥补立法体系层级缺位以及增强法律与现实契合度等为执法法律依据体系的改革方向；从标准化与公正性出发，建立执法裁量基准、标准化并可追溯的工作流程以及量化执法考核监督等为执法实施的改革目标。