中国地方应急立法的图景、法理与未来——对353份地方应急立法文件的考察

张健，姜梦银

（江苏大学 江苏镇江 212013）

改革开放以来，我国着眼于应急事业的法治化目标，系统性的中央应急法制体系初具规模。与中央立法机关相比，来自一线的地方立法机关对既有的应急立法制度供给和地方应急事业发展的需求有着更为具体而又真实的感知。建设中国特色的应急法治，离不开地方应急事业的具体实践。地方应急立法是我国应急法治建设阶段性的表现，它体现了国家应急法治统一基础上的多样性与个别性，是国家应急法治建设的子法治形构。在坚持国家应急法治统一性的前提下，加强和规范地方应急立法不仅是应急法治化的具体行动，也是建设法治中国的必然要求。

鉴于地方应急立法对于建构应急法律体系和维护上下分治的治理秩序等方面的重要价值，对地方应急立法的研究显得尤为迫切。目前与“地方应急立法”论题相关的研究的代表性成果主要有：周伟《公共突发事件地方立法问题研究》（2010）、马怀德和李程伟《地方层面突发事件应对的法律规制》（2009）、高歌《边疆民族地区突发事件应对中的地方立法研究》（2014）。这些文献或着重于应然研究，缺乏实然研究；或局限于某一特定地区地方应急立法的实践，缺乏整体的宏观性；或在“非典”发生后围绕《突发事件应对法》展开讨论，内容较为单一且滞后。本文在前人相关研究的基础上进行延伸，通过对353 份地方应急立法文件的系统实证考察，兼具对立法文本宏观分析和微观把握，解析地方应急立法整体发展的实践样态和现实困境，进而探求地方应急法制进步的出路。

一、地方应急立法发展的环境与制度逻辑

（一）地方应急立法的发展环境

地方立法机关针对特定内容进行立法在中国并不是新事物，早在20 世纪80 年代国家就有过相关尝试，然而，地方立法机关针对应急事件的大规模立法，却是在2003 年“非典”爆发后。“非典”事件发生后，地方应急意识集体性觉醒。2004 年宪法修正案将“紧急状态”写入宪法，为接下来预防和处理各类突发事件的法律制定与地方立法提供了宪法依据。此后，地方应急立法一直处于蓬勃发展的状态中。这是多种因素和多重机制相互作用的结果。

1.地方立法机关的自主性增强。改革开放以后，中央不断深化改革，简政放权，地方立法机关的自主性开始增强。2015 年《立法法》的修改进一步实现了部分立法权力由中央向地方的转移。在立法权力合理的纵向配置条件下，地方立法机关具备了一定的空间与自由，在落实中央立法精神时能够兼顾当地的应急发展实际。第十一届全国人民代表大会第四次会议上确定在中国特色社会主义法律体系形成后的新时期，立法机关要将更多的精力放到修改、完善法律和制定配套法规上来，中央立法增速因此放缓。此时，地方立法机关获得了更强的自主性和独立性，可以积极主动地发挥其作用。地方应急立法在地方立法权下放的情况下得到进一步的发展空间，在地方立法总体增加的大背景下顺势发展。

2.中央应急立法的抽象概括性为地方立法提供了生长环境。由于适用范围的广泛性，中央层面立法通常关注的是全国性事务与国家法律秩序的统一，具有高度的抽象性和概括性，往往无法兼顾各地多源异构且随时变化的情况。2007年11月1日开始实施的《中华人民共和国突发事件应对法》是国家应急立法体系中的基本法，其规定的仅是应对各类突发事件的共通性问题，重视的是倡导基本原则，为地方立法提供基本框架和方向。在具体的实践中，《突发事件应对法》需要与其他单行立法结合起来实施，与如《地质灾害防治条例》《气象灾害防御条例》等结合起来实施，不能单独地发挥作用。

然而我国应急法律体系中的单行法律、法规种类繁杂、内容单一，是典型的一种类型应急事件立一部法，还有很多领域的危机应对仍处于空白状态。另外，基本法和单行法之间的衔接不当也导致了国家应急立法体系的不健全。因此，中央应急立法很难得到有效实施。而法律的生命就在于实施，中央应急立法的概括性赋予地方应急立法以可能性和必要性。

3.重大紧急事件的发生刺激地方应急立法。立法的根本目的在于防范与解决问题，所以重大紧急事件的发生是应急立法最有效的催化剂。最初的应急立法都是紧急事件冲击下被迫无奈的产物，如在“非典”危机中紧急制定的《突发公共卫生事件应急条例》。之后，中央开始建立比较完备的应急法制。地方应急立法是中国应急法律体系中不可或缺的一部分，为了应对地方频发的紧急事件，为危机管理提供充分稳健的法律保障，地方立法应运而生。

（二）地方应急立法的作用

我国疆域广阔人口众多，种族、宗教、文化、经济、生活方式、道德等方面差异大。这增加了应急治理的难度。在国家整体主义看来，地方政府积极开展地方应急立法，既是“上下分治的治理体制”的需要，也是中央加强技术治理与指标管理的需要，还是贯彻实事求是这一马克思主义基本原理的需要。地方应急立法带来的意义体现在以下两个方面：

1.有助于实现中央与地方“上下分治的治理”[1]。中国地域广阔、事务繁杂的客观现实要求中央政府将地方性应急立法权力交由地方行使。中央权威在基层主要是“象征性的，意识形态性的，原则指导性的，而非实际管治性的。”[2]在国家整体主义的体制下，中央允许地方开展应急立法，有助于地方根据自身的特点，探索符合自身实际的处理地方事务的途径。解决不断涌现的问题是地方应急立法发展的动力。这意味着地方应急立法以问题为中心，遵循发现问题、分析问题和解决问题的逻辑。问题引导立法、立法解决问题是地方应急立法的内在逻辑，也是其实用价值的生动体现。国家立法强调法律的稳定性，因此制定和修改程序繁琐，可能出现立法滞后的情况。在这种情况下，地方可以根据当地实际率先立法。地方应急立法活动解决了中央立法难以涉及到的地方应急具体实际情况，实现了应急领域中地方治理和中央治理之间的良性互动。

2.先行先试，为中央立法的制定与修改积累经验。在我国目前的管理体制强调属地为主、分级负责条件下，地方各级政府作为紧急事件应对的实行者，必然会为中央应急立法提供丰富的素材和宝贵的经验。除此之外，地方立法的一大价值还在于为中央立法提供试验样本。在应急需求日益增长和应急法治发展落后的矛盾下，为了短时间内得到发展，立法者往往采取立足本土，借鉴、移植域外先进的立法经验的方式。但域外移植立法又隐含西方国家的法律制度移植到我国能否成功的担忧，因此地方应急立法作为“立法试验田”的价值更优。固然，地方应急立法试验是有风险的，但即使地方应急立法试验失败，其危害范围也有限，不会影响到中央应急立法的权威。按照强世功的说法，法律作为“全能政府”治理的工具，其权威并不来源于形式化的立法程序，而来自其以实事求是为核心的实质合理性[3]。通过这种试错，中央可以实事求是调整相关应急政策。这种立足于本土应急事业发展经验的自发回应的探索性立法机制有助于推动应急立法的健康发展。

二、地方应急立法发展的实践样态

统计显示，从1991 年第一批地方立法文件产生截至2020 年2 月，中国地方应急立法文件共353 件。其中，地方性法规119 件，地方政府规章234 件，二者分别占总量的33.7%和66.3%。地方应急法律体系由少量的应急法律法规、大量应急预案和行政命令等规范性文件构成[4]。值得注意的是，地方性法规虽然立法程序较为繁琐，不如应急预案、行政命令灵活，但其权威性和规范性却无可替代。就立法名称而言，地方应急立法文件多以“条例”“办法”“规定”等名称制定，立法依据主要是属于应急基本法的《突发事件应对法》《传染病防治法》《气象法》等。

（一）地方应急立法时间分布

从时间分布上来看，我国地方应急立法发展主要分为两个阶段（图1）。

图1 地方应急立法时间分布

第一阶段（1991—2002年）：这是地方应急立法的起步阶段，是从无到有、缓慢增长的阶段。从图中可看出，地方应急立法数量在此阶段一直是个位数，1992年、1994年的数量甚至为零。立法内容也较为单一，主要是涉及地震、雷电等自然灾害和化学事故。

第二阶段（2003—2019年）：这是地方应急立法不断发展的阶段。这个阶段的立法数量处于波动起伏的状态，累计数量逐年递增。相较前一阶段，地方应急立法有所发展壮大。除此之外，我们还可以看到几个立法数量峰值，其分别处于2003年、2012年和2018年。

第一个峰值（2003年）：2003年是地方应急立法发展至关重要的一年，在“非典”事件的冲击下，关于突发公共卫生事件的地方应急立法数量激增。针对这段紧急时期“非典”防治工作中暴露出的信息不准确、反应不及时、应急准备不足等问题[5]，国务院颁布了《突发公共事件应急条例》。为了合力渡过此次危机，全国各地纷纷响应，颁布相关配套规定，如浙江出台了《浙江省突发公共卫生事件预防与应急办法》。

第二个峰值（2012 年）：2003 年之后，随着松花江流域特大水体污染、南方特大雪灾、汶川大地震、玉树地震等紧急事件的发生，地方纷纷出台应急立法，可以看出2003年至2012年的立法数量一直处于较高水平。各地对于突发事件的重视程度不同，因此对2007年颁布的《突发事件应对法》的反应有快有慢，据此制定的地方配套立法数量时隔5年才到达顶峰，2012年的立法数量高达11件。

第三个峰值（2018年）：2012年以后，各个地方在已有基础上查漏补缺和完善。近几年地方应急立法以修正案的形式出现居多，体现出地方不仅仅追求从无到有，也开始将注意点放在提高立法质量上。2017年，国务院修改《气象灾害防御条例》，各地方立法机关相应跟进，关于气象灾害的地方性应急法律修正案骤增。这也说明地方应急立法紧跟中央立法实践，受到中央立法影响较大。

（二）地方应急立法的地域分布

我国地方应急立法的发展并不均衡。我国幅员辽阔，地质构造复杂，经济发展和工业化水平也大有不同，所以各地的应急立法在数量上有所差距，立法内容也呈现出多样化的特点。

从区域分布上看，我国东部地区的地方应急立法较多，中部次之，西部地区最少，分别为163件、100件、90件。其中，东部地区占总量的46.2%。在省一级层面，立法数量最多的省份依次为山东省、浙江省和广东省，分别为29 件、26 件和25 件，而西藏自治区立法数量最少，只有2 件。分析这背后的原因可以发现，山东省是我国重要的粮、棉和水果等农产品的生产基地，然而旱涝、风雹等气象灾害频发，严重影响农业发展，这是其应急立法数量多的主要因素[6]。除此之外，地方政府的防范意识和立法水平也影响着应急立法数量。基于良好的立法环境和先进的立法水平，经济发达地区颁布的应急立法数量多且时间早。如上海市在1991 年就颁布了第一部地方应急立法——《上海市化学事故应急救援办法》。

（三）地方应急立法的内容

由于紧急事件的复杂性，地方应急立法涉及的内容十分广泛且分散。353 份地方应急立法规范所涉及的领域主要分为四大类，即自然灾害类、公共卫生安全事件类、事故灾难类和突发事件综合类。其具体数目分别为251件、40件、33件和29件。

1.自然灾害类。此类立法文件在地方应急立法中数量最多，占地方应急立法文件总量的71%。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，防灾减灾一直是政府的一项重要工作。1979 年开始，全国人民代表大会全面加紧了立法工作，90 年代将自然灾害类立法纳入了法治化轨道。地方也针对自然灾害的防范开展了立法活动，已知最早的此类地方立法文件是1995 年颁布的《湖北省地质灾害防治管理办法》。

2.公共安全事件类。此类立法文件涵盖传染病、食品安全、职业卫生、环境卫生等多个方面，主要包括重大刑事案件、重特大火灾事件、恐怖袭击事件、学校安全事件，以及其他有重大影响的突发性社会安全事件。关于公共卫生立法，早在1989 年中央就颁布了《传染病防治法》，但直至2003年“非典”爆发，中央才制定专门的《突发公共卫生事件应急条例》，此后，突发公共卫生事件的地方应急立法快速出台。不过，公共卫生安全事件类的应急立法总体数量较少。

3.事故灾难类。此类紧急事件是指在人们生产、生活过程中发生的具有灾难性后果的事故。此类紧急事件的地方应急立法产生时间较早，如广东早在1998 年就颁布了《广东省民用核设施核事故预防和应急管理条例》。

4.突发事件综合类。此类立法文件规范针对的是一般的突发事件，其涵盖了所有类型的突发事件，地方立法依据为《突发事件应对法》，主要表现为各地方对于中央立法的细化。这类立法文件较少，目前只有29件，名称则多为实施办法、应对条例等，如《山东省突发事件应对条例》即属此类。

（四）地方应急立法发展的模式与进路

地方应急立法模式主要有三类：一是实施性立法，即地方为将国家法律、行政法规付诸实践，根据本地区的实际情况将其精细化。这是地方应急立法最常见的模式，占了应急立法文件样本的绝大多数。二是自主性立法，即针对地方特定的具体事项，地方以多部国家法律为依据，进行创设性立法。该模式实现了对中央立法的变通，满足本地区特定事项立法的需求。三是先行性立法，即对不属于中央专属立法范围内的事项或中央尚未制定法律法规调整的事项，地方立法机关以解决问题为导向先行制定地方立法，填补中央立法在某些领域的空白[7]。以上三种模式的立法创新性依次为：实施性应急立法虽然限制在中央立法的制度框架下，但是各地可以细化以适应当地实际，充分利用即可发挥创新性；自主性立法是地方政府立法独立性和创造性的体现，如浙江省政府颁布的《浙江省地质灾害治理工程质量和安全生产管理办法》，融合了《地质灾害防治条例》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等多部法律、法规，再结合浙江省实际，打破常规，不拘泥于一部上位法；先行性立法的意义重大，为中央立法提供了丰富的素材，其创新制度的试行效果也常常为中央立法提供经验。如在上海市1991年颁布《上海市化学事故应急救援办法》，先行经验基础上，国家于1994年颁布《化学事故应急救援管理办法》。

从实践来看，地方应急立法活动的发展模式主要是遵循以下三种进路：

1.以“暂行”或“试行”的方式进行试探性立法。这是一种较为谨慎的立法方式，可以根据实施情况予以修订或者废止。如1997年颁布的《贵州省地质灾害防治管理暂行办法》就在2004年被修改，后于2007年被废止。在司法实践中，暂行法的效力和正式法相同，而且该立法进路也缓解了法律的变动性与稳定性之间的矛盾。而有的暂行法在无外力的作用下一直保持试验状态，以“暂行”的方式保持其法律效力，如2003 年颁布的《鞍山市突发公共卫生和安全事件应急处理暂行规定》，至今仍然有效。还有的暂行法经一定时间的检验实行效果良好，即被转变为正式法，这也是试验性立法最具价值的结果。

2.直接颁布立法。采取这种方式的立法文件名称中一般不会出现“暂行”或“试行”等字眼。直接颁布的立法文件仍然属于试验性立法进路，如果立法在实施过程中发现问题，一般采取修改的方式予以完善。这是地方应急立法中较为常见的现象。如1998年实施的《广东省民用核设施核事故预防和应急管理条例》经过了2012 年和2018 年两次修正。还有的由更详尽完备的立法文件将其覆盖，原来的立法文件失去了存在的必要，即被废止。

3.执行性立法。即以“实施办法”或“实施细则”的形式对上位法进行精细化，通常标明上位法名称，如《湖南省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》。在统计的353件地方应急立法文件中，绝大多数都是采取执行性立法的方式，这主要因为目前地方应急立法还是以对中央立法的细化为主，偏向采取这种简单且无试错风险的方式。

三、地方应急立法发展的困境

（一）地方应急立法内容重复、缺乏创新

在地方应急立法实践中，立法重复现象十分普遍。“一元、两级、多层次”是中国特色社会主义立法体系的主要特征，而构建一个协调统一的立法体系，要求不同层级的法律规范之间具备逻辑性和一致性。在具体的立法实践中，地方立法机关往往过分关注地方立法和中央立法表面上的一致性，以此通过合法性审查，而经常忽视地方特殊性，导致众多地方应急立法大篇幅地重复国家应急法规中已有且已详尽规定的内容。这种“上传下达”不仅破坏了法律和地方性法规之间从抽象到具体、一般到特殊、高下有别的规律，而且使得有限的立法资源被浪费，空置了中央立法[8]。立法重复不仅指地方立法和中央立法的内容重复，还指地方立法之间的法条重复。如《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》和《辽宁省突发事件应对条例》总体内容高度相似，其中，前者的第33 条与后者的第23 条基本相同。这样的地方性应急立法盲目跟风而忽视本地区的实际需要，难以体现地方特色，这反映了地方立法缺乏创新性和立法技术不高这两大问题。

（二）部分地方应急立法严重滞后

立法滞后主要体现在两个方面，一方面是地方性应急立法无法在时效范围内完成对上位法的配套跟进。如全国人大常委会在2007年就颁布了《突发事件应对法》，在之后的10年内，各地相继制定地方性法规，而福建省直至2018 年才颁布《福建省突发事件应对办法》，严重滞后。立法滞后导致该地区一定时间段的立法空白，使中央的立法无法落到实处。另一方面则体现在国家上位法修改后地方应急立法仍未进行修改或较长时间才进行修改。《传染病防治法》于1989 年颁布，之后立法机关为适应不同时期的实际需求，分别于2004 年和2013 年将其修改。而《江苏省实施〈中华人民共和国传染病防治法〉办法》自1997年修正后至今20多年未有修改。长时间未修改立法导致部分条文脱离实际，违背立法初衷。部分地方应急立法滞后不单是立法技术的问题，还反映出地方政府能否正确识别灾害危机事件的性质以及立法机关是否具有立法预测的前瞻意识问题。

（三）应急预案地位失格

随着2006 年1 月8 日国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》出台，我国“横向到边、纵向到底”的应急预案框架体系初步形成，之后应急预案制度飞速发展。时至今日，地方性应急预案的数量已经远远超过地方性应急法规。在实际的应急工作中，两者界限模糊，工作人员很难判断究竟是应当依据应急预案来采取措施，还是应当严格依法办事。从依法行政的角度而言，这种“双重依据”的现象应当被杜绝。而且现在各地出台的突发事件应急预案，带有很强的应急管理色彩，其不仅赋予了政府大量的管理职权，而且还规定了社会组织和公众的相关义务。这样的“越俎代庖”导致地方应急立法被束之高阁，成为“无用之法”。除此之外，尽管各地都发布了许多应急预案，但是不同地方政府对于应急预案的法律位阶认定并不一致。应急预案在本质上属于严格依据法律制定而成的内部规范性文件，是法律体系的“配套规定”[9]。然而却有相当数量的地方政府将其认定为政府规章，如珠海市人民政府于2012 年颁布的《珠海市突发事件总体应急预案》、海南省人民政府于2005年实施的《海南省人民政府突发公共事件总体应急预案》等就被认定为政府规章。如此一来，突发事件的总体应急预案已经代替了地方关于《突发事件应对法》实施的细则。这种“立法滞后、预案先行”做法至今仍盛行。

四、地方应急立法发展的未来走向

（一）建立多元化的立法评估机制

目前我国兴起的地方立法评估主要是立法实施后评估，即根据地方性法规颁布后3 到5 年的实施效果，从立法的必要性、地方特色、技术规范等方面进行评价。立法后评估在提高立法质量、增强法规时效性等方面都发挥了积极作用，然而这种事后评价并不利于从根本上解决上文提到的立法重复问题，应当考虑将评估工作推及立法的各个阶段以进一步保障立法实施效果。应鼓励在立法前、立法中和立法后颁布前这三个阶段的评估工作中，尽早地去除无效益及低效益的内容，最后再通过立法后评估来检验其完善度。同时，应建立第三方的监督和回馈机制，给地方立法机关施加压力，督促其不再盲目跟风制定“无用之法”，遏制当前功利主义盛行的乱象。除此之外，还应当促进立法评估主体的多元化。传统的两大立法评估主体皆有弊端：内部评估主体在“政绩”等利益的驱使下，往往无法客观指出立法内容的缺漏；外部评估主体在行政机关的压力下变得畏手畏脚，缺乏独立性，面临获取信息困难等多重困境[10]。应提高公众参与度，鼓励公众和利益相关者利用互联网与大数据自由发声，充分发表意见，同时应吸收专家学者或者委托独立的第三方评估机构进行评估，以构建多元化评估主体。

（二）提高地方立法机关的立法水平

地方立法机关的立法水平决定了地方性应急法规的质量和生命力，也会直接影响地方应急法治建设的水平和进程[11]。提高立法机关的立法水平一方面应当引进专业的人才，另一方面要加强对立法人员的培训。立法人员的思想政治素养、法律专业素质、实践经验及立法技术水平决定了地方立法的质量，在引进专业立法人才的过程中，应当将这几项作为最主要的考核标准。在对立法人员的培训中，还应当要求立法人员时刻关注社会热点问题和国家立法进程。地方立法人员能够敏锐感知社会问题是地方性法规具有创新性的前提，以解决问题为初衷进行立法才能将社会效益最大化。除此之外，地方立法机关还可以委托高校、科研院所的专家学者参与起草工作，这有利于缓解当地的立法人才不足的压力，同时也有利于提高立法的质量。此外，还可以在地方应急立法颁布之前召开座谈会、听证会、论证会，广泛听取社会各界的意见，汲取民众的智慧，促进立法民主化与科学化。

（三）明确地方应急立法和应急预案的关系

我国综合的应急管理体系被简称为“一案三制”，即应急预案和应急法制、应急体制、应急机制，但目前应急预案在地方应急治理中起到的作用已经远远超过了地方应急立法。尽管政府以“立法滞后、预案先行”的非常规措施取得了针对类似“非典”防控的胜利，但是我国“依法治国”的方针要求政府即使是在紧急状态下也应依法行政。应急预案仅是地方性应急立法的配套规定，因此我们必须强调应急立法相对于应急预案的优先地位。地方政府应急预案只能从立法中获取法律适用效力，也只能根据地方应急立法的需求制定。在这种情况下，地方应急立法承担着更重大的责任。地方在开展立法活动时，首先要保证地方应急立法与地方政府应急预案之间的关联性，确保每个应急预案都有相应的法律依据。当地方政府应急预案制定出来以后，地方人大及其常委会应当及时对其进行备案审查，以保证其与地方立法、中央立法相协调。其次，还要提高地方应急立法的质量，自身的实践价值是地方性应急法规在应急工作中不被遗忘的根本保证。

五、结语

地方应急立法是地方立法机关在中央统一主导下进行的法治建设工作。在这一过程中，中央与地方的应急立法有效解决了超大规模国家治理的难题。地方在中央刚性的制度约束下，充分运用自主性，解决了中央应急立法统一性与地方应急治理有效性之间存在的矛盾，不断塑造着地方政府的治理权威。防控化解应急事件是一项综合、系统化的工程，既有科技属性又有社会属性，需要先进的技术支撑和社会工作通力协作。科学合理的应急立法是防控应急事件强有力的制度支撑。国家应急立法在未来还有巨大的完善和发展空间，只有创制实效性、独特性、科学性兼具的配套地方应急立法，才能更好地保障和改善民生，维护国家安全和公共安全。