城镇污水处理厂绩效指标体系构建

徐岩 魏星星 王利俊 刘慧轩

（北方工业大学，北京 100144）

1 引言

绩效考核是加强对污水处理厂运营管理的重要工具，是污水处理行业未来发展的风向标。污水处理厂的经营管理活动，除了对污水进行处理，还需要依据有关部门的管理办法进行规范化管理，包括污水处理质量达标、污泥规范化处理、污染防治及成本费用等。当前我国缺乏系统的指标体系将管理办法中提及的各类要素与绩效考核动态结合起来，而科学合理的绩效考核指标体系是绩效考核工作的核心基础［1］。

2 城镇污水处理厂运营及监管方面存在的问题

2.1 运营方面存在的问题

我国是一个干旱缺水的国家，加强污水处理厂的建设与运行管理规范化，提高水资源的重复利用率是水资源缺乏的根本解决之道，但是由于我国污水处理厂长期以来管理水平较低、技术实力较弱、工艺创新研发不足，导致我国污水处理行业发展迟缓，对城镇用水的贡献率较低，甚至长时期内都未形成“再生水”的概念，更不用提对处理过的再生水进行充分利用［2］。经过对污水处理厂的实地走访、对相关文献的梳理以及政策管理的剖析，发现目前我国城镇污水处理厂运营方面存在下列问题。

2.1.1 污水处理厂的建设及运行资金缺乏，污水处理率尚待进一步提高

中央及部分地区的财政资金中对污水处理方面没有专门的规划，缺乏资金进行建设和运营维护，导致污水处理水平较低。截至“十二五”的收官之年，我国城镇污水处理率为91.9%；根据“十三五”生态环境保护规划，预计2020 年底我国城镇污水处理率有望达到95%。

2.1.2 设备维修和开发缺少本土人才，盲目引进外国的工艺技术

相较于部分发达国家而言，我国的污水处理工程还存在较大差距，尤其是在资金投入、政策扶持、技术研发、管理水平等方面。在向国外学习的同时，要注意取其精华，去其糟粕，将先进经验与国内的实际情况相结合，在自主研发方面多投入资金与精力。

2.1.3 处理后的再生水未有效利用

目前多数污水处理厂缺乏再生水回收利用的意识，经过处理的再生水多数会排向自然水体，或者投入到低价值应用场所，造成较大的资源浪费。鼓励将污水处理厂尾水经人工湿地等生态处理达标后作为生态和景观用水。再生水宜首先用于用水量大并对水质要求低的工业用水、农业及绿地灌溉、城市杂用水等方面。如此不仅技术可行，综合成本还相对较低，经济和社会效益也较为显著。截至2015 年，京津冀地区的再生水利用率仅为35%，全国范围内再生水利用率更是远低于此，该方面还有较大的提升空间。

2.1.4 污泥处置不够科学，对周边环境造成二次污染

不少地区还存在将污泥随意废弃，将未经脱水处理达标的污泥任意填埋等问题，对生态环境造成严重的污染。可对污泥进行全方位无死角的追踪，从污泥产生、脱水、转运到最终处置要有完整的管理方法、技术指南及监督机制，以减少污泥对环境的二次污染。

2.2 监管方面存在的问题

根据2020 年3 月实施的《政府购买服务管理办法》，政府购买服务应当开展项目绩效管理，要进行事前可行性、合理性、经济性以及合规性评估，事中进行绩效运行监管并及时进行反馈修正，事后进行绩效评价，给出客观公正的评判，并将绩效评价的结果与其服务费用相挂钩，起到积极的联动反应，进而敦促项目单位调整自身服务水平和能力［3］。

污水处理行业通常是通过政府购买服务的方式经营的，政府通过运营单位提供服务的数量和质量，向其支付费用，相关项目绩效评价负责人要按照规定履行监管责任，必须做到花钱必问效，无效必问责。虽然政府要求对项目进行绩效评价，但是经过对现有城镇污水处理厂的实地走访及其绩效评价工作的研究，发现相关主管部门在日常管理和绩效评价过程中存在以下问题。

2.2.1 重建设轻管理，污水处理设施分布不均衡

不少地区仅仅完成建设任务，在污水处理厂投入运行后，常常会出现不规范操作导致设备损坏、日常维护不按照计划进行、设备完好率低、出水质量差以及运行费用过高等问题。部分一线城市的污水处理设施数量已经接近饱和，但是也有个别城市或者县城、乡村尚无污水处理设施，应着重提高这些地区的污水处理水平，可以通过以城带乡、共享设施等形式，适当向缺乏污水处理设施的地区延伸。

2.2.2 尚未建立污水收集处理绩效考核及付费制度

污水处理工程具有公益性、投入大的特点，每年中央及地方财政都会投入千亿资金用于污水处理设施的建设与运营工作，但是由于缺乏完善的绩效考核监督机制，导致政府投入的资金没有达到应有的效果，同时也无法激励承接主体进行工艺革新和管理进步。应合理制定和调整城镇污水处理收费标准，使其在补偿相关成本后，还有合理的盈利。

2.2.3 当前政策及管理办法未有效落实，部分技术指导标准不够完善［4］

现有的政策及管理办法对城镇污水处理行业的运行有相应的要求，但是由于缺乏完善的绩效考核机制，承接主体和购买主体重视程度不足。虽然目前已颁布了一些技术指南及标准，但是依旧存在空白；此外，部分地区开始增效提质改革，缺乏相应的技术指南，导致污水处理厂运行、管理及评价过程中缺乏相应的依据。

2.2.4 宣传引导工作存在不足

主管部门可以通过线上或线下的宣传，保障公众参与监督管理的知情权；还应该开放投诉及意见反馈通道，为公众参与监督创造条件。

3 绩效指标体系构建

3.1 构建绩效指标体系

绩效指标体系将污水处理的运行管理情况与绩效评价联系起来，对污水处理厂的运行水平进行绩效考核，如此一方面可以使财政资金的使用更加有效率，另一方面也能使绩效评价较差的污水处理厂进一步了解到自己的不足，并向绩效评价优秀的污水处理厂看齐，在工艺方面进行革新，在管理方面加强，降低污水处理的成本，提高污水处理的质量与效率。在经过对污水处理厂的实地考察、对政府政策的研读以及对相关文献的梳理后，本文的绩效指标体系从污水处理质量、污泥处置质量、运行管理以及监督管理、财务绩效5 个方面展开。其中，污水处理质量和污泥处置质量是绩效目标的客观结果；运行管理是达到绩效目标的主观努力；监督管理是达到绩效目标的外部动力；财务绩效是评价项目结果是否具有经济性的重要参数［5］。

根据对管理办法的梳理，整理出的5 个监管层指标，既为主管单位最关心的部分，又是污水处理厂日常经营的关键成功因素；14 个执行层指标为具体到污水处理厂日常经营活动方面的指标，见表1。

表1 城镇污水处理厂绩效指标体系

3.2 绩效指标

3.2.1 污水处理质量

污水处理率是指污水处理厂实际污水处理量和进水量的百分比。该指标主要是衡量污水处理厂收集到的污水是否在其处理容量内已经被完全处理，为正向定量指标。但在特殊情况下，当污水处理厂进水量超过其最大处理量时，厂方应详细记录溢流水量信息，包括其溢流时间段、水量及其去向等［6］。

出水水质达标率是指出水水质达标天数占年应该运行天数的百分比。该项指标可以判断污水处理质量的优劣，为正向定量指标。该指标根据在线监测系统的记录得出，因此为确保在线检测设备的准确性应时常校准相关设备。

3.2.2 污泥处置质量

脱水污泥含水率是指含水率低于80%的污泥质量占全部污泥总质量的百分比，为正向定量指标。由于污泥中可能含有大量的有毒有害物质，如重金属、细菌等，若不对污泥进行脱水，含水量较高的污泥在转运过程中有可能会出现暴露、挥发、洒落或滴漏等问题，对环境造成较大的影响，故主管部门对污泥脱水处理有着明确的规定，如污泥含水率高于80%，将会进行相应处罚及整改。城镇污水处理厂在建设时，必须要配备相应的污泥处置设施，污泥处置质量必须达到规定要求后才能验收合格投入运行。

污泥转运合规率是指合格转运的污泥质量与污泥总质量的百分比，为正向定量指标。城镇污水处理厂应提供相应的污泥转运联单及对应的污泥转运台账，且需要中转和储存的应经相关主管部门批准后方可建设使用。污泥在转运过程中需要进行全方位无死角的追踪，任何违反管理办法的行为均要进行处罚和整改。

污泥处置率是指污泥安全稳定化处置的总质量与污泥总质量的百分比，为正向定量指标。安全稳定化处置以及资源化利用包括将污泥用于园林绿化、用于盐碱地和沙化地等土地改良、用于建筑材料以及填埋等。相关单位应该根据不同来源污泥的特点，选择合适的处置方法，实现污泥资源化、减量化与无害化。

3.2.3 运行管理

设备完好率是指污水处理厂中完好设备占总设备数量的百分比，为正向定量指标。设备完好率可以体现污水处理厂在日常的运行管理中对设备使用是否规范、维修是否及时以及管理制度是否健全并有效执行等情况。

人员持证上岗率是指有专业技能职称的员工占总员工人数的百分比，为正向定量指标。该指标可以衡量污水处理厂中员工的平均专业技能水平及文化知识水平，可以从侧面反映该污水处理厂的管理水平与创新研发能力。

运行管理记录的规范性是衡量污水处理厂日常运行、检查记录以及台账规范性的定性指标。该指标一方面可以衡量污水处理厂管理制度是否健全，另一方面可以督促污水处理厂进一步完善业务以及服务水平，提高污水的处理质量和效率［7］。

应急预案是衡量污水处理厂应对突发事故能力的定性指标。污水处理厂会遇到地震、停电、火灾以及进水量超过最大负荷水平等问题，如果没有详细的应急预案，并在平时加以操练的话，一方面不能保证出水质量，另一方面也可能对人身财产及生态环境造成不可挽回的损失。

标识管理是衡量污水处理厂管理能力的定性指标。污水处理厂内部应加强标识管理，在有毒有害或可能会造成人身伤害的地方设置安全提示牌；污水处理厂外围也应设置相应的提示标牌，提醒公众该处有污水处理设施，避免靠近。该项指标可以很大程度上提高污水处理厂安全管理的能力，并有效降低意外事件的发生概率。

3.2.4 监督管理

公众满意度是衡量污水处理厂社会效益的指标。公众满意度可以通过向污水处理厂附近群众或者出水口下游群众开展调查问卷的方式反映，也可以根据收到的外部投诉情况来反映。从公众满意度水平也可以看出污水处理厂的运行管理水平，可作为绩效考核的重要指标。

3.2.5 财务绩效

单位变动成本为处理每吨污水所花费的人工费、化验费、电费、污泥运输费、药剂费及其他材料费等，不同规模的污水处理厂单位变动成本差别不大，可以不同企业进行横向之间的比较来确定最佳考核标准。

单位固定成本为处理每吨污水所花费管理人员工资、房屋使用费、车辆燃油费、财务费用、管理费用及相关税费等费用。固定成本属于混合费用，不一定会与产量成正比，同一企业可自行进行不同年份之间的纵向对比，也可通过横向对比调整自身的资源配置。

污水处理行业虽然具备一定的社会效益，但是作为一个企业组织的根本性质和存在理由就是利润，其是公司持续经营的目的。所以在确定企业财务类指标时，必须要考虑企业的合理利润，该项指标可以结合污水处理上市公司的平均净利率作为其考核标准。

4 结语

本文通过中央及地方对污水处理厂运行的管理办法，结合污水处理厂实际运行情况，梳理出两级绩效评价体系，在对管理办法的梳理过程中，发现污水处理的质量和安全运行是绩效考核的重点，同时也要兼顾成本和社会效益。通过本文，希望可以使主管部门注意到当前监管存在的问题，使污水处理厂进一步根据管理办法提高自己的运营水平，为我国污水处理行业的健康可持续发展提供帮助。