新加坡公共体育设施建设：特征、经验与启示

张宇飞

（东北财经大学体育经济研究中心，辽宁大连116025）

党的十八大以来，全民健身活动得到前所未有的重视，相关政策不断完善，投入力度不断加大，全民健身场地设施得到明显改善。但与人民群众“爆发式”增长的健身需求相比，场地设施总量不足、分布不均、利用不充分等矛盾依然突出，“去哪儿健身”仍是亟待破解的难题［1］。位于东南亚的城市国家新加坡同样对公共体育设施需求旺盛，在新加坡政府和新加坡体育理事会的大力推动下，自20世纪中期开始规划公共体育设施的选址、布局、服务和配套建设，在公共体育设施建设上积累了诸多有益经验，在法律与制度上也形成了完善的保障体系。在当前我国城镇化改革与全民健身国家战略背景下，通过对新加坡公共体育设施规划建设布局经验的系统总结和特征分析，旨在为推进和完善我国城市公共体育设施的规划、建设及运营机制提供成熟的经验借鉴。

1 新加坡公共体育设施布局的基本特征

1.1 多层级、“点—轴—网”规划建设布局模式

根据对新加坡的实地考察和文献资料分析，新加坡政府和新加坡体育理事会按照原有的行政区域划分和公共体育设施服务社群的范围设定了多层次的配套构架，目前涵盖四个级别的体系，包括城市体育中心—镇体育中心—邻里体育中心—组团体育中心，类似于我国城市行政区域划分的市—区—街道—社区。各级公共体育设施都有明确的服务区域，规划清晰，布局呈“点、轴、网络化”分布。属于中心级别的是新加坡体育城，位于人口密集地区，占地面积35万平方米，包含体育运动、休闲娱乐、商业服务和公共生活于一体的综合体建筑。作为一座体育综合体，新加坡体育城既可以举办大型国际体育赛事，又可以为城市居民提供综合性的体育活动空间和运动场所［2］。处于第二层级的是市镇体育中心，位置设置在市镇的交通枢纽线上，发挥的是区域内体育设施“极点”与“核心”的作用；市镇体育中心除了满足居民的日常需要外，必要时也可充当国家级赛事的体育场地。处于第三级别的公共体育设施是邻里体育中心，每个市镇中心下涵盖5~6个邻里中心，每个邻里中心通常建造小型运动场和小足球场等设施，也有一些健身活动器材和健身路径［3］。最后一级公共体育设施为组团体育中心，呈网络化的布局分散于新加坡各个居民小区，设施包括绿地、简易跑道和儿童游乐场等简单体育设施，主要满足居民慢跑、散步和家庭体育游戏等需求，这类体育设施沿居民楼通道布置，贴近居民家庭，与其他便民设施形成线性开放空间，方便居民随时随地进行体育锻炼，真正实现使体育运动融入新加坡人日常生活的目标。

表1 新加坡各层级公共体育设施Table 1 The public sports equipments in singapore at different levels

1.2 交通干线与公共体育设施紧密结合，合理分布

新加坡人口数量大约为570万人，国内居民人员组成复杂，老龄、幼龄人口占较大比例，出行目的多样，需要兼顾各类交通需求，因此新加坡的交通压力巨大。新加坡政府在城市规划中十分注重交通线的规划布局，在测算了城市可以承担的交通流量后，建设了五条高人口密度的城市走廊，以轨道站点为核心，向外依次规划，将交通发展规划与城市总体规划有机结合起来，使城市道路建设与土地开发得以一体化推进［4］。经过近50年建设，目前已经形成了相对完备的立体交通体系，以地铁、轻轨、公交车为主，以出租车、自行车等为辅，地铁、轻轨、公交车的无缝换乘方便快捷，交通设施优质，便民化、人性化的公共交通服务成为居民出行首选，同时也降低了居民对私人交通工具的依赖。除了对交通干线的精密设计之外，新加坡充分发挥了城市和各区域交通枢纽站的作用，通过枢纽站对整体交通实施有效组织管理，无论是在城镇中心还是在大型居民社区聚集区，都设有大型公交换乘中心和地铁交汇点，以方便居民顺利转乘达到各级体育设施中心。此外，大部分地铁站点都配有若干条公交接驳线路，形成小型换乘枢纽，这在很大程度上改变了居民的生活方式，任何一个居民从家里步行不到400米的距离就必能到达一个公共交通站点，让喜欢体育锻炼的居民不会因为交通不便的原因降低参与运动的热情。新加坡的交通体系很好地借鉴了“点—轴”系统理论，居民家庭和各级公共体育设施中心犹如分布在各处的“点”，发达的立体交通体系成为“轴”线，通过轴线将各处“点”连接起来，从而达到设施建设成本、居民出行成本和设施利用成本的最优。便利的交通条件不但降低了交通成本，也提高了体育设施的利用率。

1.3 公共体育设施布局向社区延伸，提供便捷服务

在新加坡的体育文化概念里，社区体育设施是面向所有人提供体育和休闲活动的，能够促进居民身心健康，增强家庭代际之间互动，为不同家庭和邻里之间提供了社交渠道和建立情感的场所。早在1975年，社区公共体育设施就被新加坡政府纳入城市公共体育设施整体蓝图计划中，考虑到社区公共体育设施广泛的惠民性，政府先期通过实地走访和抽样调查掌握社区内的基础设施情况，了解社区居民的实际体育需求，草拟社区体育设施建设的实施方案，通过媒体进行发布，收集社会与民众的反馈意见，再进一步优化实施方案。经过一系列的科学验证流程之后，社区公共体育设施项目才得以开工建设，保障了居民的需求，实现了最高效率的利用。2011年，新加坡体育理事会和文化、社会、青年部在共同发起的“2030体育愿景计划”中提出：让每个新加坡人步行10分钟就能抵达最近的体育设施。为了实现愿景计划目标，新加坡政府近年来不断加快城市和社区公共体育设施建设，新建了新加坡体育中心，改扩建淡滨尼天地和榜鹅体育中心两处区域级公共体育设施，对若干社区体育设施也提出具体建设标准。截至目前，新加坡公共体育场馆设施已覆盖城市的每个社区，且体育设施的规模、数量与社区人口基数相对应，设施的配置会照顾到不同年龄人群的需求，既有幼儿及儿童的游乐设施和场地，也有适合中青年人的小足球场和慢跑轨道，还有针对老年人行走的橡胶步行道［5］。市镇一级以上的体育设施实行预约制，居民只需提前电话预约就可以使用，方便且高效，真正实现让体育运动成为新加坡居民生活的一部分的目标［6］。

1.4 突出设施多功能化与综合体建设趋势

新加坡地处热带地区，潮湿闷热，因此在体育设施的设计上考虑地域特点，有效利用日照、温度、风速等因素，合理运用环保节能材料，节省建设和运作成本。设施设计充分顾及使用者的舒适度和方便性，几乎每个室内公共体育设施的通风与排风系统均运作良好，保持运动场地的干燥与整洁，保障参与运动人群的安全性，通过与户外绿色通廊连接，让体育设施与自然环境融为一体，保证设施周围生态系统的完整性。根据时代与生活发展需要，新加坡新建的公共体育设施趋向于打造体育设施综合体，2017年投入使用的淡滨尼天地就是秉承综合体设计理念建成的。当初在设计淡滨尼天地时，设计与建筑单位创造性地提出了设施功能与社区布局的整合理念，设定了社区共享设施架构，将公共体育设施与居民社区有效结合，优化整体城市功能布局。淡滨尼天地的建筑面积达到12万平方米，整体建筑布局呈回字形，将公共服务中心、运动场、图书馆、家庭医疗中心、运动科技中心、游泳馆、乐龄活动中心、民众俱乐部和超市商店等各功能区散布其中，融合多种生活业态，居民可以享受运动、游憩、休闲、购物、餐饮、文娱等多种服务，同时这里也是一个开放式的共享空间。设施中心的足球场除了作为社区大型活动的主要场地，平日也是居民运动、散步、休闲的绿色市镇广场，这种模式符合新加坡区域特色，将公共社区与商业和体育综合体相结合并形成更有活力的城市街景，这也成为新一代社区体育综合体开发模式的典范。

2 新加坡公共体育设施建设的成功经验

2.1 政府主导，公众参与，规划战略与从属法规相结合

新加坡政府在城市基础设施建设与发展规划中扮演了决策者、干预者和生产者的角色。在公共体育设施建设过程中，政府设立专门机构和负责团队，制定出国家公共体育设施建设的规划内容。为保障规划的权威性，新加坡政府设立了专门的规划立法及其修正案，规划法授权国家发展部具体行使有关权力，包括制定规划法的实施条例和细则、任命规划机构的主管官员、审批总体规划、受理规划上诉、并可直接审批开发申请等权力。除上位法的规划法外，还有从属性法规和严格的城市管理办法，从而保证公共体育设施规划有序落实，层层推进。同时，政府对各级规划体系进行高度整合，建立职责清晰、有序衔接的权力职责，避免各级规划部门之间出现相互交错甚至彼此矛盾的局面［7］。近年来，新加坡政府正在努力打造“民意政府”，制定各级各类建设规划趋于透明化，鼓励公众参与项目规划并提供反馈意见。在制定大型公共体育设施建设规划初期，首先制定“开发指导计划”，公开向社会公众征求意见，对合理的意见采纳吸收、集思广益，最大限度保证公众知情权和参与权［8］。在建设社区等中小型公共体育场馆设施时，从满足居民体育需求、便民的角度出发，先期通过深入而广泛的抽样调查，与先前制定的体育场馆设施方案对照，及时调整和优化设计，以使社区公共体育场地设施真正惠民并得到充分利用。

2.2 政府部门协调共管、多元组织联动配合

在公共体育设施建设规划中，由于涉及多个部门的工作，新加坡政府整合各个部门的资源力量，采用权责清晰、通力合作、齐抓共管的合作机制，共同谋划和妥善推进公共体育设施的建设工作。1975年，由新加坡体育理事会发起，会同国家园林署、康乐署、教育部、国防部等15个部门联合制定并实施了新加坡“体育设施蓝图计划”，将全国人口分布划为13个区域，以20万人居民区为单位，建设社区级体育中心。1996年，随着新加坡人口的增加与公共设施的逐步优化，也为了让更多的新加坡人能够就地就近参加体育活动，上述部门又联合制定了“生命在于运动计划”，规定了社区级体育中心建设标准包括一个标准田径场、一个涵盖标准泳道和游乐设施的游泳中心、一个多功能室内体育馆、一个室内健身中心等设施［9］。在2011年末，新加坡体育理事会与新加坡社会发展、青年及体育部共同发起，联合政府其他公共部门、民间团体和体育总会共同打造了新加坡“2030体育愿景计划”，提出增加国人参与体育的机会、提供更多体育设施、加强运动技能培训等三大计划目标，构建以体育为乐的健康社会愿景，塑造一个更团结、更具活力的新加坡［10］。

在政府各部门精密协调配合的同时，新加坡的基层组织和协会亦发挥着重要的协调作用，及时向政府部门反映社情民意，妥善处理政府在设施建设方面与居民引起的矛盾和误会，通过免费或低价措施开展体育活动和体育技能培训，组织社区体育活动以及运动竞赛，促进了社区居民的社交和休闲活动，通过体育设施投放与体育活动普及构建出健康、和谐的新加坡社区。

2.3 短期动态规划与中长期稳定规划紧密衔接，分层次优化公共体育设施建设布局

新加坡的建设规划体系包括两大方面：长远概念计划和近景动态规划，前者作为长期性、基准性规划占主体地位，侧重于从宏观角度指导未来40~50年的城市发展、基础设施建设和公共事业发展，勾画城市发展的未来愿景，提出土地利用的长期策略，明确城市中心布局与建设、交通设施配置等内容；而近景动态规划则是前者在各个具体时期和具体空间上的落实，根据城市发展动态与公共体育设施的适用性，利用动态规划适度调整和修正，为未来10~15年城市建设和土地利用提供指导。从以上两方面的规划可以看出新加坡的城市规划建设是将远景稳定规划与近景的动态规划进行有效衔接、相互补充，逐步完善规划建设体系，这样既保证了远景规划的长期性与稳定性，又能实现近景规划的动态性和灵活性。2011年，新加坡体育理事会和新加坡社会发展、青年及体育部联手策划了“体育设施总蓝图”，希望在2030年底全面翻新和优化新加坡的体育与康乐设施，在接近20年的建设时间里，全国的公共体育设施分为三个层次进行逐步改造和完善：第一层次是将大型体育城打造成大型文化活动、体育商业活动、精英运动员展示平台和社区居民共同参与的体育中心，包括体育生活娱乐区、体育用品旗舰店和概念店以及运动器材研发中心等；第二层次根据市镇和区域中枢的地理位置，建立几个中型体育设施中心，为区域和市镇居民提供一站式体育锻炼和休闲活动服务；第三层次是统计全国的社区数量，测算社区间的地理分布情况，建立若干个小型便民公共体育设施，包含基本的运动场地与体育场馆，方便社区居民参与健身活动［11］。

2.4 大型公共体育设施“政企结合”的建设模式

新加坡的公共体育设施建设统一由政府规划协调，但是在建设大型公共体育设施时，同样重视市场机制的介入，通过招投标的形式吸引社会和民间资本进行合作建设与管理，也就是PPP模式。以新加坡体育城建设为例：新加坡财政部在整个建设流程中起到主导作用，制定政府采购的总体框架，通过招标程序对私人企业进行选择，最终经过项目标书的遴选，有四家公司入围。政府部门代表——新加坡体育理事会与以上四家公司成立了PPP项目公司——Sports Hub有限公司（以下简称“SHPL”），双方共同执行项目，实现政企合作，制定了相关章程与协议。按照协议约定内容，四家公司分别负责体育城的投融资、设计、建设、运营、维护、更新改造工作，新加坡体育理事会实施建设与运营的监督管理，SHPL为体育城的建设提供100%的前期资金，在后期的商业运营中获得相应的利润收入分成，协议期限为25年。在政府政策的支持下，专业的运营管理团队的作用得到最大限度发挥，并且利用“政企”合作规避自身经营风险，有效发挥专业公司管理运营和品牌信誉等方面优势，与政府的规划统筹形成优势互补、资源共享和整体利益最大化的效果。新加坡政府每年直接给予体育城巨额的财政补贴，按照年度和经济形势补贴数额会相应提升，为体育城成功运营提供了坚实的保障［12］。这种政府与市场相结合的管理模式极大地提高了新加坡公共体育设施的供给效率，最大程度上满足了社会对公共体育设施的需求。

3 新加坡公共体育设施规划布局的启示

3.1 政府主导，多规合一，形成公共财政与社会资金多元化投入格局

首先，应积极发挥政府主导作用。对公共体育设施建设来说，无论是个体建筑的规划蓝图、实施建设和投入使用，还是整体规划中的城市公共体育设施布局与社区体育健身器材投放与健身路径建设，都需要发挥政府“有形之手”的宏观调控作用。

其次，作为一项长期复杂的系统工程，公共体育设施建设同时涉及政府的城建、规划、文化、园林、教育和体育等多部门的职能，各部门之间制定的规章、条例错综繁杂，需要加强顶层设计和制度整合，从单一部门领衔到多部门协同互动，逐项分解任务清单，落实“多规合一”，形成合力共建机制，就实际操作中的体育设施布局选址、场馆设施规模与类型、建设管理与运营以及后续维护服务等共同协商解决问题、共同完成目标。

再次，在推动小型区域和社区公共体育设施建设过程中，由政府单一管理转向政社横向合作管理，鼓励和吸纳社会组织的广泛介入和参与，社会组织可以加强政府与民众之间的有效沟通，对于提高政府信息透明度、协调政府和民众之间的认知与利益矛盾、增进民众对于建设公共体育设施的理解和支持都能起到良好的中介作用。

最后，政府主导不等同于政府包揽，特别是在建设大型公共体育设施的过程中，由于投资巨大、运营复杂，政府往往面对资金困难和管理运营难题。建议创建大型公共体育设施“政企结合”建设平台，通过与市场专业运营公司和团队合作引入PPP模式，拓宽投融资渠道，形成公共财政与社会资金多元化的投入格局，就项目建设开展细致的专业分工与合作，对项目的选址、规模、发展定位、服务对象、空间设计、业态分布等与社会资本方进行商讨协议，充分考虑和吸纳社会资本方和企业运营方的需求和意见，细化双方的权利、责任、义务、利益分配，明确运营要求、商业模式选择、财政扶持政策、绩效考核机制等条件，从而最大程度地避免后期运营可能面临的问题［13］。

此外，为避免委托方过度重视经营开发，忽视公共服务，建议政府部门设立“固定补贴+绩效费用”管理激励机制，综合评估运营商的经济效益与社会公共服务，这样既有效保护投资者和运营方的合法权益，吸引民间资本参与投资建设，又能兼顾社会效益和城市居民的体育利益诉求。

3.2 制度保障，建立中长期稳定规划为主、短期动态规划为辅的建设机制

当前，我国大多数城市正面临城镇化改革的高峰，需要延续数年甚至数十年的时间，加之健康中国和全民健身战略的政策引导，城市的体育人口也在不断膨胀，面对长时间、多因素带来的不确定性，制定统一的公共体育设施配置标准显然是不切实际的。与此同时，我国目前公共体育设施供给与需求间缺乏高效的链接和反馈机制，供给机制也缺乏动态性与发展性，导致公共体育设施服务覆盖度和参与度较低，不能使更多的民众共享体育设施建设红利与发展成果［14］。因此，可借鉴新加坡公共体育设施规划布局的有效做法，根据不同城市的人口规模、人口构成和居民需求，因地制宜地开展公共体育设施规划，建立将50年的中长期公共体育设施建设规划和5~10年的短期动态建设规划相结合的机制。在这种机制下，一方面城市公共体育设施建设规划的稳定性、系统性与连贯性可以得以保证，另一方面根据城市更新、经济社会发展需要、人口变化、交通可达性等情况短期建设规划可以进行动态调整，这种动态调整是在没有改变长期规划布局的基础上进行局部改进和优化，且规划的调整都要给未来发展预留出空间，从而保证城市公共体育设施发展的稳定性与可持续性。值得注意的是，人口统计学指标也是公共体育设施的部分重要评价指标，在今后我国城市公共大型体育设施规划建设中要重视大数据的运用，充分利用相关大数据资源平台，收集公共体育设施周边社区居民的人口统计学等方面的信息，以更客观和全面的数据对公共体育设施的经济效益和社会效应进行评价。

3.3 以点带面，构建以城市社区为重点的公共体育设施布局网络，加强社区居民信息收集与大数据挖掘

长期以来，我国城市公共体育设施建设在经济增长和土地扩张的驱动下，更多注重于市区等高层级公共体育设施的建设，社区级公共体育设施在实际规划建设中往往出现遗漏或滞后。

基于此，在推进社区级公共体育设施建设过程中，应先进行抽样调查和实地走访，了解社区周围区域内居民的体育需求与相关要求，与社区组织建立联系，以便及时反馈社情民意，根据相关意见适当调整建设方案，以使公共体育设施得到充分利用。在建设过程中，结合区域人均体育用地发展指标和公众健身需求，可采用“点状供地”方式进行，并研究出台《公共体育设施规划工作指引》，明确建设要求和保障措施。考虑到社区公共用地的紧迫性与复杂性，可以通过征用社区闲置地、废弃地、空置场所和老旧商业设施等依法依规改扩建成社区公共体育设施，对于社区内学校的体育设施，可以通过签订权责协议的形式在非教学时间对社区公众有序开放，为学校体育设施对社会公众开放使用消除障碍。

在科技助力体育发展的时代，在公共体育设施规划建设中要特别重视大数据的运用，充分利用相关大数据资源平台，收集未来建设的公共体育设施周边社区居民的人口统计学等方面的信息，以更客观和全面的数据对公共体育设施服务半径和使用效率进行量化评估。

未来社区公共体育设施的供给机制应定位于立体性、长效性“精准”模式，立足于社区居民的主体性需要，准确定位不同层次需求［15］。

3.4 规划先行，将交通可达性与城市各级公共体育设施建设纳入整体规划，形成点、轴、网络化布局模式

在借鉴新加坡的交通规划与各级公共体育设施紧密结合经验的基础上，从我国城市公共体育设施建设实践出发，建议正在建设中与未来规划中的城市公共体育设施建设活动遵循如下流程。

首先，从城市经济发展水平和政策层面出发，确定城市产业布局、总人口数量、居民小区地理位置分布等参数。

其次，综合衡量城市空间形态、交通干线分布和基础设施布局等现有因素。

最后，依据“福利最优”原则确定市级和区级公共体育设施的最终选址。

在对城市大型公共体育设施和区域中心公共体育设施开发建设时，可将开发重点放在交通可达性上，即交通导向开发模式（简称TOD开发模式），实现以公共体育设施作为核心点，交通线作为发展轴，进而带动整个城市中心与各区域间公共体育设施的联动发展［16］。在对社区内和小型公共体育设施建设布局中，随着体育设施数量的逐渐增多，传统的中心地理论已不再适合现代城市社区的规划布局实践，社区空间结构已转向网络化多点布局的趋势。因此，需要通过改变和增加交通线路的方式，使社区住宅与各个社区体育设施的“点”结合起来，将体育设施的实用性与居民点的便捷性实现一体化，更好地满足居民日常的体育需求。

针对我国城市、市区、社区三级行政地域设置与现有城市公共体育设施发展现状，应把握市级和大型公共体育设施中心化或边缘化、区级公共体育设施聚落化、社区公共体育设施网络化与邻近化设置原则，采用社区级环绕区级、各区级与市级顺延发展轴公共体育设施布局模式，让城市的人流、物流和交通流的成本最优化、支出最小化、收益最大化。

3.5 顺应趋势，积极打造城市公共体育设施综合体建设

我国多数城市的大型公共体育设施服务内容仅限于场地开放，其综合性和辅助性服务内容相对缺乏。而随着城市社会、经济、交通的变迁、居民的生活方式、出行方式与体育需求正逐渐发生变化。新加坡体育城的建设、淡滨尼天地成功运营以及我国部分发达城市体育综合体的投入使用，无一不说明了公共体育设施的规划呈现出从单一到综合、从分散到集中的转变［17］。

今后在我国城市区域内大型公共体育设施的建设与经营要重视将公共体育设施融入城市发展战略与城市空间布局规划中，加强体育场馆功能的综合开发。从目前的情况看，我国一些地级市的城市中心体育设施和大多数二线城市的区域级以上的体育设施的规模、体量、设计和承载能力，已经具备改造公共体育设施综合体的基础条件。因此，要依据当前国家政策指向和未来城市公共体育设施发展趋势，结合城市内体育设施建设情况，在改造设计之初进行科学规划，分析周围地域特点、居民需求、人口分布、业态布局等，将大型的公共体育设施进行内部格局、功能设施、服务配套等方面的改造，合理确定多元化经营内容，引入商业运营模式，推进公共体育设施向公共体育综合体转型［18］。

政府部门通过搭建“政企结合”平台，与专业运营公司，加强旅游、商业、娱乐等业态融合，完善周边商业配套服务设施，将体育与酒店、会展、文化娱乐、餐饮等多业态融合发展，以多业态实现对城市人流的复合吸引力，改变大型公共体育设施传统的单一服务经营范畴，拓宽其经营服务领域，扩大其服务外延，逐步提升内部消费能力以达到最佳效益运营模式［19］。

未来的公共体育设施综合体有可能成为城市区域内全民健身的“极点”，他们既是包含多种功能的集成空间，也可以实现辐射作用，促进周边业态的多元发展。如果在此基础上建设的公共体育设施综合体能够体现城市体育文化特点，展现积极、健康的全民健身运动氛围，将有助于打造城市体育名片，有利于体育城市的创建与发展。