国内外非洲猪瘟扑杀补偿机制对比研究

张莎莎，何忠伟，刘 芳，王 鑫

（北京农学院经济管理学院/北京新农村建设研究基地,北京 102206）

非洲猪瘟是世界动物卫生组织（OIE）法定报告的动物疾病。非洲猪瘟疫情的爆发和流行会给发病国家带来严重的社会经济影响[1]。2018 年8 月，我国报告首例非洲猪瘟疫情，此后半年多时间迅速蔓延至全国31个省市自治区。受非洲猪瘟疫情影响，我国生猪及能繁母猪存栏量大幅下降，对生猪养殖产业的发展带来了较大的影响。根据国家统计局数据推算，2019 年全年我国生猪出栏54 419 万头，同比下降21.6%；2019 年底全国能繁母猪存栏3 080 万头，较2018 年7 月下降49.33%；截至2020 年11 月末，我国生猪产能尚未恢复至2018 年一半的水平。从生猪国际贸易来看，2019 年我国猪肉进口量为260 t[2]，2020 年为480 t[3]，分别同比上升66.56%和95.84%，猪肉贸易逆差加重[4]。从生猪消费来看，受产能下降影响，生猪及其替代品价格波动剧烈[5]，产销价格严重分化[6]，消费者对猪肉消费减少[7]，进而引起CPI 上涨[8]。

目前，国内外在非洲猪瘟防控应急处置方面主要有划定疫区范围、实行扑杀、无害化处理，实施全面消毒、流行病学调查、区划和流通限制、恢复生产（哨兵队伍检测）等措施[9-11]，其中，实施扑杀和无害化处理是关键环节[12]，扑杀工作是否进展顺利在很大程度上决定了动物疫情应急处置工作的效果[13]。政府在扑杀工作中不可避免地会给养殖户造成经济损失，因此，完善的扑杀补偿机制有利于鼓励养殖户主动上报疫情[14]，避免疫情进一步扩散，也有助于推动生猪养殖业的健康发展。

国外由于较早接触非洲猪瘟，已经具备较为完善的扑杀补偿机制，值得我国参考借鉴。基于此，本文对比分析了国内外非洲猪瘟补偿机制（谁补偿、补偿谁、怎么补、补多少、在哪补），旨在为我国扑杀补偿机制的进一步完善提供政策建议。

1 国外典型国家扑杀补偿政策分析

本研究选取西班牙、俄罗斯、韩国作为研究对象，以非洲猪瘟在各国的发展历程为脉络，梳理对应时期的扑杀补偿政策。其中，西班牙是国际上成功根除非洲猪瘟的国家（西班牙、海地、巴西、古巴）之一，发现非洲猪瘟较早，并且属于欧盟国家之一，研究意义较大；俄罗斯属于欧洲国家，较早感染非洲猪瘟，已经与非洲猪瘟抗争11 年，具有丰富的经验；韩国养殖业现代化程度高，与中国基本同一时间发现非洲猪瘟，其采取了较多创新型的补偿政策，值得参考借鉴。

1.1 西班牙 西班牙自20 世纪60 年代开始就与非洲猪瘟进行抗争，经过35 年的不懈努力终于根除了非洲猪瘟[15]。西班牙根除非洲猪瘟大体经过了4 个阶段。

第一阶段（1960—1980 年）是研究探索期，此阶段西班牙政府要求按照《流行病法规》中的第三条款（1955 年）进行强制性官方声明，并根据1979 年第791 号皇家法令第六条款进行强制性屠宰并补偿。

第二阶段（1980—1985 年）是防控升级期，此阶段西班牙开启了抗击非洲猪瘟五年计划，在补偿方面获得欧盟资助，1980 年10 月21 日的《官方公报》公布了非洲猪瘟补偿标准，即根据生猪的体重进行测算，并要求有关主管部门及时全额赔偿感染猪群的损失[16]。

第三阶段（1985—1987 年）是防控转折期，此阶段西班牙开启了《非洲猪瘟根除计划》，获得了4 300万元的欧盟资助。

第四阶段（1987—1995 年）是根除攻坚期，此阶段大部分地区已经没有非洲猪瘟案例，继续保持前期的补偿政策，最终在1995 年宣布非洲猪瘟根除计划取得成功，成为无非洲猪瘟国家。

1.2 俄罗斯 自2007 年非洲猪瘟通过格鲁吉亚共和国传入欧洲以来，该病毒已广泛传播俄罗斯的家养和野生猪群。截止到2019 年，俄罗斯境内累计发生1 397 起病例，共有46 个地区的养殖场爆发过非洲猪瘟[17]。在非洲猪瘟爆发后，对于非疫区的养殖场，若发现染疫生猪，则全村生猪都要被扑杀，并且政府不给予财政补贴，扑杀损失由养殖者自行承担[17-18]，俄罗斯严格的防控政策导致养殖场户瞒报疫情并私自处理生猪，加大了根除难度。

在扑杀补偿政策方面，地方政府对活猪按照每千克85 卢布、猪肉制品按照每千克159 卢布、副产品（内脏）按照每千克45 卢布进行补偿，补偿金额低于市场价格（2020 年12 月俄罗斯猪价为99.75 卢布/kg[19]）。在与非洲猪瘟长期斗争的过程中，俄罗斯家庭式养殖场减少了65%，规模化养殖场数量激增，2020 年与2007 年相比增长了242.4%。

1.3 韩国 韩国于2019 年9 月17 日爆发第一起非洲猪瘟，截至2021 年2 月12 日累计确诊1 024 起（16 例家养，1 008 例野猪）。韩国非洲猪瘟爆发经历以下几个阶段。

第一阶段是疫情爆发期（2019 年10—12 月），累计14 家养猪场被感染，政府迅速在全国扑杀了40 多万头猪，平均每天发病0.6 例，此阶段爆发类型以家猪为主，韩国政府迅速采取防控措施，按照《动物传染病预防法》进行防控与补偿，完善《扑杀牲畜支付赔偿金》法典，其中明确规定补偿标准，原则上对扑杀的生猪按照当时市价进全额补偿，如果不能一次性支付，也要在补偿评估完成之前先支付50%，并在屠宰后7 个工作日内立即支付赔偿。同时，对于仅以养猪为生的养殖场提供为期6 个月的民生收入稳定基金（最高3 370 000 韩元/月），2019 年韩国调出国家支出计划的一半来补偿农户和清除非洲猪瘟[20]。

第二阶段是疫情增长期（2020 年1—4 月），每天增长4.4 例，此阶段爆发类型全部为野猪，非洲猪瘟病毒在野猪中迅速传播造成数量剧增，根除难度增加，此时生猪存栏1 120 万头，较上年同期增加0.1%。

第三阶段是疫情攻坚期（2020 年5—9 月），新增病例减少到平均每天1.1 例，此阶段家猪养殖场开始恢复生产，但是补栏数量不足，较上年同期减少2.0%。

第四阶段是疫情反弹期（2020 年10 月至今），平均每天爆发2.4 例，此阶段爆发以野猪为主，由于繁殖季节和冬季缺乏食物，野猪的活动范围有所增加，污染正蔓延到大范围围栏和养猪场周围，导致家猪病例时隔一年再次复发。韩国政府虽然采取了强力的扑杀补偿和防控政策，家猪养殖场的复发风险变低，但是野猪生存环境的复杂性和蜱虫等生物的流动性，导致非洲猪瘟根除难度加大。

2 我国非洲猪瘟扑杀补偿机制分析

我国2018 年8 月3 日发现首例非洲猪瘟病例，截至2020 年10 月16 日，累计发生181 起非洲猪瘟病例，扑杀120 余万头生猪。我国非洲猪瘟爆发经历了以下阶段。

第一阶段属于疫情爆发期（2018 年8—12 月），此阶段新增104 起病例并涉及19 个省份，农业农村部立即启动应急预案，发布《非洲猪瘟疫情应急实施方案》，修订完善了《中华人民共和国动物防疫法》和《重大动物疫情应急条例》，其中规定了防疫的资金来源以及补偿标准等，对因采取扑杀、销毁等措施给养殖户造成损失的给予恰当的补偿，补偿所需费用由中央财政和地方财政各分担一半，每头生猪补偿养殖户1 200 元，对于违法违规调运的生猪不予补偿，严重者追究其刑事责任。

第二阶段是疫情攻坚期（2019 年1—7 月），此阶段新增病例数目回落，但是染疫生猪涉及全国省份范围扩大并且数量变多，政府在扑杀补偿工作上已发放非洲猪瘟强制扑杀补助经费6.3 亿元，并安排7.48 亿元专项资金用于生猪检疫和运输车辆监管等工作[21]，猪肉产量同比下降5.5%，受疫情影响不算明显。

第三阶段是疫情平稳期（2019 年8 月至今），此阶段非洲猪瘟疫情得到控制，新增病例波动变化并逐步消除，防疫取得初步胜利，农业农村部提出奖励生猪养殖等多项政策恢复生猪生产，虽然全国共计498 个生猪调出大县完成任务，但是2020 年上半年生猪存栏3.40亿头，同比下降2.2%。

3 国内外扑杀补偿机制比较研究

3.1 补偿机制异同点分析 扑杀补偿机制包括补偿机制构建基础、补偿运行机制、补偿保障反馈机制三大方面（图1），分为法律依据、补偿主体、补偿客体、补偿标准等五类补偿要素。

图1 扑杀补偿机制内涵

各国补偿机制要素具体情况如表1 所示。从法律依据来看，各国均建立了完备的非洲猪瘟补偿法律体系，为补偿政策的顺利实施提供法律支持和保障。从补偿主体来看，在补偿实施过程中，中国以中央财政补贴为主，个别省份辅助以农业政策性保险，总结为“中央财政+地方财政+农业保险”；西班牙的补偿金额由欧盟和国家财政分担；俄罗斯的补偿金额由地方政府自行承担；韩国的补偿金额由国家财政承担。从补偿标准来看，中国的补偿标准为每头补偿1 200 元，部分省份采取分级补偿法，如广东省对母猪、种猪、育肥猪100 kg 以上补偿1 200 元/头，育肥猪（40～100 kg）补偿800 元/头，架子猪（25～45 kg）补偿500 元/头，仔猪（5～25 kg）补偿300 元/头；西班牙以20 kg、60 kg作为分段标准进行补偿；俄罗斯根据重量进行补偿；韩国是根据生猪的类别和年龄依据市价进行全额补偿。从补偿客体来看，各国均包含被扑杀的生猪，但韩国范围更广，包含疫情后的养殖户收入损失补偿。

分析发现，国内外扑杀补偿机制有以下共同点：①法制建设在非洲猪瘟疫情发展的进程中不断改革完善，形成了完备的法律体系；②政府在财政补偿中发挥重要作用，对于养殖户的补偿金额均能占比50% 以上，尤其是我国与韩国政府均重视国家财政在疫情补偿中的作用，能够较快在社会范围内调动资源集中力量办大事。而国内外扑杀补偿机制的不同点主要体现在：①我国补偿标准较为固定，国外较多根据市场价值来弹性确定补偿金额；②我国与国际上大多数国家的补偿客体均为被扑杀的生猪，而韩国的补偿客体更丰富，会对全职养殖户由于疫情造成的收入损失进行补贴；③我国在监管过程中为政府部门监管，国外较多采用第三方评估。

3.2 我国非洲猪瘟扑杀补偿机制的SWOT 分析

表1 补偿机制要素对比

3.2.1 优势分析 ①强制性的国家行政手段有利于疫情防控工作的贯彻与落实。我国是社会主义国家，可以有效地发挥社会主义国家集中力量办大事的优势，在疫情爆发后，利用政府强大的号召力，采用行政手段较快控制疫情，国家出台相关政策由各级政府层层递进、级级细化，防控措施更加强力有效，各级单位可以根据上级指示，通过调配防疫人力、物力、财力、技术等资源，有效遏制疫情蔓延。②国家财政补偿为主体的补偿政策有利于得到养殖户的积极配合。我国采取“国家财政+地方财政+农业保险”的补偿模式，国家政府具有较强公信力，可以充分调动养殖户主动上报疫情的积极性。通过对部分省份疫区养殖户走访调研发现，补偿金额可以承担养殖户总损失的50%～60%，补偿款项到账速度基本为3 d 到3 个月，补偿政策落实到位。

3.2.2 劣势分析 ①我国扑杀补偿对象单一。经调研得知，非洲猪瘟疫情发生后，养殖户遭受的损失包含被扑杀的生猪、被无害化处理的设备厂房、猪饲料等养殖原料成本等，其中生猪扑杀损失和厂房设备损失较大。然而，包括中国在内的全球大多数国家仅对养殖户的直接损失进行补偿，对因扑杀行为而对养殖户造成的间接损失不予补偿，这可能会导致养殖户配合工作的积极性下降，不利于防控工作的实施。②我国扑杀补偿机制的补偿主体尚不健全。我国补偿主体以国家财政补贴为主，农业政策性保险为辅。当前，农业保险主要在广东、安徽等省份处于试点阶段，如在安徽，能繁母猪保险每年20 元/头可赔偿1 000 元。然而，保险种类较为单一，补偿范围不能很好地覆盖全体猪群，如育肥猪、仔猪的保险较少涵括。与国内相比，国外补偿主体更加多元化，动物基金组织在补偿中发挥了重要作用。多元化的补偿主体分担了疫情的补偿风险，较大程度减少了国家负担，维护了养殖户的合法权益，有利于防控工作的顺利开展。③我国扑杀补偿标准制定的市场化水平有待提高。在《非洲猪瘟疫情应急实施方案》中对于非洲猪瘟的补偿标准进行了详细的规定，每头生猪补偿1 200 元/头，比蓝耳病扑杀补偿的防治经费（600 元/头）高出1 倍。虽然补偿标准和过去相比有了提升，但与国外相比仍略显不足。国外在补偿金额的制定上更加贴合市场价值，并在实际操作过程中会根据市场变化弹性调整，而我国的补偿标准一般低于市场价值，且采用固定价格补偿，忽略了不同年龄、不同种类生猪实际价值之间的差别，在实际补偿中不能很好地弥补养殖户损失，不利于防疫工作的开展。

3.2.3 机遇分析 ①国民经济的健康发展为补偿机制的实施提供了物质保障。补偿机制的顺利运行与强有力的补偿主体是分不开的。在新冠疫情影响下，全球经济萎靡低下，中国不断深化改革，从高速增长迈向高质量发展，成为大型经济体中唯一保持正增长的国家，这为补偿机制的顺利运行提供了强有力的物质保障。②政策性农业试点保险为补偿机制的完善提供了思路和经验。非洲猪瘟爆发后，我国部分省市的试点保险为养殖户在遭遇非洲猪瘟疫情后提供了相应的赔偿，减少了养殖户的损失，提高了养殖户面对风险的能力，提升了养殖户疫情后恢复生产的信心，为农业试点保险顺利推广到全国提供了经验。③社会群体的全力配合和支持提供了社会基础。扑杀补偿工作的开展需要政府、养殖户、社会组织的共同配合。在非洲猪瘟疫情爆发后，我国政府迅速采取严格的防控措施，养殖户积极配合政府的各项要求与政策，社会组织积极提供帮助与支援，正是这三方的鼎力配合推动了防控工作的顺利开展。

3.2.4 挑战分析 ①国际尚未研发出非洲猪瘟疫苗，感染风险仍然存在。非洲猪瘟具有死亡率高、传染性强的特点，2020 年以来，全球共有26 个国家感染非洲猪瘟病毒，相关疫苗的研究也从未停止，但由于非洲猪瘟病毒过于狡猾，疫苗研制难度较大。目前研制的非洲猪瘟疫苗并不具备清理病毒能力，防控风险依然存在[22]。②境外非洲猪瘟疫情风险尚存，根除难度大。我国与其他疫区国家保持良好的交通运输，有关生猪的走私活动屡禁不止，并且在边境地区野猪活动较为频繁。野猪由于生活环境较为复杂，易感染，难以管控，导致疫情再次传入风险长期存在，根除疫情难度大。③主产区与主销区分离，运输感染风险大。我国猪肉消费占肉类消费60%以上，然而主产区与主销区分离，需要借助远途交通工具，并以运活猪的车辆为主，加大了感染风险。

4 对策建议

4.1 推动补偿对象全面化，维护养殖户合法权益 政府应扩大补偿对象范围，一方面，政府可以在扑杀补偿工作中对直接损失的补偿中加入被损坏的设备、厂房的补偿，并在场区封锁过程中对养殖场进行价值评估，使补偿对象全面化，减少养殖户的抵触心理，或者是在后续养殖场购买养殖设备时给予一定优惠，助力养殖户在疫情封闭解除后恢复生产，推动生猪产业的恢复；另一方面，由于疫情导致众多全职养殖户无法继续养殖，无收入来源，应在封闭养殖场期间给予暂时的生存补贴，具体金额可以匹配国家最低工资标准。

4.2 推动补偿主体多元化，完善补偿责任分担机制 据调查，在补偿工作推进过程中，财政补偿金额占补偿总额的80% 以上，财政负担较重。因此，建议完善补偿责任分担机制，将现行的政策性农业保险试点落实到全国，深挖试点地区农业政策性保险的痛点，完善农业保险的种类，构建多层次、全方面的农业保险体系，使其能覆盖所有扑杀的猪群；另一方面，充分发挥养猪协会等机构的作用，建立动物基金组织，在疫情发生时给予适当社会援助，实现责任分摊合理化和补偿主体多元化。

4.3 推动补偿标准市场化，减少养殖户损失 目前，我国能繁母猪、育肥猪、仔猪的扑杀补偿标准均是1 200 元/头，补偿金额脱离市场化。因此，建议发挥市场调节机制的作用，在固定补偿金额基础上根据市场价格的波动调整实际补偿金额，活猪补偿采取分类分龄补偿法，不同类型的生猪采取不同的补偿标准，猪肉制品补偿比对市价，通过测重确定合理的补偿金额。同时，要注意避免矫枉过正，补偿金额应该低于市场价值，这样可以在最大程度上减少养殖户的损失，又可以有效地遏制疫情。