影响干部担当作为的关键因素

【重要发现】

三成多受访者认为当前干部考核对于调动干部干事、作为担当“效果良好”，近半数受访者认为“效果一般”。

在一些地区和单位，有两种看似矛盾实则危害性很强的不良现象：一种是“逢考必过”，“不称职者”难“筛”出;另一种则是问责泛化，滥用“一票否决”。

近四成受访者认为，考核针对性不强，缺少结合部门、领域特点的机制设计，“格式化”问题泛化。

49.14%的受访者认为，强化考核结果运用，建立动真格的激励和惩戒机制，可以有效调动干部干事创业积极性。

论及“如何增强政绩考核群众参与度”，得票数排名前三的分别是：“通过网络、公示栏等面向社会公众述职”“用好政务服务‘好差评、社会公众生态环境满意度调查、基本公共服务满意度调查结果”“建立健全举报信息收集、处理和反馈机制”。

办好中国的事情，关键在党，关键在人，关键在人才。关键在党，就要确保党在发展中国特色社会主义历史进程中始终成为坚强领导核心。关键在人，就要建设一支宏大的高素质干部队伍。干部考核既是坚持和加强党的全面领导、推动党中央决策部署贯彻落实的重要举措，也是激励干部担当作为、促进事业发展的重要抓手。

2019年，中共中央办公厅印发了《党政领导干部考核工作条例》并要求各地区各部门认真遵照执行。近年来，各地结合实际情况对干部考核评价机制进行了完善。2021年是中国共产党成立100周年、“十四五”规划开局之年，也是全面建设社会主义现代化国家新征程开启之年。开局关系全局，起步决定后势。能否贯彻落实好党中央决策部署，事关未来5年、15年乃至更长时期党和国家事业发展大局。通过考核凸显“干好干坏不一样”，最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性，推动树立讲担当、重担当、改革创新、干事创业的鲜明导向具有重要意义。

那么，当前考核成效如何？还存在哪些问题？如何充分发挥干部考核的指挥棒、风向标、助推器作用，激励引导广大干部以更好的状态、更实的作风担当谋发展？如何以高质量干部考核促进高素质干部队伍建设，从而实现高质量发展？为了摸清现状、解决问题，2020年12月初至2021年2月底，人民论坛问卷调查中心遍访北京、陕西、江苏、山东、湖北、四川、云南、广西、贵州、安徽、江西等地党员干部，并通过人民论坛官方微博等平台进行问卷调查，力求全面客观地反映干部对于考核的所思所盼，以更好地推动高素质干部队伍建设。

当前干部考核成效及存在的问题

近年来，各地积极调整优化考核内容指标、改进考核方式方法，坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，聚焦实干实效，取得了一定成效。在被问及“当前干部考核对于调动干部干事、作为担当的效果如何”时，三成多受访者认为“效果良好”，近半数的受访者选择了“效果一般”。调查过程中，一些干部坦言，以考核促担当的实际效用“因地区而异”，在一些地区和单位，干部考核起到的作用微乎其微：平时工作“鞭打快牛”、年底对干部考核“走走形式”、考核标准“一刀切”甚至“纸上谈兵”、考核结果一评了之，稀释了考核的规范性和权威性，让干部考核工作打了折、掉了色。深入调查走访多个地区多个单位后，我们发现当前干部考核存在的问题主要聚焦在三个方面。

一是考核结果运用不充分、考用脱节、失真失实。这是干部反馈最多、认为目前最迫切需要改进和优化的问题。无论是线上线下调查，干部对于考核结果的运用最为关注，感受也最为深切。汇总梳理干部对此问题的所思所盼发现，干部考核结果能够真正运用和体现在“选人用人”和“评奖评优”当中，能够真正在干部“选育管用”全流程中提高比重是许多干部的共同呼声和期待。实地调查发现，凡是干部考核工作卓有成效的地区都十分注重强化考核结果的运用，倒逼干部自觉对标考核内容，提升工作实效，以实干为导向，凭实绩论英雄，形成了担当作为的干部站前台和事业发展有舞台互促互强的良好效应。

而在干部考核推动事业发展成效欠佳的地区和单位，不同程度地存在着一些问题。调查显示，近六成受访者认为，考核结果论资排辈，存在“风水轮流转”“优秀轮流当”现象。访谈中有年轻干部颇为无奈地倾诉：“无论干多干少、干好干坏，一般干部的年终考核优秀人选只以工作年限来排位，不仅挫伤积极性，还助推一些干部消极怠工混日子”。有近四成受访者认为，“考时雷声大、用时雨点小”，考核结果运用与褒奖惩戒、干部选拔任用脱节。访谈中，一些干部对此颇有意见，认为耗费了不少人力物力后产生的考核结果，仅仅是在档案里留存一点痕迹，评为优秀的干部在选拔任用上并没有任何“优待”，而评为不称职的也仅是诫勉谈话等简单走个“过场”，干部考核激励约束作用并不明显，推动干部能上能下沦为了“水中花”“镜中月”。

相较于“一考了之”“束之高阁”等考核结果运用不充分问题，在考核中大搞“优亲厚友”，不看条件看关系，大搞“利益均沾”“带病提拔”等考察失真失实问题更具危害性。在一些地方和单位干部选得不准、抓得不严和识人不准、考核不细有直接关系。访谈中，有干部披露，一些地方不提拔不考核、不换届不考核、不到年底不考核，对干部日常工作和八小时内外表现了解不够、掌握不清，“拓荒型”“黄牛型”“攻坚型”干部无法准确识别，加之少数干部在落实考核工作中动起私心邪念，不看实绩看关系，导致一些干部“带病提拔”“带病上岗”。而勤于干事且有成效的干部却没有得到任何认可和奖励反馈，这一不良结果使得更多干部转向“能拖则拖，能推就推”的消极怠工状态，事业发展和改革创新更是無从谈起。

二是考核过程中民主测评“人情味”太重与问责泛化、滥用“一票否决”并存。不少干部在访谈过程中提及测评环节存在凭“人情”畸形投票风气。有干部坦言，在民主测评环节存在考评人员与被考评者相互了解不多，容易受其他考评人员影响人云亦云，甚至一些参评人员按照“上级”指示操作，致使被考评者的业绩失真、结果失准，测评“水分大”;还有干部一针见血地指出，干部考核在征询群众意见方面做得不够，民主评议和民意测评变成拉关系，形成了“干实事不重要，拉好关系最重要”的歪风邪气，能力强干成事的干部容易因为得罪人而得分低，不干活的人反而“慵者逍遥”，享受着“少干少错、不干不错”的好处。

在一些地区和单位，有两种看似矛盾实则危害性很强的不良现象：一种是“逢考必过”，“不称职者”难“筛”出，有干部直言，平时常有基层干部抱怨有人只拿工资不办事，也确实存在慵懒怠政的干部，可到了民主测评环节却抱着“老好人”心态对待“不称职者”的考核，有意识地“手下留情”对着考核名單“一勾到底”;另一种则是问责泛化，滥用“一票否决”。基层干部权小责大，面对上级分派的指标任务，动不动就得签署“责任状”、保证书，一些地方官员为了政绩晋升还倾向于“主动加码”，最终“一票否决”式的考核设置、层层加码的目标责任，再加上容错纠错机制落实不到位，致使基层干部整日疲于应付，身心超负荷运转，保证不出错已不容易，何谈有精力胆量去创新探索。

三是考核制定方面“格式化”问题泛化，考核内容“简单趋同”，考察方式单一陈旧。调查发现，考核评价干部有共性无个性，一种考核办法包打天下的问题反映较为集中。网络调查显示，近四成受访者认为，考核针对性不强，缺少结合部门、领域特点的机制设计，“格式化”问题泛化。

当前，领导干部考核内容主要围绕“德能勤绩廉”五个方面，一些地区和单位在考核机制方面缺乏对领导成员和一般人员、机关人员和乡镇（街道）人员等岗位职能和部门职能多样性的考量，没有建立起一套适用于不同岗位干部的考核体系，定性指标多、定量指标少，考察结果千人一面的现象没有得到根本改善。在考评标准设置上，难以用科学的标准衡量每名干部工作的难易度、个人的努力度和实绩的优劣度，给准确、动态地分析评价干部带来了难度。

在考察方式上，大多采用个人填表、述职、民主测评、领导评价等传统办法，缺少实地跟踪的动态考评手段。调研中，有干部期盼“提升干部考核的科学性，多到一线去、到现场去，多看一看干部在承担急难险重任务、处置复杂疑难问题时，担当是否主动、手段是否得当、结果是否有效”。考核的评价主体单一，往往是单位内部的领导和同事，鲜有倾听基层群众、服务对象对干部工作的评价，群众参与度低、考察范围小的问题一直存在，致使考核结果缺乏准确性。

当前干部考核中值得注意的不良倾向

一是存在“重显绩而轻潜绩”倾向，落入功利主义陷阱。网络调查显示，四成多受访者认为“重显绩而轻潜绩”是目前考核存在的突出问题，周期短、见效快、形象好的“显绩”是许多干部的优先考虑。

从客观角度看，干部考核是干部管理的基础性工作，“考什么”很大程度上决定了干部“干什么”，“怎么考”也一定程度上影响着他们“怎么干”。当前，在一些地区考核机制仍偏重于容易量化的物质成果，表现为GDP锦标赛、招商引资大比拼等“物质主义”因素较为明显，一些干部乐此不疲地抓“大而快”的工程项目，而忽略了需要久久为功的长期工程。

从主观因素考量，在一些干部看来，相较于短期内很难立竿见影的“潜绩”，“显绩”更易于量化，能够为外界特别是上级领导所直接感知。此种彰显政绩的心理，加之“显绩”与“潜绩”失衡的考核机制，就会催生为了一时之功、一时之名，盲目上项目、铺摊子，罔顾地区长远发展和群众福祉的“政绩工程”。

二是“为了考核而考核”，滋生形式主义和官僚主义顽疾。在干部访谈中发现，一些地区和单位的考核工作，需要警惕形式主义和官僚主义再次抬头，主要体现在：一方面，重“痕”不重“绩”。考核流于形式走过场、搞变通。调查发现，四成受访者认为当前以“痕迹论英雄”和“材料论英雄”普遍存在是考核存在的主要问题。“痕迹管理”是近年来新兴的考核手段，科学、适度的痕迹管理，是检验过程真伪、提高工作质量的有效途径。但在干部考核与评价方面，一些领导干部过多依赖留痕工作，一味强调“台账痕迹”，认为比材料、比痕迹最简单，而要比实绩、比实干就太麻烦，既要走村入户、问效于民，还要一项一项地去考核，这需要耗费大量的时间精力。于是就坐在办公室看表格、翻台账、听汇报等“痕迹”材料，在以往考核材料上稍加修改，“缝缝补补又一年”。这不仅使基层干部疲于应对，以台账来“美颜”工作，将工作情况“写在纸上、挂在墙上、悬在天上”，而且造成考核评价功能的异化：“干得好不如总结得好”。有干部反映“为了达到考核目标，少数干部不惜铤而走险，迎接上级检查前预备好‘数据”，此种“走形式、不走心”的考核根本无法发挥效能，反而助长了形式主义和漠视调查研究，不深入田间地头和生产生活一线了解基层干部有没有解决实际问题、老百姓满不满意的官僚主义作风。

另一方面，重“考”不重“用”、重“点”不重“面”的考核内卷化，消解了干部积极干事创业的积极性。据干部反馈，不少地方的干部考核工作是“以点代面”，将考核时间集中于年中和年末，重年底轻日常、重阶段轻平时的情况比较普遍。访谈中，有干部对考核未能真正全面、立体、客观地反映整体工作状况感到很“受伤”：“仅通过一两次投票就对干部一年的表现作出判断，客观性和公正性有待商榷”。还有更多干部提及重“考”不重“用”现象，认为考核时“楼梯震天响”，结果运用却“不见猫下楼”，考核无异于“银样镴枪头”，中看不中用。挤占时间精力，耗费公共资源不说，还严重挫伤干部干事创业的积极性，影响各项任务在基层的落实。

三是干事创业、敢于担当的干部队伍建设与考核衔接不紧密，陷入经验主义和过度求稳的桎梏。基层干部身处社会生产生活的第一线，最能够发现和发掘社会创新的萌芽和趋势，应是创新最活跃的群体。国家发展和人民幸福生活的实现也需要基层政府和干部能够不断解放思想，大胆创新，用改革创新来解决各种实际问题。

与此同时，基层干部管理和服务的事项多、时间紧、任务重，可能暴露更多问题，而且直面群众实际需求，在诸多纷繁琐碎的事务中出错或失误的概率不小。为多快好省地解决问题和避免出现过多错误，经验主义和过度求稳成为基层干部担当创新的最大掣肘，而这正是需要考核牵引的关键方面，反之必然导致队伍整体活力下降和创造力不足，从而出现工作前瞻性、科学性缺失等典型问题。有干部反馈，“墨守成规的考核机制划定了工作的边界，但也限制了探索和想象力，致使干部在发展大潮中淬炼不足、洞察力不够，驾驭复杂局面的能力锻炼欠缺”。

怎样的干部考核机制才能更好地激励干部担当作为

“治本在得人，得人在审举，审举在核真。”干部考核既是检验干部干事创业成效的有效途径，也是选人用人的重要依据，还是督促干部履职尽责的关键环节。把脉当前一些地区在干部考核工作中暴露的真问题，开出激励引导广大干部担当作为的好药方至关重要。

第一，注入激勵“催化剂”：真正兑现考核奖惩，倒逼考核过程和方式方法趋于科学化、精准化、导向化。

网络调查显示，在论及干部考核体系在哪些方面改进，可以有效调动干部干事创业积极性时，49.14%的受访者认为，强化考核结果运用，建立动真格的激励和惩戒机制，对于担当有为的干部要及时给予嘉奖或优先提拔重用。这也是在线下走访调查时，很多干部的心声和期待。

真正兑现考核奖惩，通过考核区分优劣、奖优罚劣、激励担当、促进发展，与地区或主管部门领导的重视和推动密切相关。要实现干部干事创业积极性提高、成效提升，领导带头实干、政绩显著，单位或地区推动高质量发展，这一良性互动的重要环节是关键领导的政绩考核与个人考核有效衔接、业绩优劣与单位或地区发展密切相关。

当前，中央政府各职能部门在重大项目实施过程中，普遍通过绩效考核来推动、督促项目的执行落地，相应的政绩考核也由多个部门主导，除了组织部门之外，还有生态环境、国土资源、农业农村等职能部门。每个部门都有考核体系来督促工作落实，每年都会生成相应的考核结果。理论上讲，职能部门的考核结果应当成为领导干部政绩考核的组成部分，汇总之后，直接换算为领导班子的政绩考核。目前，少数政府绩效管理走在前列的城市有这方面的整合机制，但大多数地区没有细化的制度机制来进行无缝衔接，其结果往往是各自为政，缺乏共享。因此，有专家建议，亟需设立一个专门的机构平台，负责统筹各部门的绩效考核。从过去的绩效实践来看，绩效考核机构的权威必须高于其他职能部门，才能确保考核任务顺利实现横向协调、纵向推进。

上有所好、下必甚焉，一些问题，症状在下、症结在上，只有地区和单位的“一把手”敢抓敢管，做到考事、考人、用人的有机统一，让考核结果真正“落地生根”，才能避免考核成为“形式化空转”，从而倒逼考核过程和方式方法趋向科学化、精准化、导向化。一是科学设置考评方式内容，建立完善日常考核、分类考核、近距离考核的知事识人体系，既把功夫下在平时，全方位、多渠道深入细致了解干部，又注重在完成急难险重任务、处理复杂问题、应对重大考验中近距离精准掌握干部表现，既在小事上察德辩才，更在大事上看德识才。二是对应创新、协调、绿色、开放、共享发展要求，精准设置关键性、引领性指标，实行分级分类考核，引导领导班子和领导干部抓重点破难题、补短板锻长板，并坚持定性与定量相结合、考人与考事相结合，综合运用多种方式考准考实领导干部推动高质量发展政绩，以奖惩分明、奖优罚劣激励领导干部担当作为。

第二，核准选人“识别码”：“潜绩”“显绩”并重共进，提高群众评议在政绩考核中的占比，让更多能干事干成事的干部“显山露水”。

追求高质量发展的政绩观不是“挂在墙上”“喊在嘴上”，而是以民生改善、社会进步、生态效益改善等关键指标为导向，领导干部要想在提升能力素质推动高质量发展中跑出持久力，就要在注重“显绩”的同时，也不可偏废“潜绩”。那么，如何在考核中做到“潜绩”与“显绩”并重，有专家建议，可以综合运用历史纵向对比、区域横向比较、内外环境同期分析等方法，仔细核准考核对象所做的抓眼前、重当下与打基础、利长远的事情，将定量评价与定性评价结合起来，既通过可量化的指标数据来反映其履职尽责的基本情况，也可以通过决策能力、领导水平、工作作风等“软”实力对“潜绩”进行定性考核。

调查中，有不少干部谈到，无论“潜绩”“显绩”，其好坏优劣，群众看得清楚，也最有发言权，建议提高群众评议在政绩考核中的占比，赋予群众更多的话语权。2020年11月，中组部印发《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，明确要求“增强政绩考核群众参与度，在政绩考核中充分反映群众感受、体现群众评价”。网络调查显示，论及“如何增强政绩考核群众参与度”，得票数排名前三的分别是“工作成效要晒给群众，通过网络、公示栏等面向社会公众述职，设立监督举报电话，主动接受社会公众评议”“切实拓展民意调查的范围，用好政务服务‘好差评、社会公众生态环境满意度调查、基本公共服务满意度调查结果”“建立健全举报信息收集、处理和反馈机制，为群众实施有效监督提供便利条件”。

第三，拧紧实干“安全阀”：实行动态考核、激励机制和容错纠错机制并重，切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲。

网络调查显示，27.59%的受访者认为，要“探索建立灵活的、动态的考核机制，给予基层更多空间和‘自由裁量权”。访谈中有干部提出“干部考核是一个动态的过程，‘规定动作之外也要允许根据实际改革创新的‘自选动作，要善用静态、动态、延伸考察等立体化透视，多渠道、多层面、多角度考核干部的‘活情况”。

科学动态的干部考核评价机制，要使激励机制和容错纠错机制结合起来。中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》和中共中央印发的《中国共产党问责条例》细化了容错纠错机制和问责工作的操作办法，各地也开始在此指导下探索符合当地实际的相应举措，但同时也存在一些地方基层容错机制流于形式或是“将真经念歪”的情况，这使得基层干部在改革创新、担当实干的过程中，缺乏机制上的“安全阀”，存在行动上的犹豫观望。对此，有干部提出，“可利用网络平台、电子数据库等建立干部成长记实档案，构建干部考核管理信息数据库，为被容错免责干部提供详实可靠依据”。也有专家提出，“容错是一个鼓励干部积极创新、积极行政、积极服务的科学机制，实现其目标依赖于公开、明确、具体的显性制度与不完全公开、较为隐晦、较为抽象的隐性制度的配合使用”。可将隐性制度中的善治目标与考核干部行为的“结果鉴定”结合起来，凡是结果对人民群众有利，且未引发次生问题的实干创新和担当作为，都应得到认可和赞许。

当今世界，百年未有之大变局正加速演进，我国正处在实现中华民族伟大复兴的关键时期，面对复杂多变的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展任务，针对干部“干什么”“怎么干”有了更多的现实需要和更高的能力素质要求。相应的，干部考核评价机制也需要与时俱进，回答好“考什么”“如何考”的问题，围绕推动高质量发展目标任务，充分发挥政绩考核指挥棒作用，促使广大干部“愿干事、真干事、干成事”，涌现出更多新时代新担当新作为的优秀干部，推动“十四五”开好局、起好步。

（执笔：人民论坛记者 常妍  李一丹）

责编/韩拓    美编/李祥峰