管线综合管理之管线竣工测绘的问题与对策

黄梦杰

(绍兴市测绘院，浙江 绍兴 312000)

1 引 言

城市地下管线普查的后时代，管线综合管理的有效机制建立和选择，事关管线管理工作的可持续发展的重要问题。从目前国内各城市地下管线综合管理实践观察，已形成多种管理模式，但也各有利弊，需要城市管线管理者来研究与探索。笔者针对绍兴市管线竣工测绘的特点与存在的问题，进行研究与探索管线综合管理。

2 合理选择适合城市管线综合管理机制与手段

客观上，任何管理都以权力为基础，城市管线综合管理也是以管理部门的行政职能，选择城市管线综合管理机制。

当城市地下管线普查结束后，城市政府管线综合管理行政主管部门，需要研究如何根据自己部门的行政职能，设计和建立管线综合管理的长效管理机制。从目前国内几种管线综合管理模式看，典型的有这几种：市政道路开挖管理权的苏州模式，管线竣工档案移交管理权的厦门模式，规划与测绘行政许可管理权的绍兴模式。各城市利用城市政府部门行政权以及管理程序，确定适合本城市管线综合管理的机制，由于部门权力存在不完全性，存在着各自利弊。

以本人所在城市的管线综合管理的绍兴模式为例，绍兴模式就是根据绍兴市政府 “三定方案”设定的行政职能，依据市政府令《绍兴市城市管线管理办法》，明确绍兴市规划局(现为绍兴市自然资源和规划局)为城市地下管线综合管理主管部门，利用规划局依法授予的规划权和测绘权，通过地下管线的规划、测绘、信息、监督管理的行政程序，开展地下管线综合管理工作，且管线竣工测绘是管线综合管理的核心。

3 管线竣工测绘的主要特点

管线竣工测绘作为城市管线综合管理绍兴模式的核心工作，具有以下特点：

3.1 统一标准

由于各管线行业的管线数据标准和测绘管理程序并不统一，绍兴市规划局发布了重要规范性文件《绍兴市管线测绘管理规定》和《绍兴市管线测绘技术规程》，绍兴市的管线竣工测绘统一了管线竣工测绘管理程序和技术标准、数据格式，依据《中华人民共和国城市规划法》和《浙江省测绘地理信息条例》，由测绘资质单位出具的管线竣工测绘成果，都会按标准提交。

3.2 统一测绘

统一测绘体现为四个方面：一是统一资金来源，二是统一测绘程序，三是统一测绘单位，四是统一技术标准。首先，统一测绘资金来源，由于地下管线属于公共事业类，理应将管线竣工测绘类同于管线普查纳入基础测绘财政预算资金，由财政预算资金保障。其次，统一测绘程序，即凡是向规划局申请办理管线建设工程规划许可证的项目，均可申请填写《管线竣工测绘任务单》，由市规划局提供无偿竣工测绘服务，约定的测绘单位负责跟踪申请管线的竣工测绘，竣工测绘完成后，测绘单位向申请单位提交一份管线竣工测绘成果报告，同时，向市规划局依法管线测绘成果备案。再次是统一测绘单位，管线竣工测绘统一由具有测绘资质的测绘单位来实施，根据与市规划局签订的政府购买服务合同确定约定测绘单位，统一为管线单位提供管线竣工测绘服务； 同时，少量有测绘资质的管线单位(如水务集团)的管线测绘由其下属测绘单位实施。最后是统一测绘标准，如上所述。

由于实施了统一测绘，绍兴市本级管线信息更新及时、有效，自2012年～2019年使用基础测绘财政资金的管线测绘长度年平均 327 km，如图1所示。

图1 2012年～2019年绍兴管线测绘长度情况

3.3 统一备案

根据《浙江省测绘地理信息条例》，测绘地理信息行政主管部门负责管线竣工测量成果备案，管线测绘成果单位，依法向测绘地理信息主管部门测绘成果备案，使得管线数据库的数据来源合法化。

3.4 统一更新

市规划局管线信息系统管理机构，根据市规划局管线办移交的管线数据，统一及时更新，以确保管线数据库与管线信息系统良好的现势性。同样，对于管线权属单位的拆除管线，也由测绘单位进行测绘，属于包含在新增管线项目内的，则纳入管线竣工测绘成果范围；属于非新增管线的纯拆除管线，由管线权属单位通知市规划局管线办，或者管线办管线巡查发现的拆除管，均由市规划局管线办填写《管线竣工测绘任务单》，通知约定测绘单位测绘，测绘单位按备案程序向市规划局移交管线数据，统一更新。

4 管线竣工测绘的主要问题

尽管管线竣工测绘是管线综合管理的重要手段，不少城市都在做，但实际效果并不是很理想。之所以这样，是因为存在一定的问题。本人认为，当前管线竣工测绘存在下列主要问题：

4.1 成效问题

建立在特定行政权力下的管线管理模式，有其优势面，也会有欠缺面。如以规划和测绘行政权为着力点的绍兴模式，总会有一些管线工程不进规划行政许可，据不完全统计，历年来纳入规划行政许可的管线工程约65%，即规划和测绘权的管理成效存在一定的问题。同理，以道路开挖行政权为着力点的苏州模式，也会有管线不是埋设在道路下面的情况，于是，管线数据也不可能全面掌握。

4.2 各自为政

之所以管线工程不进规划和测绘程序照样施工，是因为管线存在行业垄断性(如电力、如自来水、燃气等)，此类管线单位有一定的城市地位，可以各自为政，如绍兴的燃气管线工程在青岛爆炸事件前很多工程未进规划和测绘程序。也存在政府部门各自为政现象，管线工程无建设工程规划许可证，建设主管部门照样发放市政道路开挖许可证，导致此类管线工程失控。

4.3 制约问题

由于《中华人民共和国物权法》对管线物权无针对性的条文规定，未像房产证实施管线权证制度，国务院《地下管线管理条例》(征求意见)虽然将地下管线物权明确规定，但迟迟未颁布，让管线工程竣工规划核实程序制约力明显不足，正是管线无物权证，管线单位不会来主动办理管线工程竣工规划核实，也就是说管线综合管理部门不可能及时获得管线数据。

4.4 依据问题

除了浙江省的管线竣工测绘依据《浙江省测绘地理信息条例》和《浙江省城市地下管线竣工测量和成果备案管理办法》规定外，不少城市仅依据建设部规章《城市地下管线工程档案管理办法》，对于管线竣工测绘来讲存在法律依据和力度问题。此规章适用于管线竣工档案管理，不能规范管线竣工测绘。

4.5 机构问题

多数城市地下管线普查后，建立了一定的管理机制，并没有日常管理专职机构，而是将管线管理职能兼放在其他机构里，管理效率自然出现问题，作为管线数据主要来源之一的管线竣工测绘也就不能有效开展。而且，随着当前各地的政府部门机构改革的深入，不少原来属于独立的管线管理机构，又回到了撤并老路，机构调整一定程度上影响了管线综合管理工作。

4.6 配套问题

现实中，多数管线单位无专业测绘，如电力和电信通常用手持式GPS定位仪测管位，测绘精度不符合管线竣工测绘技术要求，而找专业测绘，一是不方便、二是要增加经费。

4.7 经费问题

由于历史原因，管线单位并未将测绘经费列入预算，而需要追加测绘费，则申报与批准手续之多，经费难落实。

因为诸多问题，才导致管线综合管理的长效机制问题，管线竣工测绘不能有效实施，管线数据库无法更新，管线普查数据没过几年就数据老化，管线普查才过几年还得重新普查的城市也为数不少，从一定层面上看浪费了更多资源。

5 管线竣工测绘的对策

单纯地看，管线竣工测绘是单一的测绘工作，全面地看，其实是一个涉及政策、机构、程序、经费、技术等多方面的系统工程，因此，本人认为应针对管线竣工测绘存在的问题，用系统工程的思路探索解决问题的对策。

5.1 领导重视

本人认为，领导重视特别重要，绍兴是最好的案例。绍兴的管线普查和管线综合管理的起因，是因为某拆迁地块的地下管线情况不清而误事，引起了市长的关注。因而，市长意识到绍兴的地下管线存在家底不清问题，直接影响了城市发展和城市安全，于是要求市规划局组织启动城市地下管线普查，绍兴的管线普查工作才得以全面展开。正是由于各级领导重视管线普查，管线普查财政资金才切实到位，每年管线竣工测绘资金才能列入财政年度计划并切实到位，这也是整个绍兴的管线普查和管线综合管理工作能成功实施的重要原因。

5.2 政策重视

本人还认为，管线竣工测绘不只是管线单位工作，更是政府本身工作，然而，对于政府管理来讲，政策很重要，这是管理依据。

目前，管线竣工测绘相关的法律体系并不完善，全国性的更少，虽然国务院的《城市地下管线管理条例》早就公开征求意见，但目前管线管理的主要依据是《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见 》，以及建设部规章《城市地下管线工程档案管理办法》。地方性的相对多些，如地方法规《浙江省测绘地理信息条例》《浙江省城乡规划条例》等，浙江省人民政府规章《浙江省地理空间数据交换和共享管理办法》，以及浙江省测绘与地理信息局的重要规范性文件《浙江省城市地下管线工程竣工测量和成果备案管理办法》等。因为浙江将管线普查和管线信息更新归属为基础测绘，所以还可以将国务院条例《基础测绘条例》、浙江省人民政府规章《浙江省基础测绘管理办法 》、国家发改委与国家测绘局的重要规范性文件《基础测绘计划管理办法》等作为管线竣工测绘的政策法律依据。

笔者认为，国家层面应该抓紧分布《地下管线管理条例》。然而，仅有全国性的与管线竣工测绘直接相关的政策法律是不够的，需要进一步配套完善。据了解到的相关信息，住房和城乡建设部正着手组织编制或为国务院起草管线综合管理相关的法律文件，以进一步规范和指导全国城市地下管线综合管理工作。

笔者还认为，负有城市管理责任的各级政府也应该出台一些结合当地实际的政策，如绍兴市人民政府出台《绍兴市城市管线管理办法》，绍兴市规划局出台《关于加强城市管线管理工作的实施意见》和《绍兴市管线竣工测绘管理规定》等，以配套结合当地实际工作、让城市管线竣工测绘程序与方法操作性更强。

只有让管线竣工测绘有充分的法律依据，让竣工测绘工作规范化和程序化，才能抓实抓好日常的管线竣工测绘，确保地下管线综合管理有理有据。

5.3 机构专职

管线竣工测绘需要专职机构来管理，鉴于管线竣工测绘管理专业性强、责任性重，所以应该有专职机构管理。鉴于政府部门的机构设置限制，新增机构不易，可以采用其他方法解决专职机构问题。绍兴的经验是：依据《绍兴市城市管线管理办法》规定，市编委办下文在市规划局内挂牌设置“绍兴市管线管理办公室”，特别在机构改革后撤并了的机构，还得重新授予独立性的工作职能，只有设置了专职机构和专业人员，城市管线综合管理工作才能得以良好开展，使得管线竣工测绘为新增或拆除管线得到及时有效数字化，让数据库更新更及时全面。

5.4 程序便捷

一项工作的成败与否，程序合理、便捷也很重要。这对于政府统一管理的管线竣工测绘而言，更需要有配套的程序。绍兴模式的管线竣工测绘程序值得借鉴。

首先做好程序的顶层设计。绍兴市人民政府在《绍兴市城市管线管理办法》中确定市规划局(测绘和地理信息局)为全市管线综合管理行政主管部门，而规划局的规划和测绘行政管理程序就是管线竣工测绘程序的落脚点。

绍兴的具体程序如下：管线建设单位在向市规划局申请管线建设工程规划行政许可的时候，同步申请管线竣工测绘任务，局管线办签发下达管线竣工测绘任务单至约定测绘单位，测绘单位按任务单要求跟踪管线工程实施竣工测绘，测绘单位代建设单位向市测绘和地理信息局办理管线竣工测绘成果备案，管线办审查合格后发《管线工程竣工测绘成果备案通知书》，最后，管线建设单位从测绘单位获得管线竣工测绘成果及政府备案文件。也就是说，管线单位只要在申请管线工程建设规划许可证的时候，同步申请管线竣工测绘任务，接下去跟踪工程进度的管线竣工测绘、测绘成果提交、成果备案等一系列工作，都由测绘单位一站式服务到家。

正是因为绍兴的管线竣工测绘程序如此便捷，才得到了管线单位的拥护和遵守。

5.5 经费保障

鉴于城市地下管线对于城市运行与安全特别重要，而城市地下管线管理本身属于政府公共事业范畴，因此，本人认为，城市地下管线竣工测绘应该由政府埋单，于是，政府统一管理的管线竣工测绘经费应该落实到政府财政资金计划中。

绍兴是这样做的：依据《浙江省测绘管理条例》地下管线普查和信息更新属于基础测绘工作范围，于是，2010年的全市地下管线普查资金 2 451万元纳入2009年、2010年两年内的基础测绘计划的财政资金。同理，管线竣工测绘属于地下管线信息更新项目，也纳入了基础测绘年度计划，统计资料显示：2012年～2019年市规划局竣工测绘实施的基础测绘计划的财政资金年平均166万元(图2)，确保了管线测绘长度年年增长。

图2 2012年～2019年绍兴管线测绘资金情况

5.6 技术标准

管线竣工测绘还应该注意技术标准化，特别是经过城市地下管线普查建立了管线数据库和管线信息系统的城市，标准化的管线竣工测绘，有利于数据库更新。

从绍兴的案例看，过去管线竣工测绘做得最好的自来水公司，由专业测绘单位实施，管线测绘精度符合测绘标准，但数据标准不符合绍兴管线普查后建立的管线数据标准。电力、电信等单位没有专业测绘配套，所以管线测绘精度远远达不到标准。还有的管线单位甚至根本不实施管线竣工测绘。这样的情况，使得管线数据更新无法实现。

针对这种实际，市规划局在全市管线普查后，统一和规范了管线数据标准与管线竣工测绘技术要求。2015年绍兴市规划局制定了《绍兴市管线测绘管理规定》和《绍兴市管线测绘技术规程》，以政府规范性文件形式下发各管线相关单位。只要是按统一标准测绘，并经市管线办审查合格、备案后的数据，都准予入库更新。

5.7 监管跟进

行政权力通常有两类，一是行政许可权，二是行政执法权，行政管理部门应该充分学好法律、用好权力，在用好行政许可权的同时，也要用好行政执法权，特别要利用行政执法监督检查之机，及时发现问题、解决问题。如管线综合管理绍兴模式就有一项管理是监督管理，每周由局管线办组织管线巡查，检查已经规划许可的项目实施情况，检查正在实施的管线工程是否获取管线建设工程规划许可证，发现问题及时查处。

5.8 测绘计划

每个城市地下管线信息更新机制都会存在漏洞，需要其他方法补充。

绍兴也不例外，据不完全统计数据表明，管线竣工测绘获取的管线测绘长度约占全年增量的65%，也表示还有35%管线测绘长度是需要依靠补充方法来获取。市规划局管线办对于没有进入规划许可程序的管线工程，多数通过监督巡查发现，对于巡查发现的未进行规划程序的管线工程，将其列入市规划局的基础测绘计划的管线数据更新与入库项目中，由管线办签发测绘任务单，由约定测绘单位实施测绘。还有一种是通过全市性管线相关单位参加的管线例会，由管线单位自报需要列入测绘计划的管线，以获得管线测绘需求信息，由管线办下达测绘任务单，再由约定测绘单位测绘。而这两类管线测绘均列入基础测绘年度计划，用测绘计划作为竣工测绘漏洞的补充方法是绍兴的另一个管理方法。

6 总 结

只要领导重视、政策有力、机构到位、程序便捷、经费保障、技术标准、监管跟进，以及创造性地开展工作，就一定能做好管线竣工测绘工作，做好管线综合管理工作。

绍兴模式的管线综合管理经验表明，根据政府部门所依法授予的行政权力，选择和建立合理的地下管线综合管理机制和手段是必要的。充分利用管线竣工测绘作为管线综合管理的重要手段开展统一测绘，认清存在的问题，针对性地探索解决问题的对策，可以让管线竣工测绘和管线综合管理步入可持续发展轨道。

当然，绍兴的竣工测绘管理模式还是有一定的政策与管理环境局限性，不一定能够全面复制及推广。