“政府购买”能否实现刑事法律援助服务绩效？——基于FCE法和TOPSIS法对S省的分析

杨 芮 ， 刘 波 ， 蔡亚涛

（西安交通大学 公共政策与管理学院， 陕西 西安 710049）

随着新公共管理（the New Public Management，NPM）由“新公共管理时代”（the NPM era）向“后新公共管理时代”（the post NPM era）再向“事实上的新公共管理时代”（the de facto NPM era）的演进，公共服务供给的核心议题已由要不要“政府购买”进入到对如何有效地实施“政府购买”的探讨，继而基于服务情境差异的政府购买公共服务有效性研究也应运成为研究焦点[1]。绩效评估作为政府购买公共服务的核心环节之一，不仅是了解购买成效、控制交易风险、优化购买机制的基本前提，更是政府实现公共服务治理能力现代化、做“精明买家”的重要工具[2]142。至此，如何根据具体服务情境设计一套行之有效的绩效评估模型和指标体系成为现阶段政府购买公共服务研究的题中应有之意。

刑事法律援助服务作为对当事人财产、自由乃至生命权等最基本权利具有重大影响的法律援助服务[3]89，自2014年法律援助服务被纳入政府购买公共服务指导性目录以来①资料来源：中华人民共和国中央人民政府网站http://www.gov.cn/xinwen/2015-01/04/content_2799671.htm。便成为中国政府购买公共服务的重要内容。伴随各级政府购买实践的不断推进，向谁购买、怎么购买等问题已逐步得到解决，购买成效如何、购买效果如何保障成为亟待解决的关键议题。学界虽有研究对该议题进行初步探索[4-6]，但尚停留于政府直接供给模式下、针对服务商单一绩效主体服务质量的“事后”服务效果评估，难以实现对政府购买机制下政府购买刑事法律援助服务的完整评价；同时，已有成果呈现碎片化特点，存在因评估阶段和指标体系不同造成的难以融合等问题；且多为理论思辨，鲜有基于实践的实证检验。

本文聚焦刑事法律援助服务这一具体服务情境，从地方政府②本文研究对象为地方政府，如无特别说明，下文中“政府”一词均指“地方政府”。购买公共服务全流程出发，综合考量多重委托代理下“购买者—供给者—接受者”三元主体的服务绩效感知与表现，基于扎根理论质性分析方法和德尔菲法构建了一套适用于“政府购买”模式的全流程、多主体综合评估模型及指标体系，并用该模型对S省购买绩效进行评估，最后综合运用模糊综合评价法（Fuzzy Comprehensive Evaluation，FCE）和优劣解距离法（Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution，TOPSIS）对结果进行分析，以了解购买现状、验证评估模型并为实践者提出对策建议。全文旨在回答“‘政府购买’能否实现刑事法律援助服务绩效”这一核心议题，具体包含“如何对政府购买刑事法律援助服务绩效进行有效评估”和“政府购买刑事法律援助服务绩效如何”两个子问题。

一、研究回顾

（一）政府购买刑事法律援助服务

法律援助服务作为公共法律服务体系的重要组成部分，主要指国家为保证法律赋予公民的各项权利在现实生活中切实得到实现，对需要采用法律救济手段捍卫自己的法定权利不受非法侵害，但又因经济困难无力支付诉讼费用和法律服务费用的当事人以及某些特殊案件的当事人，提供免费、减费的法律服务或者减免诉讼费用，以保障其合法权益得以实现的一项法律制度[7]。其主要包括刑事、民事和行政法律援助三种类型。其中，刑事法律援助服务因其结果涉及对当事人财产、自由乃至生命权等最基本权利的剥夺，是最基础、最重要的法律援助服务[3]89。

政府购买公共服务（亦称为公共服务外包）是指政府将本应由自身承担的部分公共服务职能或内部辅助性服务，以合同、补助、凭单、特许经营等方式，转交给政府以外的其他市场部门来完成，以实现公共利益最大化和提高政府效率的一种公共服务供给方式[8-10]。依据政府购买公共服务的概念，政府购买刑事法律援助服务则是指政府通过合同、补助、凭单、特许经营等方式，将刑事法律援助相关服务交由律师事务所（简称“律所”）等社会力量来完成的一种服务供给方式。目前，中国政府购买刑事法律援助服务以补助（包括行政指派和志愿指派两类）和合同（如岗位购买和项目购买）两种模式为主，并正逐步由补助制向合同制以及混合模式过渡[11]。在购买方式上，主要采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。就购买流程而言，一般包括制定购买决策、服务供应商选择、合作管理、绩效评估四个环节[10]75，四个环节构成一个完整的管理循环，如图1所示。

图1 政府购买公共服务基本流程

（二）政府购买刑事法律援助服务模式下的多重委托代理关系与交易风险治理

依据委托代理理论，在原政府供给模式中公众是委托人，政府是由公众授权为其进行服务生产与管理的代理人，政府对公众负责，公众对政府监督。而在政府购买模式中，市场主体被纳入其中，政府与企业间产生新的委托代理关系，政府作为委托人授权服务商为公众提供服务，服务商为政府的代理人，对政府负责[2]144[12]。在该情形下，政府承担双重角色，政府既是公众的代理人为公众负责，也是服务商的委托人对服务商进行监督。

政府购买模式的应用为刑事法律援助服务交付带来双重效应，律师事务所及律师的加入既带来服务生产效率的改进，也带来因其与政府公共性截然不同的固有逐利性造成的服务交付成本和风险[2]147。因此，制定有效的监管机制以了解服务成本、监管服务质量并据此控制交易成本与风险成为多重委托代理关系下保障购买绩效的核心和关键，也是政府双重角色的职责所在[2]。当前政府购买刑事法律援助服务的研究，虽已明确界定购买对象、范围、模式和方式等问题，但尚未对政府购买机制下如何对服务商进行监管进行充分讨论[4][13-16]。行之有效的评估机制作为服务商监管的前提和基础，其设计与应用成为政府购买监管机制研究的题中应有之意[4][14-16]。

（三）政府购买刑事法律援助服务绩效评估

政府购买公共服务绩效评估涉及几个核心概念：政府绩效评估、公共服务绩效评估、政府购买绩效评估、政府购买公共服务绩效评估。政府绩效评估早期属于机构绩效评估，是传统公共行政理论视角下对政府内部职能操作过程的评估[17]47。随着中国政府治理理念从“管理”向“服务”的转型，政府绩效评估正在“从机构绩效评估转向公共服务绩效评估”，评估重心从机构的职能操作过程转向公共服务，更加重视公共服务提供的质量与效果[17]47。政府购买公共服务绩效评估则是政府绩效评估中的一部分，是政府绩效评估在政府购买领域的具体应用。就政府购买公共服务绩效评估的内容而言，应包括政府的购买绩效评估与公共服务绩效评估两个部分[18]。其中政府的购买绩效评估是对政府购买决策、方案、管理等方面评价，而公共服务绩效则是对服务过程和结果的质量、满意度等方面的评价。依据以上定义，“政府购买刑事法律援助服务绩效评估”是政府绩效评估在政府购买刑事法律援助服务领域的具体应用，是对法律援助服务机构职能操作过程和服务过程与结果的综合性评价。其包含“法律援助机构购买绩效评估”和“刑事法律援助服务绩效评估”两个核心部分，前者指对法律援助机构购买决策、方案、管理等方面的评价，后者是对刑事法律援助服务过程和结果的质量、满意度等方面的评价。

政府购买公共服务评估初期以政府单一主体对服务供应商服务效果的“事后”评估（如服务质量、服务满意度评估）为主[19]，后期逐步呈现出评估视角、评估内容和评估主体的多元性。在评估视角和内容方面，逐渐出现了针对多元参与主体的主体绩效评估（包括对购买者购买效率的评估、对服务供应商服务质量的评估和对服务对象的满意度评估等）[20-22]、基于政府购买公共服务基本流程的评估[23]185，以及从供需关系出发的需求评估、供给评估和结果评估等[24]89。在评估主体方面，逐渐出现了政府、服务供应商、第三方机构等多元评估主体[24]89。在评估指标上，也逐步呈现主观与客观相结合的特点。

目前中国政府购买刑事法律援助服务评估模式主要有两种：（1）基于服务效果的结果评估，主要包括基于法律援助比例、案卷形式审查、受援对象满意度的法律与实务规范与业务质量等评估[3]88[25]49；第二，基于服务过程的程序性评估，如通过庭审旁听进行的律师庭审表现评估等[25]49。评估主体则以法律援助机构评估、基于刑事法律援助律师库的同行评估和以上二者的组合评估三种模式为主[26]54。不难看出，虽然中国刑事法律援助服务供给模式产生了由政府供给向社会供给模式的转变，但评估模式仍以关注案件质量本身的“事后”评估为主，存在评估范围不全面、评估主体单一且缺乏独立性、评估内容局限于“服务”而忽视“购买”特性、评估价值体系不明晰且评估方式单一、由于援助阶段和评估指标体系的不同造成评估难以融合等问题[27]86-87，难以实现对政府购买法律援助服务的全面、有效评价。因此，需从问题解决策略入手建立适应于政府购买模式的“全流程、多主体”综合评估模型[4]48[27]81[28]87[29]3。

基于以上成果，本文提出“全流程、多主体”的政府购买刑事法律援助服务绩效评估逻辑，如图2所示。就评估对象而言，涵盖多重委托代理关系下服务购买者、服务生产者、服务接受者三元绩效主体的绩效表现或感知；就评估内容而言，设置对服务购买者购买绩效评估、服务生产者服务绩效评估以及服务对象需求满足情况评估；就评估阶段而言，超越对“结果”的单一环节评估，覆盖对政府购买“购买决策→服务商选择→合作管理→绩效评价”全流程的综合评估。

图2 政府购买刑事法律援助服务绩效评估逻辑

整体来看，学界已有研究虽对政府购买刑事法律援助服务绩效评估相关议题进行了初步探索[4-6]，但仍存在诸多研究空间：首先，已有研究多停留于政府直接供给模式下、针对服务商单一绩效主体服务质量的“事后”服务效果评估，尚难以实现对政府购买机制下政府购买刑事法律援助服务的完整评价。其次，现有成果呈现碎片化特点，存在因评估阶段和评估指标体系不同造成的评估内容、方法和工具难以融合等问题。再次，已有研究多为理论思辨研究，鲜有来自实践调查的实证检验。据此，整合已有研究成果和实践经验，构建一套适用于政府购买模式的“全流程、多主体”综合评估模型和指标体系，并运用实证调查数据对地方实践进行评估十分必要。

二、政府购买刑事法律援助服务绩效评估模型设计

（一）指标筛选

依据政府购买刑事法律援助服务基本流程（购买决策→服务商选择→合作管理→绩效评价），从案例调研资料和文献资料两部分资料入手，进行指标筛选。

1.基于多案例调研资料的指标筛选。以地理区位和政府购买经验为标准，选取广东（深圳）、湖南（长沙）、陕西（西安）三地作为典型案例。对象涉及省、市、县（区）三级法律援助机构、合作律所、律师协会、合作院校四类主体。数据收集采用半结构访谈形式，单次访谈1～2.5小时。所获数据采取扎根理论质性分析方法进行指标提取。分析过程如表1所示。

2.基于文献资料进行评估指标筛选。以法律援助评估、刑事法律援助评估、政府购买法律援助评估和政府购买刑事法律援助评估等为关键词，对国内外文献进行整理，按照政府购买刑事法律援助服务基本流程梳理总结和归纳评估指标，结果如表2所示。

表2 政府购买刑事法律援助服务评估指标文献分析结果

3.将文献与案例分析结果相结合，得到政府购买刑事法律援助服务——评估模型（如图3所示）。模型包含四个评估阶段：（1）初始评估。从影响政府购买决策的关键因素 供求初始状态出发分析购买决策的正确性，即考察供求初始状态是否支持政府购买决策，主要评估法律援助受援对象是否符合援助标准、服务供给律师是否具有供给能力。（2）可达性评估。对所选服务商和服务市场进行评估，分析受援对象从服务商获得服务的难易程度和该服务的市场成熟度，即对服务可接近性和可选择性进行评估。（3）操作性评估。对服务商提供服务的过程进行评估，分析服务承接机构和律师在法律咨询、法律调节、庭审辩论、倡导服务等各环节的服务响应程度。（4）效果评估。从受援人服务满意度、法律援助覆盖率和社会效益三个方面评价政府购买的直接效果和长期社会效益。其中，第一阶段和第二阶段构成对政府的购买绩效评估；第三阶段和第四阶段为针对服务商的服务过程和结果绩效评估；服务接受者满意度评估从属于效果评估模块，服务于服务结果绩效评估；四个阶段共同构成对政府购买刑事法律援助服务绩效的整体评价。

（二）指标权重设计

本文运用德尔菲法进行评估指标权重设计。所选专家共23名，如表3所示。

表3 专家信息

问卷采用电子问卷调查方式，邀请专家对各项指标重要性、指标熟悉度和判断依据进行评价。重要性指标采用李克特五级量表形式，1～5级分别代表“很不重要”～“很重要”，赋予对应量化分数1分、3分、5分、7分和9分。熟悉度采用李克特五级量表形式，1～5级分别代表“很不熟悉”～“很熟悉”，赋予对应量化分数0.2、0.4、0.6、0.8和1.0。判断依据采用三级量表形式，1～3级分别代表“小” “中”和“大”，赋予量化分数0.5、0.8和1.0。依据专家协调系数W确定问卷发放轮次。共发放问卷三轮，每轮发放23份，回复率100%，专家积极系数100%。最终轮二级指标W=0.43（χ2=166.26，p<0.01），一级指标W=0.35（χ2=45.29，p<0.01）。较上轮结果（W=0.41，χ2=173.54，p<0.01），W有所提高，但幅度较小。因此不再进行新一轮咨询。最后，通过计算各指标重要性得分占总得分的百分数（比例）确定政府购买刑事法律援助服务评估一级指标和二级指标的权重，结果如表4所示。

表4 政府购买刑事法律援助服务评估指标体系

三、政府购买刑事法律援助服务绩效评估——以S省为例

（一）S省案例背景

S省于2005年始以指派方式将刑事法律援助案件交由律所、法律服务所以及民间社团进行办理，并对办案律师发放定额补贴，属于以补助方式开展的政府购买。该省初期采取“行政指派模式”，即依据社会律师具有办理法律援助案件的义务，通过行政命令方式，将法律援助案件轮流指派给社会力量办理。由于办案补贴标准低、律师资源有限，初期案件质量管理以案卷形式审查、庭审旁听和受援人电话回访为主，评估结果不与奖惩策略挂钩，监管效度十分有限。后期，伴随区域律所和律师资源的不断增加、补贴标准的提升，志愿律师间开始出现竞争关系，使依据办案质量对办案律师进行筛选与淘汰、强化法律援助案件质量管理成为可能。S省于近年展开“万卷评查、万人回访”活动，组建专家库依据案卷对办案“实质”进行抽样评查，并辅以奖惩方案。S省的评估方法虽然有所改进，但仍然以“事后”评估为主，难以实现对办案质量的完整评价。至此，制定一套完善的指标体系以优化案件质量评查效度成为S省的重要工作方向。

本文据此与S省法律援助处合作，运用所建模型对其购买绩效进行评估。考虑到城市经济发展水平对政府购买绩效具有显著影响，以及S省北部、中部和南部城市经济水平存在差异的现状，采用判断随机抽样评估的方法，在选取省会城市（代码为A）作为调查对象以外，分别从S省北部、中部和南部随机抽取一个城市（代码分别为B、C、D）作为评估对象。评估采用同行评估方式，评估主体为从S省专家库中抽调的19名专家；评估依据为各城市随机抽调的20份案卷和年度工作报告等公文资料；问卷采用李克特五级量表形式，1～5级分别代表“非常不同意”～“非常同意”。数据分析过程如下：首先，为1～5级指标赋值1、3、5、7、9分；其次，计算指标均值和加权平均值，并以四城市为代表统计S省情况、各城市的情况；再次，使用模FCE和TOPSIS法对结果进行鲁棒性检验①目前通行的综合评价分析法有层次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）、数据包络分析法（Data Envelopment Analysis，DEA）、FCE和TOPSIS四种。本文依据评估目标可实现（即数据类型适用，可统计总体状况并实现区域比较）、评估方法严谨和评估操作简单易行三个标准，最终选取FCE和TOPSIS作为二次分析方法。其中，FCE法应用模糊转换原理以及最大隶属度原则，能够对方案的整体优劣水平先做出综合判断，具有包含信息丰富、可进行再次加工的优点；而TOPSIS法在使用原始数据的基础上，可以定量反映出各方案的优劣程度，进行个案比较与排序，具有几何意义直观、操作简单、便于应用、信息失真小等优点，且对指标多少、样本数量都没有严格限制。，并邀请评估专家对评估结果进行评价以确定模型效度。

（二）S省总体购买情况

S省总体情况如表5所示。服务商的服务绩效良好：在过程绩效方面，服务商能够较好地完成程序型服务（X5=7.46）、实需型服务（X6=7.09）和持续型服务（X8=7.59），道义型服务为唯一薄弱环节（X7=6.95）。在结果绩效方面，服务商能够实现整体较好的直接效果（X9=7.38），表现出较高的服务回应性（X9-1=7.96），但相对有限的服务满意（X9-2=6.97）；同时，能够交付较好的间接效果（X10=7.34）：带来较高的法律援助知晓度（X10-2=7.37）、促进法律援助意识的提升（X10-3=7.98），但对普及法律援助的作用有限（X10-1=6.61）。

表5 S省政府购买刑事法律援助服务总体评价结果

政府的购买绩效较低，为主要薄弱环节。一方面，政府购买决策绩效内部表现差异较大，购买对象的援助律师素质能力较好（X2=8.01），具有承担服务的能力，但政府对援助案件的初期审查不足（X1=6.57）。另一方面，服务商选择绩效较低，服务机构的可接近性（X3=6.79）和可选择性（X4=6.19）均呈现较低水平，显示出服务商选择的有限性和市场竞争的不充分性。

S省政府购买刑事法律援助服务总体绩效较好（7.19），但存在诸多改进空间，案件初期审查、服务可接近性和可选择性水平、道义型服务是亟待改进的薄弱环节。呈现“基本动作”规范、“自选动作”还有待加强的特点。

（三）S省各城市购买情况

各城市评估结果如表6所示。四个城市总体评价均较为良好（得分均大于5），呈现经济发展水平越高、购买绩效越好的规律：A城市得分最高，且远高于其他城市；B、C城市得分相近，依次分列A城市之后；D城市排名最低，较前三城市存在较大改进空间（得分小于7分）。从各环节情况而言，各城市优势环节相同，但薄弱环节有所差异：优势环节均为援助律师（X2）、程序型行为（X5）、持续型行为（X8）和直接效果（X9）等传统评估方法关注环节；而薄弱环节以援助对象（X1）、服务可接近性（X3），尤其是服务可选择性（X4）等“事前” “事中”环节为主。该发现反映出全流程评估的重要性。

（四）稳健性分析

本文使用FCE和TOPSIS法对S省总体情况和各城市排序情况进行分析，以验证结果稳健性。

首先，使用FCE法对S省政府购买刑事法律援助服务总体情况进行分析。计算步骤如下。

1.确定评价集。

2.根据各指标得分，构建一级指标的单因素模糊评判矩阵

其中，m为政府购买刑事法律援助服务评价指标集；n为评价指标集中元素个数。

3.将指标体系中确定的各级指标权重与上一步骤形成的单因素模糊评判矩阵进行计算

其中，Bi为一级指标层中第i个指标所包含二级指标的相对综合模糊运算结果；x为一级指标的总数。

二级指标的模糊评判矩阵A2如表7所示，一级指标模糊评判矩阵A1如表8所示，依据式（2），S省政府购买刑事法律援助服务评估的整体水平B=A1·R1=(0.010, 0.055, 0.141,0.428, 0.366)。根据最大隶属度原则可知，专家基本认同S省政府购买刑事法律援助服务工作开展情况，S省政府购买刑事法律援助服务处于中等偏上水平，但还有进步空间。

表8 S省一级指标评价结果

其次，使用TOPSIS分析法对各城市优劣情况进行比较分析。计算步骤如下。

1.根据专家评议数据构建原始决策矩阵，再实现无量纲化处理

其中，Yij是第i个地区的第j个指标的数值处理结果。本文使用标准的0–1变换对决策矩阵进行处理

2.决策矩阵规范化

将每个指标权重与其对应元素相乘，变现为点乘的形式。

4.计算各地区政府购买刑事法律援助服务评估结果的最优解x+以及最劣解x−。

假设所得出的最优解x+的第j个值为xj+，最劣解x−的第j个值为xj−，则

5.计算各个地区政府购买刑事法律援助服务评估结果与最优和最劣间的差值

6.计算各地区政府购买刑事法律援助服务评估结果的综合评价指数，甄别各地区优劣并进行排序

需要说明的是，为简化分析过程，本文使用因子分析得到的加权主成分矩阵替代式（4）中的原始决策矩阵，并借助数据分析软件SPSS 19来实现计算。具体如下：第一，按照认同程度从低到高赋予对应量化分数：1分、3分、5分、7分、9分，计算各地区二级指标加权均值形成原始决策矩阵。第二，计算因子载荷矩阵和特征值，结果如表9所示；将因子得分除以各特征值平方根形成主成分矩阵Zij，通过特征值计算各主成分权重Wj，结果如表10所示。第三，根据公式Vij=Zij·Wj建立加权决策矩阵Vij，寻找矩阵中的最优解与最劣解，如表11所示；第四，计算各地区评估结果与最优解和最劣解的距离D+和D−及地区综合评价指数Ci，结果如表12所示：四城市得分排序为A>B>C>D，表示A地区政府购买刑事法律援助服务效果最为突出，B地区次之，C和D地区分列第三和第四。该结果与前文结论相一致。综上，本文分析结果具有稳健性。

表9 因子载荷矩阵及特征值

表10 主成分矩阵及主成分权重

表11 各地区最优解与最劣解

表12 各评价地区的综合评价结果

四、结果与讨论

（一）政府购买刑事法律援助服务绩效现状

本文以S省为例的评估结果显示政府购买刑事法律援助服务总体绩效较好，但成效有限，呈现“基本动作”规范、“自选动作”还有待加强的特点。从主体绩效来看，通过政府购买能够交付较好的服务过程绩效（程序型、实需型和持续型服务）和结果绩效（服务回应性和社会效益），但有限的服务满意；政府的购买绩效较低是影响政府购买总体绩效的核心因素，购买初期的案件审查、服务商的可接近性和可选择性成为主要薄弱环节，体现出购买方案的不完善性。

各城市呈现经济发展水平越高、整体购买绩效越好的规律，购买价格低可能是购买绩效有限的主要原因。地方经济发展水平标志着政府购买力的高低，该规律也因此标示着购买价格对整体购买绩效的重要影响。结合访谈资料，本文发现低购买价格在各阶段限制着政府购买机制效用的发挥：在购买初期，低购买价格使政府购买失去了对服务商的吸引力，限制了政府的服务商选择，使政府购买从基于竞争的“主动选择”转变为被动的“有限选择”甚至是基于单一对象的委托；低购买价格也降低了政府的谈判能力，使政府难以在法律援助条例的基本要求之上对服务商服务内容和质量做出“额外”要求，购买成效止于基本标准成为必然。在供给过程阶段，初期服务商选择受限使得案件分类指派难以实现，进一步限制案件与律师的匹配性、服务的精准性。在交付完成的结果阶段，低购买价格使政府无法基于服务效果对服务商进行费用动态给付乃至筛选和淘汰，进而限制政府对服务商的监管力度。

“充分竞争”并不是政府购买刑事法律援助服务效果实现的必要条件。虽然，理论界主张“竞争是政府购买效率实现的核心”这一观点，部分地方政府也因此观点陷入了“市场竞争不充分时，不应实施政府购买”的误区。事实上，S省B、C、D区域虽属竞争不充分区域（区域律师事务所数量小于3），但仍然通过政府购买实现了刑事法律援助服务较为有效的供给，为非充分竞争条件下政府购买效果的实现提供了有力证据。因此，虽然非充分竞争对购买效果具有消极影响，但对于刑事法律援助这类供求矛盾尖锐、服务目标以“回应性”为主、处于“应援尽援”初期阶段的服务而言，能够实现“基本动作规范”的政府购买方式仍然是值得采取的有益尝试。

（二）政府购买刑事法律援助服务绩效评估模型效用

经专家讨论，模型评估结果与各位评估专家对S省和四城市的购买状况的总体主观感知相一致，也与S省和四城市前期使用传统评估方法所得评估结果基本一致，但提供了更全面、详实和准确的数据。据此，本文认为本文模型能够较为准确、有效地反映地方政府购买刑事法律援助服务的总体水平并体现区域和环节差异，具有效性和操作性。

本文评估模型具有以下优势：（1）涵盖政府购买的“事前” “事中”和“事后”三个阶段，实现对政府购买刑事法律援助服务的全流程评估；（2）基于政府购买模式中双重委托代理关系的特点，综合考量“购买者—生产者—接受者”三元主体的绩效表现和绩效评价；（3）指标体系设计综融了理论与实践双重资料和多方观点，兼顾模型的理论性和应用性；（4）权重的设计兼顾了指标的全面性和重要性。（5）模型具有较强的适用性。一方面，模型考量地方政府已有评估工具、流程与方法等实践习惯，能够最小化实践者模型转换成本。另一方面，模型设置多模块、多指标，实践者可依据评估目标的不同自由拆解和组合。

本文评估模型也存在一定局限：（1）为政府购买刑事法律援助服务评价一般模型，在指标和权重设计中暂未考虑刑事法律援助案件类型和购买模式差异，模型精准性受限。（2）因各省市县（区）政府购买刑事法律援助服务情境差异较大，故未设置各指标的具体评分标准和评价材料来源，各地需依据实地情境进行设计。

五、结论与启示

（一）主要结论

本文旨在回答“‘政府购买’能否实现刑事法律援助服务绩效”这一核心问题。从政府购买刑事法律援助服务基本流程出发，兼顾多重委托代理机制下服务购买者购买绩效、服务商服务绩效和服务接受者服务满意度三元主体的绩效表现与感知，构建了一套适用于政府购买模式的全流程、多主体的综合评估模型。运用该模型对S省实践的评估结果显示：地方政府购买刑事法律援助服务总体绩效较好，但购买成效有限，呈现“基本动作”规范、“自选动作”有待加强的特点；通过政府购买能够交付较好的服务过程绩效、服务回应性和社会效益，但有限的服务满意；政府主体的购买绩效较低成为影响政府购买总体绩效的核心因素；各城市整体购买绩效呈现经济发展水平越高、购买绩效越好的规律，购买价格低可能是购买成效有限的主要原因；“充分竞争”并不是政府购买总体绩效实现的必要条件。

本文研究成果有助于完善政府购买刑事法律援助服务绩效与评估相关研究，为刑事法律援助服务购买机制优化研究提供评估工具和数据基础，为其他法律援助服务的政府购买评估研究提供经验借鉴，并为实践者提供评估工具和操作性优化策略。本文的研究局限为：评估结果主要依赖感知数据对单个省的几个抽样城市的评价，结果的精确性和普适性受限。未来的研究可依据刑事法律援助案件类型、政府购买模式和其他情境差异，设计差异化评价指标及评价标准，综合采用感知数据和客观数据作为评价依据进行更大范围的评估研究，以形成对政府购买刑事法律援助服务绩效的完整理解。

（二）管理启示

1.既不可“迷信”竞争，也不可轻视竞争

对于刑事法律援助服务这类供求矛盾尖锐、服务目标处于初期阶段（即“应援尽援”，以提高回应性为目标）的服务而言，政府购买方式仍然是值得采取的有益尝试。因此，地方政府不必过于“苛求”充分竞争，可在购买进程中渐进地实现竞争性购买。事实上，已有研究也指出政府购买本质上是一种“投资”行为，其购买选择不仅能够扶持购买主体以实现市场培育，同时，市场主体对其投资的争取可激发市场竞争，增加市场活力。政府也因此能够随着购买的推进，渐进地实现更高效率的购买。此外，政府也可通过法律援助案件承接律所优先年检、减少或免去部分税收等优惠政策促进市场主体参与政府购买。

2.健全经费保障制度，促进购买价格与市场价格接轨

购买价格不仅是决定律所等市场主体是否承接和如何承接刑事法律援助案件的核心要素，也是依据评估结果进行差额给付以实现律师激励的前提要件。因此，政府应通过鼓励法律援助基金会等公益性社会团体的成立等方式完善资金保障制度，建立起以政府投入为主导、多渠道筹集资金的经费保障机制。在经费标准上，也应根据案件难易程度、复杂程度、办案质量及效果评估结果进行差额给付。

3.强化案件初审，推进差异化购买

首先，要强化案件援助条件审核，避免利用“假案”“套案”骗取政府购买刑事法律援助费用事件的发生。其次，强化案情条件审核，依据案件类型、案情条件等标准对案件分类，分类购买、分类指派：一方面，依据案情条件类型，进行分类购买，签订差异化合同。另一方面，针对复杂、疑难、具有重大社会影响、法律援助律师拒绝承接或受援人有特殊要求的案件，可采取“指名制”将其交由经验丰富的律师办理，必要时辅以单独合同；亦可将这类案件交留予法律援助机构律师负责，即采用政府供给和社会供给双重供给的“混合供给模式”——政府供给能力的保留既能够保障法律援助机构管理工作的专业性，确保与受援人之间的“联结”，也能够对社会供给力量形成竞争压力。

4.优化服务流程，实现受援人自主选择

服务可达性是目前政府购买最为薄弱环节。伴随市场的不断成熟，在服务商选择时要兼顾服务的可接近性和可选择性，最大程度上降低受援人接受服务的成本、赋予受援人自主选择权并增加可选择方案。同时，地方政府也应着力于缩减服务与受援人之间的“最后一公里”，通过增加服务窗口、丰富申请途径等方式，简化服务流程。政府购买公共服务的“彼岸”应是提供同市场上一样便捷、优质的服务。因此，政府购买刑事法律援助服务的发展方向应不仅仅停留于“达标”，而应锚定于“满意”，真正实现“服务型政府”建设。

5.重视政府购买刑事法律援助服务的绩效评估与成果应用

首先，要重视服务评估模式与供给模式的匹配性，及时完成评估模型的转变升级。其次，要强化评估结果应用，将评估结果与案件费用给付、服务商选择、律师和律所评奖评优等相挂钩。再次，优化激励方案，将精神激励与物质激励相结合，实现赏罚分明、奖惩有度。如依据评估结果对案件实行差额给付、对律所等服务商进行筛选淘汰；通过举办省部级优秀案件、律师和律所评选并安排媒体宣传等方式奖励优秀；通过警告、通报批评等行政处罚方式对服务质量不足、服务恶劣的律师、律所进行处罚。最后，搭建电子化评估信息平台，化解实践中纸质评估存在的异地评估困难、办案人信息无法隐去、专家彼此影响、评估成本高等问题。