行政事业单位会计内部控制探析

戴志民

会计内部控制涉及行政事业单位正常运转的各个方面，是内部控制制度中关键环节和重要组成。然而，现行会计内部控制制度的内容并不完善。本文分析了当前行政事业单位会计内部控制存在的会计内部控制观念偏差、会计基础工作相对薄弱、会计内部控制制度不健全等问题。提出树立重视内部控制意识、强化财务会计风险管理、制定完善会计内部控制制度等对策。

一、行政事业单位会计内部控制的概念及意义

行政事业单位会计内部控制是指为防控内部财务风险，通过建立和完善各项内部管理规章制度并采用的一系列管理控制措施的总和。行政事业单位会计内部控制作为内部控制制度的重要组成部分，不仅仅指单位会计核算，财务管理，其与单位资金流动密切相关，涉及单位正常运转的各个方面，将内部管理工作融为一体。以防控财务风险，为利益相关者提供真实可靠信息为目标。行政事业单位作为国家管理和社会服务机构，具有公益性，其运行是否有效，关系到国家治理水平的高低，因此，有必要在行政事业单位全面实施会计内部控制具有重要意义。

首先是顺应行政事业单位改革的政策要求。随着市场经济的快速发展，为了推动行政事业单位改革和国家公共财政体制改革发展，财政部近期制定许多政策，明确强调行政事业单位内部控制重要作用。作为内部控制的重要组成部分，全面实施会计内部控制符合国家进行政府机构改革的需要。

其次是加强行政事业单位监管的需要。行政事业单位作为政府部门，其资金主要来源为财政拨款，财务监管缺位，容易出现舞弊、腐败等违法违规现象。而会计内部控制作用的机理就是通过一些财务制度的规定，将权力控制在一定范围之内，并在权力和权力之间形成有效的制约和监督这一作用机理，合理保证单位工作人员合法合规履行职能，有效防控廉政风险，提高公共服务质量。

第三是保护干部的有效工具。趋利避害是人的本性，如果获取利益的成本很低，大多数人会趋之若鹜，而如果处罚严厉，成本很高，就会避之不及。建立完善的会计制度辅之于严格执法，通过事前、事中、事后的全方位控制，使得贪污腐败成本很高，可能性很小，才能预防腐败，保护干部。

最后，是行政事业单位健康运行的重要保障。贪腐事件虽发生在个人身上，但是会对单位的健康发展造成极大影响，也暴露出单位制度不健全、风险防范意识薄弱、内部监管不到位等诸多问题。借此建立会计内部控制制度，重新审视和梳理单位内部管理制度，构建起完善的会计内部控制体系，建立有效防控措施，通过强化内部管理为行政事业单位运转提供重要保障，保证财务信息及时可靠传递，为单位领导作出管理决策提供有力依据，确保发展目标的实现。

二、行政事业单位会计内部控制存在的问题

（一）会计内部控制观念理解不深

许多行政事业单位在对会计内部控制制度的理解观念的还局限于简单认为会计内部控制是一系列财务管理制度总和，导致经常会制定脱离单位实际情况的制度规章。如有些事业单位的会计内部控制制度明显侧重会计具体工作，忽视财务监管职能，导致会计内部控制的财务监管功能缺失。甚至有些行政事业单位还还未树立内部控制制度观念，所有决策都必须经过领导的批准，财务人员丧失监管职能和参谋助手作用，会计内部控制制度形同虚设。会计工作是要求要有较高的专业胜任能力，高层领导在工作中有举足轻重的作用这不可否认，但是领导层的决策有时也会出现失误，会计内部控制制度未能发挥应有的监督控制作用，会导致会计工作乃至单位决策出现重大风险。

（二）会计基础工作较为薄弱

首先是会计人员短缺问题突出。由于行政事业单位直接招聘会计人员情况较少，很多行政事业单位会计人员都是由外聘人员兼职或者由非财会专业人员混岗兼任的，专业素质不高，没有经过系统的会计专业培训，导致相关岗位缺乏具有专业胜任能力人员进行有效监督，无法建立和实施会计内部控制制度。其次是会计核算不规范，部分单位未能严格执行行政事业会计准则和会计制度的有关规定，自行设置、混用、甚至篡改会计科目，造成会计信息严重失真。最后是一些单位领导存在无视法纪滥用职权问题，“坐收坐支”、私设“小金库”，私下截留、挪用、占用专项财政资金，不仅影响财政资金使用效率，还严重违反 “收支两条线”和“票款分离”财务管理原则，更易导致腐败行为发生。

（三）会计内部控制制度不健全

会计内部控制作为行政事业单位内部控制关键组成部分，直接决定了行政事业单位内部控制运行情况。现阶段，财务管理不健全、会计处理不规范、监督制度缺失等问题在我国行政事业单位还普遍存在;虽然有些单位已经建立相应的会计内部控制制度，但实施制度不完善，执行要求不严，导致会计内部控制制度缺乏约束作用。部分行政事业单位由于会计人员短缺，未设立独立审计部门，审计监督缺失，导致行政事业单位单位会计信息失真。在财政资金使用过程中，有些行政事业单位存在把专项资金直接作为基本支出使用，未按照规定执行政府采购制度，支出审批和报销程序不规范，有些单位还存在大量存量资金闲置未及时上缴国库现象。有的单位缺乏节约费用意识，超过财政规定标准进行办公用房装修，购买通用设备或其他资产而没有进行事前审批，缺乏有效监督控制，导致预算超支，浪费财政資金资源。这些会计内部控制管理漏洞，不但造成国有资产流失，而且给腐败有可乘之机，一旦曝光会给行政事业单位造成不良影响。

（四）财务预算编制不科学

预算编制是会计内部控制重要方面，许多行政事业单位预算编制存在缺乏科学性问题。首先，编制预算无有效依据。很多行政事业单位编制预算根据以前经验进行测算，没有有效文件依据，偏离实际需求，甚至存在虚报预算项目情况。其次，财务预算编制使用没有标准依据，预算编制缺乏准确性和透明性。再次，编制预算的财务人员专业能力不够和积极性不足，导致预算管理工作进展缓慢，行政事业单位内控管理水平薄弱。

三、行政事业单位会计内部控制的改善建议

（一）树立重视内部控制意识

建立和实施行内部控制管理制度，单位领导和管理层是的关键，应发挥带头示范作用，做好内部控制管理制度的宣传和推广;培养高素质的综合型内部控制人才，发挥内部控制部门作用，定期组织单位内部人员培训，提升培训内容的深度和广度，让内部控制管理理念深入人心。同时，行政事业单位还应通过建立科学合理的绩效考评制度，更好地推动单位各部门之间的协作配合，促进内部控制制度有效实施，提高行政事业单位内部控制质量水平。

（二）强化财务会计风险管理

加强财会内控的风险管理是行政事业单位内部控制管理的首要工作，单位内部应当设立独立的内部审计部门，内审机构工作人员通过审查单位内部管理的薄弱环节和内部控制管理的漏洞，对单位存在的财务风险进行评估，制定符合本单位实际情况的风险管理标准，并对突发事情提出防范和改进措施。工作人员还应当重视财务会计内部控制在单位内部的宣传工作，提高内部人员的认识和重视程度，保障财务会计内部控制制度的顺利执行。行政事业单位可以通过制定效绩考核管理制度，把工作职责和绩效考核的结果挂钩，设立各部门和人员工作目标，发挥单位工作人员主动性，自觉遵守各项内部控制制度，杜绝舞弊、腐败等违法违规行为。

（三）制定全面会计内部控制制度

行政事业单位应及时建立全方位全流程有效会计内部控制制度。首先，针对“三重一大”事项，要建立重大事项集体决策制度，确保重大项目投资和资金安排决策能够正确实施。其次，针对单位财务关键岗位和重要环节要实行关键岗位责任制，干部定期轮岗;实行不相容的岗位相分离制度，以实现相互制衡和监督。加强资产清理、对外投资、往来款等账户严格监管，建立约束机制，合理管理财政资金数额。此外，行政事业单位应制定并实施内部审计、资产清查、资金审批制度等会计内部控制制度，最大程度降低财务风险，防止舞弊和腐败行为的发生，确保国有资产安全。

（四）提高财务人员专业性

财务人员专业素质能力是会计内部控制制度的有效执行的重要保证。必须采取有效措施提高财务人员质量，才能保证会计内部控制执行的有效性。在人事招聘时，根据单位需求，严格筛选财务专业人员或有财务相关工作经验的人员从事财务管理工作。行政事业单位还要有计划地组织财会人员业务培训，提升财会人员的知识水平和业务能力，让财务人员拥有更加专业的职业技能，保证会计信息准确可靠性，才能保护本单位国有资产安全。

（五） 完善单位预算管理制度

针对一些行政事业单位预算编制不规范、不科学的情况，应加快行政事业单位预算管理制度改革。一是完善预算编制的流程。严格执行新《预算法》规定，以相关文件为依据编制年度预算，同时，编制三年规划，实行中期财政规划管理。二是要实行全面预算管理制度，将各部门各环节收支事项均纳入预算范围，行政事业单位内部各项支出都应按照预算标准来执行。三是做好预算项目的绩效考核，对项目的预算执行情况进行绩效考核，做好季度绩效监控和年度自评工作。

（六）适时调整和完善会计内部控制制度

会计内部控制应当符合行政事业单位内部控制指引、会计准则、预算法等有关法律规定和单位实际情况，与单位规模、工作性质、风险水平等相适应，并随着情况变化及時调整。例如，行政部门与事业单位具有很大差异，事业单位又种类繁多，应区别对待实行不同会计内部控制制度。在不同发展阶段，以及单位负责人的偏好都会影响单位会计内部控制制度。所以各行政事业单位应结合本单位业务特点和实际情况，建立符合自身组织架构特点的会计内部控制体系，并随着外部环境变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高不断修订和完善。

（作者单位：漳州市金融发展服务中心）