分享经济视角下的中小城市网约车的服务监管研究

姜 毅，尹锦明

(南京理工大学泰州科技学院，江苏 泰州 225300)

在交通领域，分享经济指的是依托互联网相关技术平台，将闲置的交通资源进行整合，通过数据分析为居民提供合理、经济的出行策略，实现交通出行行为的共享[1]，而网约车无疑是一个典型的代表.从《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的出台到地方政府实施细则的制定与发布，网约车的监管已经逐渐从“立法时代”走向了“执法时代”，相关的研究重点也转向了规则的实施，更多地聚焦于监管策略、监管效果和监管完善等[2].由于北京、上海、广州、深圳等大城市率先发布实施细则，为如何细化区分监管的标准提供了风向标，各中小城市纷纷效仿，抬高网约车的市场许可和准入的门槛[3]，宏观上不符合国家对分享经济的监管基调[4]，微观上不利于城市居民的合理出行需求的满足.而且，从各地方政府发布的实施细则来看，网约车的分享经济属性被明显削弱，这与国家提倡的建设环境友好型和资源节约型社会明显背道相驰.本文从中小城市入手，探索网约车服务监管的路径和措施，合理确定监管模式，创新监管手段，以期望网约车能回归分享经济本质，切实降低居民的出行成本，缓解中小城市因车辆巡游带来的环境污染和交通拥堵问题.

1 中小城市网约车服务监管问题分析

1.1 地方政府层面的问题

1.1.1 政府角色定位问题

在中小城市的网约车服务监管中，地方政府存在角色缺位和错位的问题.

所谓缺位，指的是在网约车服务监管中，地方政府在某些方面未能提供相应的服务，导致政府监督或管理职能的缺失[5].例如，在各地方政府出台的细则中，均有要求开展网约车服务质量测评并对社会进行公布，但至今为止，关于网约车服务质量的公示的报道却鲜有出现.

所谓错位，指的是政府部门内部之间发生的职责交叉、职能混乱和政出多门、多头管理现象[5].一方面，为了达到《暂定办法》中对网约车“高品质服务、差异化经营”的定位，各中小城市地方政府纷纷仿效大城市和特大城市，在网约车车辆和驾驶员的规制上不断加码，只是为了提高乘客乘车的舒适度.然而，乘车的舒适度水平应完全出自乘客自身的体验，本应由市场所决定的却变成了政府加码的依据.现实的结果是，加码后网约车的数量急剧下降，导致乘客的出行需求不能得到很好的满足，就更谈不上舒适度的问题了.另一方面，各地方政府在网约车监管中涉及部门众多，职责相互交叉，虽然提出要建设网约车监管平台实现多部门联动，但对于中小城市而言行政成本太大，往往是运管部门的单兵作战，难以实现有效的监管.

1.1.2 实施细则存在问题

1)切实可行的实施细则比例较低.以江苏省为例，全省下设县和县级市共41个，截至2019年年底仅有6个(分别为海安县、如东县、江阴市、宜兴市、句容市和扬中市)制定了实施细则，比例不足15%，其他县和县级市多参照地级市(均为大城市或特大城市)的标准，不具备针对性和适用性.

2)实施细则照搬《暂行办法》的规定，将网约车按传统巡游出租车化管理意图明显.多数中小城市地方政府在制定实施细则中照搬《暂行办法》中的规定较多，同时没有将网约车作为一个新兴的事物对待，仍然站在既有利益者——传统巡游出租车行业的角度制定相关细则.

3)部分中小城市实施细则较为苛刻，限制网约车的发展.比如说，海安县既规定了车辆初始购置价格不低于12万元，已使用时间不超过3年，同时还要具有南通号牌且《机动车行驶证》住址登记必须在海安县[6].

1.2 平台层面的问题

1.2.1 司机和车辆审核问题

根据《暂行办法》和地方的实施细则，网约车平台除了要核实司机犯罪记录、违章记录等背景外，还应核实司机应具有网络预约出租汽车驾驶员证，此外对车辆还应要求安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置等.以泰州市为例，目前唯一取得合法经营许可的是万顺叫车.当通过其APP注册成网约车车主时，其平台的对驾驶员的审核目录只包含姓名、性别、身份证号、驾龄，同时也要求上传驾驶证，对驾驶员是否取得网络预约出租汽车驾驶员证未做要求；在车辆审核方面，其平台的审核目录包括车型和车牌号并要求上传行驶证和人车合影的照片即可，对车辆是否取得网络预约出租汽车运输证和是否符合地方实施细则规定(例如轴距限制、车辆价格限制、应急报警装置等)未做要求，如图1所示.

图1 万顺叫车车主注册审核界面

1.2.2 定价和计费问题

从江苏省目前各中小城市地方政府的实施细则来看，在网约车定价方面均实行的是市场调节价.网约车运营的最低成本价理当受到政府管控，但最高价的浮动最终还是应该交给平台本身和市场来调节.但是实质上，网约车平台获得了司机和乘客两端的价格定价权和绝对权.以滴滴为例，在其快车和专业业务中，实行的是司机和乘客分开计价的模式，虽然取消了对司机收益抽成，并明确基础车费、动态调价费用等100%归车主所有，但许多司机并未从中获益[7].此外，网约车平台在定价方面缺乏必要的说明和依据，乘客只能被动地接受.以万顺叫车为例，其在泰州市海陵区的网约车定价分为普通时段和晚间出行2种，时段收费标准如图2所示，但是，对于计费规则的依据却没有给出明确的说明，无法判定其是否低于其运营的成本或明显高于市场的价格需求.

图2 万顺叫车计费规则

1.2.3 发票索取问题

从目前运行的众多网约车服务平台，其发布的APP并不能提供实时的出租汽车发票.乘客如果需要索取发票，只能进行网上申请，通过平台邮寄的方式获取，而且开具的票据为网约车平台公司的增值税发票.此外，部分网约车平台公司(滴滴、万顺等)还要求乘客申请发票的金额必须大于200元才承诺包邮，否则还需要乘客自费邮递费用.

2 中小城市网约车服务监管模式分析

对于网约车的服务监管，为节约监管的成本和提高监管的针对性和有效性，中小城市应将监管的重点放在平台公司上，对应的服务监管模式就主要有2种：“分级监管”模式和“全面监管”模式.

2.1 “分级监管”模式

所谓的“分级监管”模式，是指地方政府将网约车平台公司作为直接的监管对象，通过平台实现对网约车车辆和司机的间接监管，如图3所示.其监管模式的核心在于，以公共利益为基础，通过适当措施来规范网约车平台公司的发展，进而规避市场的不完全性和外部性.在具体实施中，一方面地方政府利用实施细则制定运营的行政许可对平台公司进行直接监管，引导网约车平台公司的自律行为，及时纠正不符合公共利益的行业规则；另一方面，地方政府将网约车司机及车辆的管理权限下放至平台公司，弱化对网约车的准入、数量和价格的监管，通过引导实现网约车市场资源的合理配置，不直接干预网约车市场的自我运行.

图3 “分级监管”模式

2.2 “全面监管”模式

“全面监管”模式是指地方政府对网约车服务的提供方及车辆进行全部的监管，包括网约车平台公司、网约车司机及网约车的设备状态，如图4所示.对于全面监管，其监管模式的核心在于，政府通过全面监管网约车市场参与主体，直接干预市场的运行来规避其不完全性和外部性.在具体实施中，一方面地方政府通过实施细则设置行政许可来约束网约车平台的运营、设置准入标准来对车辆和司机参与市场进行限制；另一方面，地方政府对平台公司、网约车司机和车辆同时实行监管，平台公司则对网约车司机和车辆进行内部的运营管理.

图4 “全面监管”模式

2.3 中小城市网约车监管模式选择

现阶段而言，虽然在国家层面的《暂定办法》的指导基础上，无论特大城市、大城市还是中小城市，地方政府在实施细则中绝大多数采用的是“全面监管”的模式.但是，“全面监管”模式的主要弊端是政府过多地干预网约车市场的自我运行，主导了市场经济的发展，不能凸显市场在资源配置中的决定性作用，同时也不利于更好地发挥政府在宏观调控和市场监督职能方面的作用.相比较于特大城市和大城市，中小城市的生活节奏较慢，交通出行的通达性较好，而且通过调查绝大多的网约车均为兼职，不会增加过多的小汽车出行从而加剧交通拥堵和环境污染的问题.因此，从分享经济和政府简政放权的角度出发，在网约车服务监管的模式上推荐采用“分级监管”的模式.

3 中小城市网约车服务监管途径及对策

对于中小城市地方政府，在网约车服务监管中应充分发挥其优势，以居民出行服务提升为基本出发点，通过机制的创新来探索网约车的服务监管路径，制定切实可行的监管对策，为此，应从政府角色转变和职能优化、完善地方政府的实施细则、完善政府监管体系和强化公众权益保护监管4方面着手.

3.1 政府角色转变和职能优化

1)解决中小城市网约车监管困境的关键在于政府角色合理和准确的定位.目前，我国的市场经济已经相对成熟，在社会治理的新常态下，以企业为代表的市场主体应纳入社会治理的组成部分，并逐渐承担相应的义务和作用[8].因此，中小城市地方政府需要尽快从网约车市场中撤出，简政放权，让市场在资源配置中发挥决定性作用，努力成为网约车市场竞争的引导者、市场运行的监管者和市场秩序的维护者[9].

2)中小城市地方政府在网约车监管中要进行职能的优化.对市场和行业能自主决定的，竞争机制能自我调节的，要取消、转移或下放部分职能；对于网约车监管中涉及多部门的，应坚持精简、统一、效能的原则进行职能的整合，避免政出多门的弊端；对于宏观调控和市场监管的规范管理和监督指导方面，则应加强部分职能[8].

3.2 完善地方政府的实施细则

1)针对网约车实施细则中存在的主要问题，中小城市地方政府首先应积极响应《暂行办法》的规定出台符合地方实际的实施细则，避免网约车市场出现监管真空.

2)中小城市地方政府应避免用管制出租车的方式管制网约车，在地方实施细则的具体内容上，应体现分享经济下的法律规制的基本规律，放宽对驾驶员和车辆的准入条件，取消部分歧视性条件，不抑制网约车供给的规模，规范引导当地的网约车市场发展[10].

3)在驾驶员方面，建议放宽本市户籍的要求，取得居住证即可，不宜设置驾驶员文化程度条件和高等级机动车驾驶证的要求.

4)在车辆方面，应放宽本地号牌的限制，降低燃油车的轴距、排气量和电动车的功率、续航时间的限制，降低对车辆档次或价格作出的要求，建议取消车辆行驶年限或时间的要求.

3.3 完善政府监管体系

政府监管是政府为实现某些公共政策目标，依据有关法律法规，对特定产业中微观经济活动主体的进入、退出、资质、价格，以及涉及国民健康、生命安全、环境保护和可持续发展等方面进行的引导、干预和规范[11].对于中小城市地方政府，在网约车的监管服务中应建立统一协调、精简、高效的政府监管框架体系，强化监管工作的落实到地，科学有效地开展政府监管工作，促进网约车行业的市场经济发挥其决定性的作用.

1)强化网约车监管中各政府职能部门的协调体系建设.针对网约车服务中多部门职责交叉和多头管理的问题，地方政府可创新地构建职能部门的监管协调体系，科学地划分各部门监管权利，明确主体和协调各方的权利和义务，确保监管中通力协作.

2)强化对网约车服务平台公司的监管，建议并鼓励网约车平台公司在满足地方实施细则的基础上制定更高的企业标准，提升管理水平和服务质量.

3)鼓励社会公众参与网约车的服务监管.社会公众参与服务监管，有利于形成多元化的监督体制，能调动网约车各利益相关者的积极性，形成多方联动、多方参与共同监督和管理的局面，降低政府监管的成本负担，提升监管工作的效率和效果.此外，公众还应对政府职能部门监管的执法过程和行政行为进行监督，形成对监管工作的外部监督和制约机制，以促进其行使监管权力的公正性[12].

4)利用“互联网+交通运输”构建网约车服务监管平台.对于中小城市政府，充分运用互联网大数据，以网约车管理为契机，建立政府服务监管平台，要求网约车平台公司将信息资源接入政府监管平台，实现政府和企业的信息对等，从而实现技术创新和公众安全的平衡[13]，同时，地方政府也可利用网约车信息监管的契机，加强地方智能交通和智慧型城市的建设，促进城市交通的智慧出行，提升居民对政府民生行为的满意度.

5)强化网约车行业退出机制建设.对于中小城市地方政府，应建立政府牵头、部门参与、条块联动的联合惩戒退出机制，明确从业人员及平台公司的退出条件，积极营造良好的网约车服务市场，确保网约车的服务质量.

3.4 强化公众权益保护监管

对于中小城市，地方政府监管的出发点应建立在公众(即乘客)利益的基础上，应从公众的公平交易权、求偿权和个人信息保护权等方面，加强公众权益保护的监管.

公平交易权是指乘客在购接受网约车服务时，有权获得质量保障、价格合理、计量正确等公平交易条件，有权拒绝经营者的强制交易行为.为此，中小城市地方政府在监管中应重点监管平台公司的计价方式，要求各平台公司定期公示计费标准和计算方法，严格监管平台公司价格波动，避免恶意降价形成不当竞争和无故涨价侵害消费者权利.

求偿权是指乘客若因接受网约车服务而受到人身、财产损害的，享有依法获得赔偿的权利.为此，中小城市地方政府在其监管中，可要求平台公式建立先付赔偿的制度，使其成为保险制度的有效补充.也就是说，从平台公司的资金中提取一定比例的金额作为保障金，用于乘客赔偿的先期支付，实现乘客权益保护的双重保证，满足乘客的求偿权.同时，该制度增强了网约车平台的责任意识，促使其更加注重对平台内部网约车车辆的监管，从而更为有效地监督网约车车主购买符合规定的保险，2种制度相互协调补充，从而最大限度地保障乘客的合法权益[14].

个人信息保护权是指乘客在接受网约车服务时享有个人信息依法得到保护的权利.由于目前乘客的信息主要存储在网约车平台公司，因此，中小城市地方政府在乘客信息保护的监管中重点应放在平台公司，出发点是保障用户对信息采集范围及使用的知情权及决定权，同时建立信息泄漏报告和处罚制度，保证居民的信息及隐私不受侵犯.

4 结束语

作为分享经济时代的产物，网约车通过大规模盘活经济剩余，激发出经济效益，实现了私家车辆的“去专业化”，满足乘客高品质的出行需求，解决交通出行高峰中的供需矛盾.对于地方政府特别是交通压力不大的中小城市，应在充分考虑公众利益的基础上，鼓励支持其发展.另外，作为新兴的行业，政府在为其创造宽松市场环境的同时要适当监管，努力成为网约车市场竞争的引导者、市场运行的监管者和市场秩序的维护者.